Betænkning 1407/2001

Inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret

On the Incorporation of Human Rights Conventions in Danish Law

 

Betænkning nr. 1407/2001

 

 

 

INDHOLDSFORTEGNELSE

 

Kapitel 1. Indledning

1.   Udvalgets kommissorium

2.   Udvalgets sammensætning

3.   Udvalgets arbejde

4.   Resumé af betænkningen

 

Kapitel 2. Gennemførelse og anvendelse af internationale konventioner m.m.

1.   Indledning     

2.   Forholdet mellem folkeret og national ret

3.   Opfyldelsesmetoder

4.   Konventioners retsstilling i dansk ret

5.   Løbende vurdering af dansk rets forenelighed med konventioner m.m.

5.1. Løbende tilpasning til internationale konventioner m.m.

5.2. Den lovtekniske gennemgang af lovforslag

 

Kapitel 3. Danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

1.   Indledning

2.   Inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

3.   Danske domstoles anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

3.1. Konventionens artikel 3

3.2. Konventionens artikel 5

3.3. Konventionens artikel 6

3.3.1. Søgsmålskompetence og adgang til domstolsprøvelse

3.3.2. Udsættelse af straffesag

3.3.3. Retten til en rettergang inden en rimelig frist

3.3.4. Genoptagelse af sagsforberedelse

3.3.5. Opsættende virkning

3.3.6. Vidner og dokumentation af forklaringer

3.3.7. Dommerhabilitet m.m.

3.3.8. Bevismidler

3.3.9. Tolkebistand

3.3.10. Appelregler

3.3.11. Forsvarerens rettigheder under efterforskningen

3.3.12. Konfiskation

3.3.13. Straffeproces i øvrigt

3.3.14. Strafferet i øvrigt

3.4. Konventionens artikel 8

3.4.1. Udvisning på grund af strafbare forhold m.m.

3.4.2. Familieretlige sager

3.4.3. Indgreb i familie- og privatlivet m.m.

3.5. Konventionens artikel 9

3.6. Konventionens artikel 10

3.6.1. Pressens ytringsfrihed

3.6.2. Ytringsfrihed i øvrigt

3.6.3. Retten til at modtage ytringer

3.7. Konventionens artikel 11

3.7.1. Forenings- og forsamlingsfrihed

3.7.2. Fagretlige tvister

3.8. Andre tilfælde af påberåbelse eller anvendelse af konventionen

3.9. Sammenfatning vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

4.   Andre konventioner om menneskerettigheder

 

Kapitel 4. Folketingets Ombudsmands og administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

1.   Indledning

2.   Folketingets Ombudsmands anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

2.1. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

2.1.1. Konventionens artikel 8

2.1.2. Konventionens artikel 10

2.2. Andre konventioner om menneskerettigheder

3.   Sammenfatning vedrørende Ombudsmandens anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

4.   Administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

4.1. Civilretsdirektoratet

4.2. Den Sociale Ankestyrelse

4.3. De sociale nævn

4.4. Udlændingestyrelsen

5.   Sammenfatning vedrørende administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

 

Kapitel 5. Inddragelse af menneskerettigheder i lovgivningsprocessen

1.   Indledning

2.   Lovgivning med henblik på at sikre opfyldelse af konventioner

3.   Andre lovforslag med omtale af konventioner i lovforslagets bemærkninger

3.1. Lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger

3.2. Lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser

3.2.1. Lovforslagets bemærkninger indeholder udførlig vejledning om forholdet til konventioner

3.2.2. Lovforslagets bemærkninger indeholder begrænset vejledning om forholdet til konventioner

4.   Lovforslag hvor foreneligheden med konventioner vurderes efter fremsættelsen

 

Kapitel 6. Menneskerettighedskonventionernes status i andre lande

1.   Indledning

2.   De enkelte lande

2.1. Belgien

2.2. Finland

2.3. Frankrig

2.4. Grækenland

2.5. Holland

2.6. Irland

2.7. Island

2.8. Italien

2.9. Luxembourg

2.10. Norge

2.11. Portugal

2.12. Spanien

2.13. Storbritannien

2.14. Sverige

2.15. Tyskland

2.16. Østrig

3.   Udvalgets bemærkninger

 

Kapitel 7. Formålet med en inkorporering og kriterier for udvælgelse af konventioner

1.   Indledning

2.   Fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering

2.1. Internationale opfordringer og international signalværdi

2.2. Inkorporering som en styrkelse af borgernes retsstilling

2.3. Samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder

2.4. Inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for, at de retsanvendende myndigheder kan anvende

 konventioner

2.5. Inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om konventionerne

2.6. Særligt om risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering

2.7. En inkorporering vil skabe et informationsbehov

3.   Generel henvisning eller opregning

4.   Kriterier for udvælgelse af konventioner

4.1. Betydning af om konventionen er en »generel konvention« eller en »specialkonvention«

4.2. Betydningen af om konventionen er »egnet« til at blive inkorporeret

4.3. Betydningen af konventionernes kontrol- og håndhævelsessystem

4.4. Særligt om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

4.5. Konventionens betydning i praksis

4.6. Hel eller delvis inkorporering af konventioner

5.   Hvilke konventioner vil udvalget overveje nærmere

 

Kapitel 8. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

1. Status

2. Indhold

3. Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

3.3. Generelle bemærkninger

3.4. Individuelle klagesager

3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 9. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

1.   Status

2.   Indhold

3.   Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

3.3. Generelle bemærkninger

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 10. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

1. Status

2. Indhold

3. Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

3.3. Generelle bemærkninger

3.4. Individuelle klagesager

3.5. Særligt om danske klagesager

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 11. FN’s torturkonvention

1.   Status

2.   Indhold

3.   Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

3.3. Generelle bemærkninger

3.4. Individuelle klagesager

3.5. Særligt om danske klagesager

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 12. FN’s konvention om barnets rettigheder

1.   Status

2.   Indhold

3.   Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 13. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

1.   Status

2.   Indhold

3.   Håndhævelse

3.1. Periodiske rapporter

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

3.3. Generelle bemærkninger

4.   Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

5.   Udvalgets overvejelser og konklusion

 

Kapitel 14. Inkorporering ved lov og retsvirkningerne heraf

1.   Inkorporering ved lov

2.   Inkorporeringens formål

3.   Bør retsvirkningerne af en inkorporering fastlægges i loven?

4.   Inddragelse af konventionsorganernes praksis

5.   Retsvirkningerne af en inkorporering af konventionerne

5.1. Hvilke offentlige myndigheder forpligtes af en inkorporering

5.2. Borgerne som rettigheds- og pligtsubjekt over for offentlige myndigheder

5.3. Borgerne som pligtsubjekt over for andre borgere

5.4. Hvad gælder der i tilfælde af konflikter

5.4.1. Konflikter mellem forskellige konventionsforpligtelser

5.4.2. Konflikter mellem inkorporerede konventioner og dansk ret i øvrigt

5.5. Bør der indsættes en udtrykkelig bestemmelse om forrang?

6.   Inddragelse af egen drift og vejledningspligt

 

Kapitel 15. Lovudkast med bemærkninger

1.   Lovudkast

2.   Bemærkninger til lovudkastet

 

Kapitel 16. Summary in English

 

Bilag 1. Oversigt over retspraksis

 

Bilag 2. Lov om den Europæiske Menneskerettighedskonvention

 

Bilag 3. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

 

Bilag 4. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med protokoller

 

Bilag 5. FN’s Racediskriminationskonvention

 

Bilag 6. FN’s Kvindekonvention med protokol

 

Bilag 7. FN’s Torturkonvention

 

Bilag 8. FN’s Børnekonvention

 

 


 

Kapitel 1.  Indledning

 

1. Udvalgets kommissorium

 

Den 9. juli 1999 nedsatte Justitsministeriet udvalget om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning (Inkorporeringsudvalget). Kommissoriet har følgende ordlyd:

I august 1989 nedsatte justitsministeren et udvalg, der bl.a. fik til opgave at undersøge fordele og ulemper ved at inkorporere Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i dansk ret. Udvalget afgav betænkning i april 1991 (betænkning 1220/1991). Ved lov nr. 285 af 29. april 1992 blev Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller inkorporeret i dansk ret.

Udvalget var endvidere blevet bedt om at overveje, om fordelene ville blive større ved en samtidig inkorporering af andre internationale konventioner, der omfatter menneskeretlige spørgsmål, ligesom udvalget skulle redegøre for, hvilke internationale konventioner om menneskeretlige spørgsmål, der ville være egnede til inkorporering.

Da udvalget vurderede, at analysen af, hvilke andre konventioner der kunne komme på tale, ville blive omfattende og tidskrævende, valgte udvalget at afgive en delbetænkning om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Udvalget lagde vægt på, at man med fordel kunne afvente resultatet af bl.a. et norsk udvalgsarbejde, der havde til opgave at vurdere en gennemførelse af menneskerettighedskonventioner i norsk ret.

Det norske udvalg, der afgav betænkning i maj 1993 (NOU 1993: 18), foreslår, at der vedtages en generel grundlovsbestemmelse om menneskerettigheder og en lov om inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder, og FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. I 1994 blev der indføjet en bestemmelse i den norske grundlov (§ 110 c), hvorefter det påhviler statens myndigheder at respektere og sikre menneskerettighederne.

Det norske udvalgs anbefalinger om inkorporering af visse konventioner er indarbejdet i et lovforslag »Om lov om styrkning av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskeretts-loven)«, Ot prp nr. 3 (1998-99), af 9. oktober 1998, men er endnu ikke vedtaget1.

 

1. Lovforslaget er efterfølgende blevet vedtaget som lov nr. 30 af 21. maj 1999 om styrkning av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

 

Det udvalg, der nu nedsættes, har til opgave at undersøge fordele og ulemper ved en inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning, navnlig om FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller, FN's konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf og FN's konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination er egnet til en inkorporering i dansk lovgivning. For disse tre FN-konventioner gælder, at der er etableret kontrolorganer (komitéer), som skal overvåge, at medlemsstaterne overholder de forpligtelser, som de har påtaget sig, ligesom kontrolorganerne er blevet tillagt kompetence til at modtage og behandle klager fra private.

I tilknytning hertil skal udvalget vurdere, om en inkorporering vil føre til en bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger, eller om andre grunde kan føre til, at det må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne. I den forbindelse skal udvalget vurdere forholdet til allerede gældende lovbestemmelser, der tilsigter at gennemføre konventionsforpligtelserne i dansk ret.

Foruden de tre nævnte konventioner findes en lang række øvrige konventioner om menneskerettigheder. I den forbindelse kan f.eks. nævnes FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN's konvention om barnets rettigheder, FN's konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder og ILO-konventioner. For disse konventioner er det dog karakteristisk, at borgerne ikke har adgang til at klage til et internationalt klageorgan, der kan vurdere, om der er sket en krænkelse af konventionen i den enkelte sag2. Udvalget kan endvidere vurdere, om sådanne menneskerettighedskonventioner også er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning, og skal i givet fald pege på, hvilke konventioner der bør inkorporeres.

 

2.      Det bemærkes, at der den 6 oktober 1999 er blevet vedtaget en valgfri protokol til konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, hvorved der bl.a. indføres en individuel klageadgang, jf. bekendtgørelse nr. 5 af 22. februar 2001 (Lovtidende C).

 

Udvalget kan inddrage udenlandske erfaringer, herunder navnlig erfaringerne i de øvrige nordiske lande.

Udvalget skal på baggrund af sine overvejelser udarbejde et forslag til, hvorledes en inkorporering vil kunne finde sted, og skal i den forbindelse angive eventuelle modsætninger mellem bestemmelserne i de enkelte konventioner, og hvordan en sådan konflikt vil kunne løses af de danske domstole og øvrige retsanvendende myndigheder.

Endelig skal udvalget overveje, hvilken retskildemæssig betydning afgørelser, udtalelser m.v. fra de internationale kontrolorganer bør have ved anvendelsen af de inkorporerede konventioner.

 

2. Udvalgets sammensætning

Ved nedsættelsen fik udvalget følgende sammensætning:

•     Højesteretsdommer og dommer ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg Peer Lorenzen (formand)

•     Ministerråd Jens Færkel, beskikket efter indstilling fra Udenrigsministeriet

•     Kommitteret Nina Holst-Christensen, beskikket af Justitsministeriet

•     Advokat Gunnar Homann, beskikket efter indstilling fra Advokatrådet

•     Professor Claus Haagen Jensen, beskikket efter indstilling fra Det Danske Center for Menneskerettigheder

•     Lektor Lars Adam Rehof, beskikket efter indstilling fraKøbenhavns Universitet (Det Juridiske Fakultet)

•     Landsdommer Lis Sejr, beskikket efter indstilling fra Den Danske Dommerforening

•     Redaktør Mette Terkelsen, beskikket efter indstilling fra Danske Dagblades Forening

•     Professor, dr. jur Jens Vedsted-Hansen, beskikket efter indstilling fra Aarhus Universitet (Juridisk Institut)

•     Kontorchef Peter S. Willadsen, beskikket efter indstilling fra Indenrigsministeriet

•     Sekretariatsleder Mandana Zarrehparvar, beskikket efter indstilling fra Nævnet for Etnisk Ligestilling

 

Landsdommer Lis Sejr fungerede som medlem af udvalget til og med dets 7. møde, der fandt sted den 29. januar 2001, hvorefter hun blev afløst af landsdommer John Lundum, Vestre Landsret, der fungerede som medlem af udvalget for den resterende del af udvalgets arbejde.

Som sekretær for udvalget har fungeret konsulent Jon Fridrik Kjølbro, Justitsministeriet. Fuldmægtig Lise Puggaard, Justitsministeriet, har ydet bistand ved varetagelsen af sekretariatsfunktionen.

 

3. Udvalgets arbejde

Samtidig med udvalgets nedsættelse den 9. juli 1999 blev formanden beskikket. Den 17. december 1999 blev de øvrige medlemmer af udvalget beskikket. Udvalget holdt sit første møde den 4. februar 2000. Udvalget har i alt holdt 13 møder.

 

4. Resumé af betænkningen

Betænkningen indeholder i kapitel 2 en kortfattet beskrivelse af, hvorledes internationale konventioner og andre traktater (herefter konventioner) gennemføres i dansk ret, samt hvilken status disse har i dansk ret.

Det fremhæves, at også konventioner, der ikke er særskilt gennemført, idet der er blevet konstateret normharmoni, vil kunne påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder. Også ikke-inkorporerede konventioner er således en relevant retskilde i dansk ret.

Det anføres, at de ikke-inkorporerede konventioners retlige status i dansk lovgivning næppe kan anses for fuldt ud afklaret i alle situationer. Det kan navnlig give anledning til tvivl, hvor grænserne for anvendelsen af sådanne konventioner går. Spørgsmålet er, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder skal forholde sig i tilfælde, hvor der må antages at foreligge en klar konflikt mellem en ikke-inkorporeret konvention og f.eks. en lov, eller hvis der ikke er hjemmel i dansk ret til at opfylde et folkeretligt funderet krav.

Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af, hvorledes danske domstole har anvendt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention efter inkorporeringen i 1992. Kapitlet indeholder endvidere en beskrivelse af, hvorledes danske domstole i samme periode har anvendt andre konventioner om menneskerettigheder. Det påpeges, at andre konventioner om menneskerettigheder ikke påberåbes eller anvendes i nær samme omfang som Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Mens der var 12 offentliggjorte afgørelser vedrørende andre konventioner om menneskerettigheder, var der 158 afgørelser vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det konkluderes bl.a., at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan påberåbes for danske domstole, og at domstolene forholder sig til disse konventioner.

Kapitel 4 indeholder en undersøgelse af, hvorledes Folketingets Ombudsmand og nogle væsentlige administrative myndigheder (Civilretsdirektoratet, Den Sociale Ankestyrelse, de sociale nævn og Udlændingestyrelsen) anvender internationale konventioner om menneskerettigheder – både Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og ikke-inkorporerede konventioner.

Det konkluderes bl.a., at Folketingets Ombudsmand i sin praksis har lagt til grund, at konkrete afgørelser bl.a. skal overholde reglerne i den tværgående lovgivning, og at myndighederne har pligt til af egen drift at inddrage kriterier, der afledes af menneskerettighederne, og til at tillægge disse kriterier særlig vægt ved skønsafvejningen.

Med hensyn til de væsentlige administrative myndigheder fremhæves det, at der er adskillige eksempler på, at internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet inddraget i den administrative sagsbehandling.

Undersøgelsen bekræfter, at også ikke-inkorporerede konventioner om menneskerettigheder er en relevant retskilde i dansk ret, der kan påberåbes for og anvendes af retsanvendende myndigheder.

Kapitel 5 indeholder en undersøgelse af, hvorledes internationale konventioner om menneskerettigheder inddrages i forbindelse med lovgivningsprocessen.

Der findes eksempler på, at regeringen fremsætter lovforslag med henblik på at sikre, at dansk ret er i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af internationale konventioner om menneskerettigheder. Baggrunden herfor kan være, at dansk ret vurderes at være utilstrækkelig til at sikre opfyldelsen af tidligere ratificerede konventioner om menneskerettigheder, eller at der skønnes at være usikkerhed med hensyn til, om dansk ret er tilstrækkelig til fortsat at sikre en opfyldelse af Danmarks internationale forpligtelser. Der kan endelig være tale om tilfælde, hvor en lovændring skal gøre det muligt for Danmark at ratificere en bestemt konvention om menneskerettigheder.

Der findes endvidere eksempler på, at det ministerium, der er ansvarlig for et lovforslag, i bemærkningerne redegør for lovforslagets forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder og foretager en vurdering af, at lovforslaget er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Inden for denne kategori findes der i princippet to typer lovforslag. Der findes lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger, og hvor det i lovforslagets bemærkninger udtrykkeligt er vurderet, at indførelsen af selve ordningen er forenelig med Danmarks internationale forpligtelser. Herudover findes der lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser, og hvor der derfor er en risiko for, at de afgørelser, der træffes, i det enkelte tilfælde kan vise sig at være i strid med internationale konventioner om menneskerettigheder. Med hensyn til den sidste kategori anføres det, at der kan være stor forskel på omfanget af vejledningen i bemærkningerne om forholdet til konventionerne. Der er således lovforslag, der indeholder en udførlig vejledning, men der findes også lovforslag, der kun indeholder meget begrænset vejledning.

Der findes endelig eksempler på, at et lovforslag ikke omtaler forholdet til relevante internationale konventioner om menneskerettigheder, men hvor dette spørgsmål opstår under Folketingets efterfølgende behandling af lovforslaget.

Kapitel 6 indeholder en beskrivelse af, hvilken status internationale konventioner om menneskerettigheder har i de lande, der er medlemmer af Den Europæiske Union, samt Island og Norge.

Det fremhæves, at der formelt er stor forskel på lande, der anvender det monistiske princip, og lande, der anvender det dualistiske princip. I førstnævnte tilfælde er konventioner, som er blevet ratificeret og offentliggjort i overensstemmelse med de herom gældende regler, automatisk en del af den interne retsorden. I sidstnævnte tilfælde er konventioner, som er blevet ratificeret og offentliggjort, ikke automatisk en del af den interne retsorden, idet dette forudsætter, at konventionerne bliver gennemført i national ret ved en særskilt retsakt.

Det påpeges, at uanset at der formelt er stor forskel på de to typer af lande, er forskellen i praksis ikke nødvendigvis så stor. I nogle lande, der anvender det dualistiske princip, er således alle de centrale konventioner om menneskerettigheder blevet inkorporeret ved lov, og man kan tale om de facto monisme. I andre lande, der også anvender det dualistiske princip, har man begrænset sig til alene at inkorporere en eller flere af de centrale konventioner om menneskerettigheder. Hertil kommer, at internationale konventioner om menneskerettigheder, der ikke er blevet inkorporeret ved lov, alligevel synes at være en relevant retskilde i dualistiske lande. Dette sker bl.a. ved hjælp af en fortolkningsregel og en formodningsregel. Tilsyneladende er det kun få lande, der anvender det dualistiske princip konsekvent, således at konventioner, der ikke er blevet gennemført i national ret, ikke kan påberåbes for og anvendes af de retsanvendende myndigheder.

Kapitel 7 indeholder en beskrivelse af fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder.

FN-organer har i flere tilfælde opfordret regeringen til at inkorporere visse FN-konventioner, og en inkorporering kan have en signalværdi.

En inkorporering kan ses som en styrkelse af borgernes retsstilling derved, at det tydeliggøres, at borgerne har en selvstændig mulighed for at påberåbe sig konventionernes bestemmelser umiddelbart for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Herved vil en inkorporering kunne ses som et supplement til den vurdering, der foretages af regeringen og Folketinget i forbindelse med vedtagelse af love, og af forvaltningsmyndigheder i forbindelse med administrationen af love.

Selv om en lov må anses for at være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser på det tidspunkt, hvor loven bliver vedtaget, er det ikke dermed sikkert, at loven vedbliver med at være det, idet der efter lovens vedtagelse kan ske en udvikling i praksis vedrørende den relevante konvention. Selv hvor det klart fremgår af bemærkningerne til et lovforslag, at loven forudsættes administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, er det ikke givet, at de afgørelser, der træffes af administrative myndigheder, rent faktisk respekterer internationale konventioner om menneskerettigheder. På den baggrund kan der være behov for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i forbindelse med behandlingen af den enkelte retssag foretager en vurdering af, om retstilstanden, herunder den måde, hvorpå lovgivningen administreres, er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. En inkorporering vil tydeliggøre denne opgave.

En inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder kan anvende de inkorporerede konventioner.

En inkorporering vil derudover medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om de inkorporerede konventioner.

Udvalget har ikke fundet, at der er væsentlige ulemper, der taler afgørende imod en inkorporering.

Kapitlet indeholder endvidere en drøftelse af, hvilke kriterier der bør lægges vægt på ved vurderingen af, hvilke konventioner, der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning.

Udvalget sondrer mellem »generelle konventioner«, det vil sige konventioner, der i princippet omfatter alle personer og mange forskellige rettigheder, og »specialkonventioner«, det vil sige konventioner, der kun omfatter bestemte kategorier af personer eller bestemte rettigheder.

Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første række omfatte de »generelle konventioner«. Efter udvalgets opfattelse kan der dog være nogle »specialkonventioner«, der regulerer forhold af så stor praktisk eller principiel betydning, at de må anses for »centrale« for beskyttelsen af menneskerettigheder, og at de derfor også bør inkorporeres.

Efter udvalgets opfattelse bør det være et meget centralt kriterium, om bestemmelserne i en konvention er »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsanvendende myndigheder.

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere tillægges betydning, om der er etableret kontrol- og håndhævelsesorganer, der har mulighed for at fortolke og anvende konventionerne, og om der i bekræftende fald findes praksis fra disse kontrol- og håndhævelsesorganer, der præciserer indholdet og omfanget af konventionernes bestemmelser.

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere tillægges betydning, om der er tale om en konvention, der ofte er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.

På baggrund af de nævnte kriterier har udvalget besluttet at vurdere, om følgende konventioner bør inkorporeres i dansk lovgivning: (1) FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller (CCPR, OPT og OPT2), (2) FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR), (3) FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD), (4) FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder med tilhørende protokol (CEDAW og OPT), (5) FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT), og FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC).

Kapitel 8 indeholder en gennemgang af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller (CCPR), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

På baggrund af en samlet vurdering anbefaler udvalget, at CCPR inkorporeres i dansk lovgivning.

Udvalget lægger vægt på, at CCPR er en »generel konvention«, og at den må anses for at være »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder.

Efter udvalgets opfattelse må konventionen endvidere anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Efter udvalgets opfattelse er de fleste af konventionens bestemmelser formuleret klart og præcist, hvilket gør bestemmelserne egnede til at blive inkorporeret. Efter udvalgets opfattelse indeholder konventionen kun i begrænset omfang såkaldte »programerklæringer«.

Udvalget lægger vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang. Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionens bestemmelser vil være egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

Hertil kommer, at eftersom Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), der i det væsentlige svarer til CCPR, er blevet inkorporeret i dansk ret, vil det være vanskeligt at argumentere afgørende for, at CCPR på grund af indholdet af konventionens bestemmelser ikke skulle være egnet til at blive inkorporeret. Efter udvalgets opfattelse kunne nogle af de sager, hvor danske domstole har forholdt sig til bestemmelser i EMRK, lige så godt have været vurderet i forhold til CCPR. For så vidt angår forholdet mellem CCPR og EMRK kan det endvidere være relevant at fremhæve, at CCPR efter sin ordlyd på flere punkter indeholder rettigheder, der ikke udtrykkeligt fremgår af EMRK. Hertil kommer, at for så vidt angår rettigheder, der både er beskyttet af CCPR og EMRK, yder CCPR efter sin ordlyd i visse tilfælde en bedre beskyttelse derved, at CCPR indeholder mere detaljerede rettigheder eller færre undtagelser til rettighederne.

Kapitel 9 indeholder en gennemgang af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

Der er i udvalget enighed om, at CESCR, der er en »generel konvention«, må anses som »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, idet konventionen omfatter alle og enhver, ligesom den indeholder en lang række meget forskellige rettigheder af væsentlig samfundsmæssig betydning. CESCR og CCPR er ligestillede og indbyrdes forbundne, hvilket er blevet anerkendt i internationale vedtagelser med dansk tilslutning. Hertil kommer, at de to konventioner sammen med FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder udgør grundstammen i den globale menneskerettighedsbeskyttelse.

Der er i udvalget ligeledes enighed om, at en inkorporering ikke skal ændre ved det forhold, at det fortsat som udgangspunkt skal være lovgivningsmagtens opgave at foretage de nødvendige prioriteringer og afvejninger af modsatrettede hensyn. Udvalget lægger vægt på, at en inkorporering ikke bør medføre, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder skal påtage sig en større retspolitisk rolle end tilfældet er i dag.

Ved vurderingen af, om CESCR bør inkorporeres, lægger en del af udvalgets medlemmer afgørende vægt på, at konventionen i vidt omfang indeholder såkaldte programerklæringer og derved adskiller sig fra CCPR på flere og væsentlige punkter. Mange af konventionens bestemmelser har således en sådan karakter, at rettighedernes indhold i vidt omfang afhænger af deres gennemførelse i den nationale lovgivning, idet de pålægger medlemsstaterne positive forpligtelser af vidtrækkende økonomisk og social karakter. Disse medlemmer finder, at det ved vurderingen af, om en konvention bør inkorporeres i dansk lovgivning, bør tillægges afgørende betydning, om konventionens bestemmelser har en sådan karakter og indhold, at de er egnede til at blive anvendt af domstolene og andre retshåndhævende myndigheder ved løsningen af konkrete tvister. Den inkorporerede konvention skal med andre ord være brugbar i det praktiske retsliv, idet en inkorporering ellers vil kunne afstedkomme formålsløse retssager og skuffede og urealistiske forventninger hos borgerne. Efter disse medlemmers opfattelse opfylder CESCR ikke - i hvert fald ikke på nuværende tidspunkt - i tilstrækkelig grad disse betingelser.

Andre af udvalgets medlemmer lægger derimod afgørende vægt på, at de borgerlige og politiske ret­tigheder på den ene side og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side, er udelelige og indbyrdes forbundne. Disse medlemmer finder, at signalværdien i forhold til både det danske og det inter­nationale samfund om den betydning, menneskerettighederne tillægges, taler med styrke for at inkorporere også denne konvention, og at dette forhold kan opveje dens muligt mindre praktiske brugbarhed ved løsningen af konkrete retstvister. Efter disse medlemmers opfattelse er det muligt at tage højde for de indvendinger, der knytter sig til de upræcise bestemmelser i konventionen, i forbindelse med beskrivelsen af retsvirkningerne af inkorporering i loven. Det kunne således – i lighed med, hvad der er tilfældet for de øvrige konventioner – fremgå af inkorporeringslovens forarbejder, at domstolene ikke bør fortolke og anvende vagt og upræcist formulerede bestemmelser eller programerklæringer i CESCR på en måde, der ikke har klar støtte i konventionspraksis. I det omfang, bestemmelserne i CESCR ikke har en sådan upræcis eller programmatisk karakter, eller de er blevet præciseret gennem konventionspraksis, vil konventionen efter disse medlemmers opfattelse kunne anvendes af domstole og administrative myndigheder ved løsningen af konkrete tvister.

Når udvalgets medlemmer – uanset disse forskelle i opfattelsen med hensyn til vægtningen af kriterierne for inkorporeringen – er enige om ikke på nuværende tidspunkt at anbefale en inkorporering af CESCR i dansk lovgivning, skyldes det, at en yderligere inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et bedre erfaringsgrundlag, og at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet. Udvalget har herved ikke blot lagt vægt på, at CESCR indeholder mange programerklæringer, men også på, at der ikke er etableret en individuel klageadgang. Hertil kommer, at der endnu ikke i tilstrækkeligt omfang findes fortolkningsbidrag, herunder f.eks. i form af generelle bemærkninger fra FN-komitéen.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tidspunkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan være tilfældet, hvis der måtte blive etableret en individuel klageadgang, og hvis der i den forbindelse måtte udvikle sig en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering. Det vil således i løbet af en kortere årrække være relevant at se på eventuelle norske erfaringer med navnlig domstolenes anvendelse af denne konvention, som blev inkorporeret i norsk lovgivning i 1999.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis måtte have forholdt sig til de programerklæringer og vagt formulerede bestemmelser, der findes i de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

Udvalget finder endelig at kunne pege på, at EU-charteret om grundlæggende rettigheder også indeholder programerklæringer og vagt formulerede bestemmelser, og at stats- og regeringscheferne på topmødet i Nice i december 2000 besluttede, at der på den næste regeringskonference i 2004 skal tages stilling til, om og i givet fald hvorledes EU-charteret skal knyttes til EU- og EF-traktaten. Hvis EU-charteret måtte blive retligt bindende, vil det på tilsvarende måde blive relevant at undersøge, hvorledes EF-domstolen og domstolene i Danmark og andre medlemsstater måtte fortolke og anvende EU-charteret, herunder navnlig dets økonomiske, sociale og kulturelle bestemmelser i deres praksis fremover.

Kapitel 10 indeholder en gennemgang af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

På baggrund af en samlet vurdering anbefaler udvalget, at CERD inkorporeres i dansk lovgivning.

Selv om konventionen er en »specialkonvention«, lægger udvalget vægt på, at den er »central«, idet den beskytter en helt grundlæggende menneskerettighed i alle samfundsforhold.

Efter udvalgets opfattelse må hovedparten af konventionens bestemmelser anses for »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

Udvalget lægger herved vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang, selv om komitéen hidtil kun har truffet afgørelse i et begrænset antal klagesager. Komiteens praksis, der i flere tilfælde vedrører Dan­mark, viser således ikke alene, at konventionens bestemmelser vil være »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder, men også, at det vil være relevant at tilvejebringe et bedre grundlag for, at disse myndigheder løbende kan tage denne praksis i betragtning. Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse allerede nu på en væsentlig måde til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at komitéens praksis vil få øget betydning i takt med antallet af klagesager, der må forventes afgjort i de kommende år.

Kapitel 11 indeholder en gennemgang af FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

På baggrund af en samlet vurdering anbefaler udvalget, at CAT inkorporeres i dansk lovgivning.

Selv om konventionen er en »specialkonvention«, må den efter udvalgets opfattelse anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, idet den vedrører en af de mest fundamentale rettigheder, nemlig forbudet mod tortur og andre former for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Efter udvalgets opfattelse er konventionen endvidere »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Konventionens bestemmelser er i vidt omfang formuleret klart og præcist.

Udvalget lægger vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang. Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionens bestemmelser vil være »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser.

Udvalget har endelig tillagt det betydning, at det ikke kan udelukkes, at CAT på visse punkter yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder muligt med hensyn til beviskravene for, at en udlænding ved udsendelse risikerer at blive udsat for tortur.

Kapitel 12 indeholder en gennemgang af FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

Uanset at CRC må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, finder udvalget ikke på nuværende tidspunkt at kunne anbefale, at denne »specialkonvention« inkorporeres i dansk lovgivning. Dette skyldes, at en inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i før­ste omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. I den forbindelse finder udvalget, at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet.

Hertil kommer, at der ikke på nuværende tidspunkt er oprettet en individuel klageadgang, og komitéen ikke hidtil har vedtaget generelle anbefalinger vedrørende konventionens materielle rettigheder. Det betyder, at der ikke på nuværende tidspunkt findes tilstrækkelige fortolkningsbidrag, der kan præcisere bestemmelsernes indhold og omfang.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tids­punkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis der måtte blive etableret en individuel klageadgang, og hvis der i den forbindelse måtte udvikle sig en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis har fortolket og anvendt de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

I denne sammenhæng bør man som nævnt under CESCR også være opmærksom på, hvilken status EU-charteret om grundlæggende rettigheder i fremtiden vil få, og hvorledes bl.a. danske domstole, hvis EU-char­teret måtte blive retligt bindende, vil anvende det i deres praksis fremover.

Kapitel 13 indeholder en gennemgang af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CEDAW), herunder af relevante fortolkningsbidrag.

Uanset at CEDAW må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, finder udvalget ikke på nuværende tidspunkt at kunne anbefale, at denne »specialkonvention« inkorporeres i dansk lovgivning. Dette skyldes, at en inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. I den forbindelse finder udvalget, at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet.

Efter udvalgets opfattelse må det endvidere tillægges betydning, at den individuelle klageadgang, der blev indført i december 2000, ikke har eksisteret så længe, at komitéen har haft mulighed for gennem afgørelser i individuelle klagesager at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne. Som nævnt ovenfor kan komitéens generelle bemærkninger enten ikke eller kun i begrænset omfang antages at have praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tidspunkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis komitéen måtte udvikle en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis har fortolket og anvendt de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

I denne sammenhæng bør man som nævnt under CESCR også være opmærksom på, hvilken status EU-charteret om grundlæggende rettigheder i fremtiden vil få, og hvorledes bl.a. danske domstole, hvis EU-charteret måtte blive retligt bindende, vil anvende det i deres praksis fremover.

I kapitel 14 drøfter udvalget hvordan en inkorporering af CCPR med tilhørende protokoller, CAT og CERD bør finde sted, og hvilke retsvirkninger en inkorporering bør have.

Udvalget anbefaler, at disse konventioner gøres til en del af dansk ret ved lov, og at loven indeholder en udtrykkelig opregning af de konventioner, der er omfattet af inkorporeringen. Inkorporeringen bør alene omfatte konventionerne i det omfang, de er bindende for Danmark, det vil sige med respekt af eventuelle forbehold.

Udvalget anbefaler, at de inkorporerede konventioner samles i én lov, der tillige kommer til at omfatte Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller, der blev inkorporeret ved lov i 1992.

Udvalget anbefaler, at der indsættes en bestemmelse i loven, der præciserer, at lovens formål er at styrke menneskerettighedernes stilling i dansk ret.

Efter udvalgets opfattelse bør de tilsigtede retsvirkninger af en inkorporering ikke reguleres i selve loven, men derimod i bemærkningerne til lovforslaget.

Efter udvalgets opfattelse skal fortolkning og anvendelse af de inkorporerede konventioner ske under hensyntagen til relevant praksis fra FN-komitéerne, det vil navnlig sige komitéernes afgørelser i individuelle klagesager. Dette gælder, hvad enten der er tale om afgørelser, der er ældre eller yngre end inkorporeringsloven.

Det er udvalgets opfattelse, at balancen mellem lovgivningsmagten og domstolene ikke bør forrykkes, og at en inkorporering ikke bør føre til, at domstolene påtager sig større retspolitiske opgaver.

En inkorporering vil indebære en tydeliggørelse af, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder har pligt til – på samme måde som tilfældet er i dag – at fortolke og anvende dansk ret i overensstemmelse med bestemmelserne i de inkorporerede konventioner, medmindre det må antages, at Folketinget har tilsigtet at lovgive i strid med en konventionsforpligtelse. Denne pligt må gælde, uanset om der er tale om love m.m., der er yngre eller ældre end inkorporeringsloven.

I sager mellem offentlige myndigheder og borgere må udgangspunktet være, at dansk ret efter en inkorporering vil skulle fortolkes og anvendes i overensstemmelse med de inkorporerede konventioner. Dette indebære bl.a., at man ikke må pålægge borgerne forpligtelser over for det offentlige i strid med konventionerne. Der kan være situationer, hvor en borger, under henvisning til en inkorporeret konvention, kræver en positiv handlepligt opfyldt af det offentlige. Der kan i den forbindelse være tilfælde, hvor den positive handlepligt har et vist grundlag i dansk lovgivning foruden i den inkorporerede konvention, og hvor konventionen derfor kan inddrages ved fortolkningen af den danske lovgivning. Der kan på den anden side være situationer, hvor den ydelse m.v., som borgeren efterspørger over for det offentlige, ikke har noget grundlag i dansk lovgivning, men alene kan støttes på den inkorporerede konvention. I sådanne situationer må udgangspunktet være, at borgeren ikke skal kunne kræve en sådan ydelse m.v. alene under henvisning til konventionen, idet en gennemførelse heraf ofte vil nødvendiggøre et politisk valg mellem forskellige løsningsmuligheder, som bør overlades til lovgivningsmagten.

I tvister mellem private må udgangspunktet tilsvarende være, at dansk ret efter en inkorporering vil skulle fortolkes og anvendes i overensstemmelse med de inkorporerede konventioner. Efter udvalgets opfattelse kan der imidlertid i særlige tilfælde være grund til at fravige udgangspunktet om, at en borger kan påberåbe sig en inkorporeret konvention også i forhold til andre borgere. Dette vil således kunne være tilfældet, hvis dansk lovgivning viser sig at være i strid med en konvention, uden at det er muligt at fjerne uoverensstemmelsen ved fortolkning. En sådan situation vil f.eks. kunne tænkes, hvis konventionsforpligtelserne har fået et andet indhold end antaget på grund af ny eller ændret praksis fra konventionsorganerne. Ansvaret for en sådan uoverensstemmelse bør i første række påhvile regeringen og lovgivningsmagten. Det ville være retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, hvis en borger, der i god tro har indrettet sig på en klar dansk retstilstand, skulle bære risikoen for, at denne viser sig konventionsstridig.

Udvalget drøfter, hvad der bør gælde i tilfælde af konflikter mellem forskellige konventionsforpligtelser. I det omfang en bestemmelse i en konvention giver borgeren en bedre retsbeskyttelse end en bestemmelse i en anden konvention, må den bestemmelse, der giver den bedste retsbeskyttelse, skulle lægges til grund. I tilfælde, hvor ingen af bestemmelserne kan anses for at give borgeren en bedre retsbeskyttelse, må det bero på en konkret vurdering, hvorledes en afvejning mellem tilsyneladende modstridende konventionsbestemmelser skal foretages.

Udvalget drøfter endvidere, hvad der bør gælde i tilfælde af konflikter mellem inkorporerede konventioner og dansk ret i øvrigt. Hvis dansk ret giver borgeren en bedre retsstilling end den, der følger af konventionerne, må den nationale bestemmelse gå forud for konventionen. Hvis det ikke er muligt at fortolke dansk ret i overensstemmelse med den inkorporerede konvention, det vil sige, hvis der er tale om en konflikt, vil der opstå spørgsmål om, hvorvidt den klare danske lovgivning skal tilsidesættes.

I tilknytning hertil fremhæver udvalget, at en egentlig konflikt mellem dansk ret og de inkorporerede konventioner kun foreligger, hvis der foreligger en afklaring med hensyn til konventionens fortolkning, idet der foreligger praksis, der direkte har taget stilling til det pågældende fortolkningsspørgsmål, eller hvor det på grundlag af praksis med betydelig grad af sikkerhed kan fastslås, hvorledes et fortolkningsspørgsmål må forventes at ville falde ud.

Hvis der er tale om en konflikt mellem en konvention og en bekendtgørelse eller andre retsakter, der hierarkisk er underordnet i forhold til love, må konventionen gå forud for bekendtgørelsen m.m. Det er i den forbindelse uden betydning, om bekendtgørelsen m.m. er yngre eller ældre end inkorporeringsloven.

Hvis en lov, der anses for at være i strid med konventionen, er ældre end inkorporeringsloven, må konventionen som udgangspunkt gå forud for den ældre lov.

Hvis den lov, der anses for at være i strid med konventionen, er yngre end inkorporeringsloven, skal den yngre lov fortolkes i overensstemmelse med konventionen og må om nødvendigt vige for den inkorporerede konvention, medmindre det må lægges til grund, at lovgiver har tilsigtet et brud på konventionen.

Hvis lovgiver har valgt at vedtage en lov med kendskab til, at loven må anses for at være i strid med en inkorporeret konvention, således som denne er fortolket i praksis, skal domstolene og andre retsanvendende myndigheder lægge loven til grund. Dette må gælde, så længe lovgiver vælger at opretholde den konventionsstridige lovgivning.

Der kan endvidere tænkes tilfælde, hvor lovgivningen har været i overensstemmelse med de konventionsmæssige forpligtelser på tidspunktet for dens vedtagelse, men hvor den efterfølgende udvikling i konventionsorganernes praksis medfører, at dette ikke længere er tilfældet. Hvis lovgiver i en sådan situation og med kendskab til den efterfølgende praksis bevidst vælger at fastholde retstilstanden, vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder også i denne situation skulle lægge loven til grund.

Udvalget redegør endelig for, om og i hvilket omfang domstolene og andre retsanvendende myndigheder har pligt til af egen drift at påse overholdelsen af de inkorporerede konventioner, samt om og i hvilket omfang de har pligt til at vejlede sagens parter om de inkorporerede konventioners betydning for den konkrete sag. 

Kapitel 15 indeholder et lovudkast med bemærkninger. Lovudkastet går ud på, at CCPR med tilhørende protokoller, CERD og CAT gøres til en del af dansk ret ved lov.

Kapitel 16 indeholder et resumé af betænkningen på engelsk.

Der er medtaget en række bilag til betænkningen. Bilag 1 indeholder en oversigt over trykte afgørelser afsagt af danske domstole, hvor internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet påberåbt og/eller anvendt. Bilaget supplerer kapitel 3 i betænkningen. Bilag 2 indeholder lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt konventionen med tilhørende protokoller. Bilag 3 indeholder FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Bilag 4 indeholder FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller. Bilag 5 indeholder FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Bilag 6 indeholder FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder med tilhørende protokol. Bilag 7 indeholder FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Bilag 8 indeholder FN’s konvention om barnets rettigheder.

 

 

København, den 8. oktober 2001

 

 

Peer Lorenzen

 

Jens Færkel

Nina Holst-Christensen

Gunnar Homann

Claus Haagen Jensen

John Lundum

Lars Adam Rehof

Mette Terkelsen

Jens Vedsted-Hansen

Peter S. Willadsen

Mandana Zarrehparvar

 

Jon Fridrik Kjølbro

 


 

Kapitel 2. Gennemførelse og anvendelse af internationale konventioner m.m.

 

1. Indledning

Det følger af kommissoriet, at udvalget bl.a. skal vurdere »fordele og ulemper ved en inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning«. I tilknytning hertil skal udvalget vurdere, om »en inkorporering vil føre til en bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger, eller om andre grunde kan føre til, at det må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne«.

De konventioner, som det kan komme på tale at inkorporere, herunder de konventioner, som udvalget efter kommissoriet skal overveje, vil alle være ratificeret af Danmark, og vil derfor allerede være gennemført i dansk lovgivning. Dette gælder, selv om de pågældende konventioner ikke er blevet inkorporeret ved lov.

For at kunne vurdere fordele og ulemper ved en inkorporering vil det bl.a. være af betydning, hvilken status konventioner, der ikke er blevet inkorporeret ved lov, har i dansk ret. Dette synes at være en forudsætning for bl.a. at kunne vurdere, om en inkorporering vil medføre en bedre retsbeskyttelse.

Formålet med dette kapitel er alene at give en kortfattet beskrivelse af, hvorledes internationale konventioner m.m. gennemføres i dansk ret, samt hvilken status bl.a. ikke-inkorporerede konventioner har i dansk ret. I kapitlet introduceres nogle af de begreber, der anvendes i den øvrige del af betænkningen. Kapitlet indeholder imidlertid ikke nogen udførlig redegørelse for begreberne3.

 

3.      For en mere udførlig behandling se  bl.a. Betænkning nr. 682/1973 om kundgørelse og opfyldelse af traktater; Betænkning rn. 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret, kapitel 4; Gulmann m.fl., Folkeret, 1980, kapitel 3; Zahle, Dansk Forfatningsret, Regering, forvaltning og dom, bind 3, 1996, navnlig afsnit 54.2 og 55.6; Spiermann, Moderne Folkeret, kapitel 19, Germer, Statsforfatningsret, 2. udgave, 1995, side 190 f.

 

I de følgende kapitler har udvalget redegjort mere udførligt for bl.a. de ikke-inkorporerede konventioners retsstilling i dansk ret ved at foretage en undersøgelse af retspraksis (kapitel 3), administrativ praksis (kapitel 4) og lovgivningspraksis (kapitel 5).

 

2. Forholdet mellem folkeret og national ret

Ved beskrivelsen af forholdet mellem folkeret og national sondres der traditionelt mellem monisme og dualisme.

Monisme dækker over den retsopfattelse, at folkeret og national ret i princippet er dele af samme retssystem. For så vidt angår stater, der kan karakteriseres som monistiske, følger det heraf, at folkeretlige regler, herunder konventioner, som staten er bundet af, i princippet er en del af medlemsstatens retsorden, og at de folkeretlige regler derfor kan påberåbes og anvendes direkte i medlemsstatens retsorden.

Dualisme derimod dækker over den retsopfattelse, at folkeret og national ret i princippet udgør forskellige og adskilte retssystemer. For så vidt angår stater, der kan karakteriseres som dualistiske, følger det heraf, at folkeretlige regler, herunder konventioner, som staten er bundet af, ikke umiddelbart er en del af medlemsstatens retsorden, og at de folkeretlige regler derfor ikke kan påberåbes og anvendes direkte i medlemsstatens retsorden. Stater, der kan betegnes dualistiske, skal som følge heraf foretage særlige nationale opfyldelsesskridt, for at folkeretten bliver en del af national ret.

Sondringen mellem »monistiske« og »dualistiske« stater har ikke betydning for, i hvilket omfang en stat har pligt til at opfylde indgåede internationale konventioner m.m. Det følger således af artikel 26 og 27 i konventionen af 23. maj 1969 om traktatretten4, at en stat ikke kan påberåbe sig bestemmelser i sit interne retssystem til at retfærdiggøre manglende opfyldelse af en traktat. Hvad enten en stat kan karakteriseres som »monistisk« eller »dualistisk« vil staten derfor have pligt til loyalt at opfylde og efterleve de folkeretlige forpligtelser, som staten har påtaget sig.

 

4.      Jf. bekendtgørelse nr. 34 af 29. april 1980 (Lovtidende C).

 

Den almindelige folkeret stiller ikke krav til staterne om anvendelse af bestemte metoder til opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser. Hvis den indgåede traktat ikke efter sit indhold stiller bestemte krav til opfyldelsesmetode, er staten derfor frit stillet, forudsat at den lever op til folkerettens generelle krav om loyal opfyldelse af påtagne folkeretlige forpligtelser, jf. artikel 26 i konventionen om traktatretten.

Den danske grundlov indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om, hvilken retsvirkning gyldigt indgåede traktater har i dansk ret. De retlige principper, der regulerer dette spørgsmål, og som er forudsat i grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., er imidlertid klare. Det forfatningsretlige udgangspunkt er, at folkeretlige regler ikke uden videre er en del af dansk ret5. Det følger heraf, at bestemmelser i en konvention, som Danmark er bundet af, som udgangspunkt ikke kan håndhæves direkte af danske domstole eller administrative myndigheder. Dette indebærer, at bestemmelser i konventioner, for at kunne håndhæves af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder, som udgangspunkt kræver særlige gennemførelsesforanstaltninger.

 

5. Se Jonas Christoffersen, Folkerettens virkning i dansk ret, U 2001 B, side 143, med henvisning til litteratur.

3. Opfyldelsesmetoder

Det er fast dansk forfatningsretlig praksis, at konventioner og andre traktater, der tilsigter at regulere forholdet mellem en stat og de personer, der hører under dens jurisdiktion, eller mellem borgere indbyrdes, kan opfyldes på tre måder: (1) konstatering af normharmoni, (2) omskrivning og (3) inkorporering. Disse opfyldelsesmåder er bl.a. omtalt nærmere i betænkning nr. 682/1973 om kundgørelse og opfyldelse af traktater, side 12-13.

Ved vurderingen af, om der foreligger normharmoni, sammenholdes traktatens materielle regler med den gældende nationale retstilstand. Hvis fortolkningen af traktaten og de nationale regler fører til, at traktatforpligtelserne kan opfyldes på grundlag af gældende ret, behøver staten ikke at foretage yderligere opfyldelsesskridt. Opfyldelsen er sket ved konstatering af normharmoni.

Hvis fortolkningen derimod fører til, at den nationale lovgivning ikke er i overensstemmelse med traktaten, må de gældende nationale regler ændres med henblik på at opfylde forpligtelserne i henhold til traktaten. Ændringen kan f.eks. ske ved ophævelse af en bestemmelse, ved ændring af gældende bestemmelser eller eventuelt ved gennemførelse af helt nye bestemmelser. Staten er frit stillet med hensyn til omskrivningsprocessen – blot det endelige resultat af omskrivningsprocessen sikrer traktatens opfyldelse.

Begrebet inkorporering anvendes om de tilfælde, hvor en bindende national retsforskrift bestemmer, at traktaten bliver en bestanddel af national ret i den form, den er indgået. Der kan både være tale om inkorporering af allerede vedtagne traktater eller forhåndsinkorporering af fremtidige traktater. Den nationale forskrift kan således fastsætte, at en bestemt traktat skal være bestanddel af national ret, eller den kan fastsætte, at fremtidige traktater vedrørende et bestemt retsområde automatisk bliver en bestanddel heraf.

Konventioner m.m. kan – i det omfang der ikke konstateres normharmoni – gøres til en del af dansk ret ved en kombination af omskrivning og inkorporering. En sådan fremgangsmåde er almindeligt forekommende ved f.eks. Danmarks gennemførelse af EF-direktiver, der regulerer særlige erhvervsforhold6. I dansk ret har såvel konstatering af normharmoni som omskrivning og inkorporering været anvendt. Konstatering af normharmoni og omskrivning har været de mest fremtrædende opfyldelsesmetoder. Særligt efter Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber synes der dog at være sket en øget anvendelse af inkorporering.

 

6.      Der henvises f.eks. til Danmarks gennemførelse af det såkaldte lavspændingsdirektiv, jf. bekendtgørelse nr. 797 af 30. augugst 1994, bekendtgørelse nr. 1101 af 13. december 1996 om ikrafttræden af EF-direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elevatorer (bekendtgørelsen er ophævet ved § 48 i bekendtgørelse nr. 996 af 16. december 1997) samt bekendtgørelse nr. 535 af 26. juni 1997 om ikrafttræden af EF-direktiv om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af infrastrukturafgifter.

 

4. Konventioners retsstilling i dansk ret

Diskussionen om monisme og dualisme indeholder næppe megen vejledning ved beskrivelsen af, om og i hvilket omfang internationale konventioner m.m. kan påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder7.

 

7.      Se således Zahle, Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, 1996, side 268.

 

Om end Danmark traditionelt betegnes som dualistisk, er det ikke således, at folkeretlige regler, herunder konventioner, som Danmark er bundet af, ikke kan påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre rets­anvendende myndigheder. Med en vis vægt kan man tale om, at den dualistiske opfattelse i dansk ret synes at være under opblødning, således at dansk ret og international ret ikke længere opfattes som to forskellige retssystemer. I den juridiske litteratur anvendes derfor nogle gange betegnelsen »praktisk monisme«, hvorefter international ret udgør en retskilde også i den nationale ret, og domstolene og andre retsanvendende myndigheder kan anvende international ret også uden udtrykkelig hjemmel8.

 

8.      Se Zahle, Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, 1996, side 268, Se tillige Pia Justesen, Dansk ret og FN’s racediskriminationskonvention, U 2001 B, side 148 ff. (navnlig side 149).

 

Internationale konventioner m.m., der er gennemført i dansk ret ved inkorporering, hvad enten det er sket ved lov eller med hjemmel i lov, vil kunne påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder som følge af inkorporeringen. I disse tilfælde anvendes den internationale konvention m.m. i dens autentiske form, men dette sker i princippet på grundlag af og som følge af inkorporeringen. Som eksempel herpå kan nævnes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der blev inkorporeret ved lov i 1992. Der findes eksempler på afgørelser, hvor danske domstole har inddraget konventionen, og hvor de ved afgørelsen samtidig har fremhævet, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret (se f.eks. U 1995 338 Ø, U 1997 259 H og U 1999 1910 Ø).

Internationale konventioner, der er blevet gennemført i dansk ret ved omskrivning, vil kunne inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af de regler, der tilsigter at gennemføre konventionen. I disse tilfælde anvendes den internationale konvention i princippet indirekte. Som eksempel herpå kan nævnes straffelovens § 266 b. Ved lov nr. 288 af 9. juni 1971 blev bestemmelsens område udvidet væsentligt for at skabe mulighed for Danmarks ratifikation af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination9). I en dom af 1. marts 1999 (U 1999 1113 Ø) inddrog Østre Landsret konventionen ved fortolkningen af straffelovens § 266 b.

 

9.      Se Vagn Greve m.fl., Kommenteret straffelov, Speciel del, 6. omarbejdede udgave, 1998, side 329.

 

Det er ikke alene konventioner, der er blevet gennemført i dansk ret ved omskrivning eller inkorporering, der er en relevant retskilde i dansk ret. Også konventioner m.m., der ikke er særskilt gennemført, idet der er blevet konstateret normharmoni, vil kunne påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.

Ved beskrivelsen af internationale konventioners m.m. status i dansk ret har man i den juridiske litteratur navnlig talt om (1) fortolkningsreglen, (2) formodningsreglen og (3) instruktionsreglen10. Disse begreber er udtryk for et forsøg på at beskrive retstilstanden her i landet, hvor det må konstateres, at internationale konventioner m.m., uanset at Danmark er et såkaldt dualistisk land, kan påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.

 

10.    Se nærmere Gulmann m.fl., Folkeret, side 91 ff., med henvisninger, Spiermann, Moderne folkeret, side 497, med henvisninger, samt Danmarks »Core document« til FN’s Menneskerettighedskomité (HRI/CORE/1/Add.58) pkt. III, særligt afsnit D.

 

Efter fortolkningsreglen skal danske retsregler ved fortolkningstvivl fortolkes på en måde, der bringer dem i overensstemmelse med landets internationale forpligtelser11.

 

11.    Se Zahle Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, side 271.

 

Formodningsreglen indebærer, at de retsanvendende myndigheder og domstolene skal tage deres udgangspunkt i, at Folketinget må formodes ikke at ville handle i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser, og at de retsanvendende myndigheder og domstolene derfor skal anvende de nationale regler på en måde, der undgår brud på den internationale ret12. Hvis lovgiver har tilsigtet en klar og utvetydig modstrid mellem en dansk retsregel og en folkeretlig forpligtelse, har den danske retsregel forrang, og formodningsreglen vil ikke kunne anvendes. En sådan tilsigtet uoverensstemmelse mellem Danmarks internationale forpligtelser og dansk lovgivning er ikke opstået i nyere tid – og en bevidst krænkelse vil kræve klare holdepunkter i lovens ordlyd, lovforslagets bemærkninger, forhandlinger, udvalgsspørgsmål o.lign.

 

12.    Se Zahle Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, side 271.

 

Instruktionsreglen beskriver, hvorledes administrative myndigheder skal forholde sig, når de på et relativt skønsmæssigt retsgrundlag skal træffe afgørelse eller regulere, og hvor international regulering kan have betydning for udnyttelsen af denne administrative beføjelse13. Reglen er udtryk for, at administrative myndigheder har pligt til at inddrage folkeretlige forpligtelser ved udnyttelsen af skønsmæssige beføjelser.

 

13.    Se Zahle Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, side 273.

 

Fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglen kan næppe anses for at give en udtømmende beskrivelse af, hvilken retskildemæssig status konventioner, der ikke er blevet særskilt gennemført ved enten omskrivning eller inkorporering, har i dansk ret14. Hertil må de situationer, hvor spørgsmålet om inddragelse af sådanne konventioner opstår, anses for at være for forskelligartede.

 

14.    Se Zahle Dansk Forfatningsret, bind 2, Regering, forvaltning og dom, 1996, side 275.

 

Som det vil fremgå af kapitel 3 (om danske domstoles praksis) og kapitel 4 (om Folketingets Ombudsmands og administrative myndigheders praksis) er internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har ratificeret, en relevant retskilde, der kan påberåbes for og anvendes af domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Dette gælder, selv om den pågældende konvention ikke er blevet inkorporeret ved lov. Det vil sige, at også konventioner, der er gennemført ved konstatering af normharmoni eller ved omskrivning, er en relevant retskilde i dansk ret. Sådanne konventioner kan inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret. Dette udgangspunkt må anses for ukontroversielt.

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention havde Højesteret allerede forud for inkorporeringen af denne konvention i 1992 i en række domme fastslået, at der bestod en pligt for danske domstole og andre myndigheder til så vidt muligt at lægge Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og den praksis, som knytter sig hertil, til grund ved fortolkningen af dansk ret15. Praksis vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention forud for inkorporeringen af denne konvention understreger, at også ikke-inkorporerede konventioner er en relevant retskilde i dansk ret.

 

15.    Se bl.a. kapitel 5, afsnit 2 og 4, i betænkning 1220/1991, og pkt. 2.3. og 4.1. i de almindelige bemærkninger til forslag til lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (L 230 af 19. februar 1992).

 

Uanset at der består en pligt for danske domstole og andre retsanvendende myndigheder til så vidt muligt at lægge også ikke-inkorporerede konventioner til grund ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret, kan de ikke-inkorporerede konventioners retlige status i dansk lovgivning næppe anses for fuldt ud afklaret i alle situationer. Det kan navnlig give anledning til tvivl, hvor grænserne for anvendelsen af sådanne konventioner går. Det kan således give anledning til tvivl, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder skal forholde sig i tilfælde, hvor der må antages at foreligge en klar konflikt mellem en ikke-inkorporeret konvention og f.eks. en lov, eller hvis der ikke er hjemmel i dansk ret til at opfylde et folkeretligt funderet krav.

Det er antaget i litteraturen, at internationale konventioner om menneskerettigheder, der ikke er særskilt gennemført i dansk ret ved enten omskrivning eller inkorporering, i almindelighed vil have stor betydning ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret, men at det næppe efter gældende ret kan hævdes, at sådanne konventioner ubetinget er afgørende, det vil sige, at sådanne konventioner ikke har en ubetinget forrang i forhold til andre retskilder16

 

16     Se Zahle Dansk Forfatningsret, bind 3, Menneskerettigheder, 1997, side 46.

 

I forsøget på at beskrive ikke-inkorporerede konventioners status i dansk ret er det i nyere juridisk litteratur gjort gældende, at der bør tages udgangspunkt i, om der er tale om rettigheder, som private kan påberåbe sig17. Det er i den forbindelse gjort gældende, at danske retsregler ikke bør kunne bringes i anvendelse, hvis de strider mod statens folkeretlige forpligtelser. Det vil sige, at de folkeretlige regler bør tillægges forrang. Det er endvidere blevet gjort gældende, at folkeretten bør kunne hjemle selvstændige krav mod staten, uanset om kravene er hjemlede i dansk ret. Det vil sige, at folkeretten bør have direkte virkning. Det antages samtidig, at der er grænser for en sådan anvendelse af folkeretlige regler. Det antages for det første, at domstole og andre retsanvendende myndigheder må respektere lovbestemmelser, der strider mod folkeretten, såfremt loven er vedtaget med lovgivers udtrykkelige accept af, at en bestemt fortolkning og anvendelse af loven vil være i strid med folkeretten. Det antages for det andet, at retssikkerhedsmæssige betragtninger må føre til, at private ikke kan blive mødt med krav, der ikke udspringer af dansk ret. Det antages for det tredje, at domstolene fortsat må holde sig fra de valg af mere politisk eller økonomisk karakter, som efter den danske magtfordelingslære må træffes af lovgivningsmagten.

 

17. Se Jonas Christoffersen, Folkerettens virkning i dansk ret, U 2001 B, side 143, navnlig afsnit 4.1 og 4.2.

 

5. Løbende vurdering af dansk rets forenelighed med konventioner m.m.

Forud for Danmarks tiltrædelse af en international konvention foretages en vurdering af, om og i hvilket omfang konventionen nødvendiggør ændringer af retstilstanden for at Danmark kan opfylde konventionens krav. De nødvendige ændringer vil blive gennemført, inden Danmark ratificerer konventionen. Det er imidlertid ikke alene forud for og i forbindelse med tiltrædelsen, at en vurdering af dansk rets forenelighed med konventionens krav finder sted. Det påhviler således regeringen løbende at påse, at dansk ret til stadighed er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, og til at foretage de nødvendige justeringer. En sådan løbende vurdering og justering sker ved en tilpasning af lovgivning og administrative forskrifter i forbindelse med lovrevisioner, afgørelser fra konventionsorganerne eller verserende klagesager m.v. (se nedenfor afsnit 5.1). Dette sker endvidere ved, at der i forbindelse med fremsættelse og behandling af lovforslag foretages en vurdering af, om disse er i overensstemmelse med bl.a. de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt (se nedenfor afsnit 5.2).

 

5.1. Løbende tilpasning til internationale konventioner m.m.

Det er almindeligt, at der oprettes kontrolorganer i tilknytning til konventioner om menneskerettigheder med henblik på at påse, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser. For en nærmere beskrivelse af de kontrolorganer, der er oprettet i tilknytning til visse centrale FN-konventioner, henvises til kapitel 8 til 13.

Kontrolorganerne vil i deres praksis og udtalelser m.m. ofte præcisere indholdet af konventionsforpligtelserne. Som eksempel på et effektivt kontrolsystem kan nævnes Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som særligt i kraft af den individuelle klageadgang i vidt omfang har præciseret indholdet og omfanget af de enkelte bestemmelser, herunder de vage og upræcise bestemmelser, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Konventionsorganernes fortolkning og anvendelse af de internationale forpligtelser kan bevirke, at den overensstemmelse mellem national ret og en konvention, som fremstod på tiltrædelsestidspunktet, med tiden ophører med at eksistere.

For at sikre fortsat overensstemmelse mellem retssystemerne må lovgivningsmagten derfor principielt løbende foretage en vurdering og tilpasning af dansk ret til de internationale konventioner om menneskerettigheder under hensyn til konventionsorganernes praksis og udtalelser m.m.

Som illustration af denne tankegang kan henvises til, at det i de almindelige bemærkninger til lovforslaget om inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev forudsat, at balancen mellem lovgivningsmagten og domstolene ikke skulle forrykkes. En inkorporering burde således hverken føre til, at domstolene påtog sig en større retspolitisk opgave, eller at lovgivningsmagten slækkede på kravene til en løbende tilpasning af lovgivningen18.

 

18.    Se L 230 af 19. februar 1992, Folketingstidende 1991-1992, Tillæg A, sp. 5421, afsnit 4.1.

 

Som eksempel på en sådan løbende tilpasning af dansk ret i lyset af Danmarks internationale forpligtelser kan nævnes lov nr. 403 af 13. juni 1990 om ændring af inhabilitetsreglerne i retsplejeloven. Lovændringen havde til formål at bringe retsplejelovens regler om dommeres inhabilitet i overensstemmelse med den fortolkning af artikel 6, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som kom til udtryk i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 24. maj 1989 i Hauschildt-sagen19.

 

19. Se nærmere herom i Folketingstidende 1989-1990, tillæg A, spalte 3831.

 

I kapitel 5 om inddragelse af menneskerettigheder i lovgivningsprocessen er medtaget eksempler på lovgivning med henblik på at sikre opfyldelse af konventioner (se kapitel 5, afsnit 2).

 

5.2. Den lovtekniske gennemgang af lovforslag

I forbindelse med regeringens fremsættelse af lovforslag foretages der i princippet en vurdering af, om disse er i overensstemmelse med bl.a. de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt.

Justitsministeriets Lovafdeling, der blandt andet har til opgave at rådgive andre fagministerier med hensyn til lovforberedelse, foretager en lovteknisk gennemgang af samtlige regeringslovforslag, inden de fremsættes for Folketinget.

Ud over en vurdering af et lovforslags tekniske udformning foretager Lovafdelingen en indholdsmæssig gennemgang. Lovforslaget bedømmes i forhold til f.eks. grundloven, dennes grundsætninger og almindelige retsprincipper, EU-retten og centrale tværgående love, navnlig forvaltningsloven, offentlighedsloven, retsplejeloven og straffeloven. Også forholdet til generelle internationale menneskerettighedskonventioner vurderes i relevant omfang20.

 

20.    Se Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 419 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del – bilag 604), Folketingsåret 1997-98 (2. samling), hvor Justitsministeriet fremsendte ministerens talepapir til brug for et samråd den 17. september 1998. Talepapiret indeholder bl.a. en beskrivelse af praksis i forbindelse med en lovtekniske gennemgang.

 

I kapitel 5 er medtaget nogle eksempler på, hvorledes menneskerettigheder inddrages i forbindelse med lovgivningsprocessen. Som det vil fremgå heraf, er det almindeligt forekommende, at der foretages en vurdering af et lovforslags forenelighed med internationale konventioner om menneskerettigheder, og at denne vurdering er afspejlet i lovforslagets almindelige bemærkninger.

 


 

Kapitel 3. Danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder.

 

1. Indledning

Det fremgår af kommissoriet, at udvalget bl.a. skal overveje fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering af andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Til brug for disse overvejelser har udvalget anset det for nødvendigt at få et overblik over, hvorledes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt af danske domstole efter inkorporeringen i 1992. Herudover har udvalget anset det for nødvendigt ligeledes at få overblik over, hvorledes andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt af danske domstole i samme periode.

I bilag 1 til betænkningen er medtaget en oversigt over afgørelser afsagt af danske domstole, der har været offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen, og hvor internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet påberåbt og/eller anvendt. Oversigten omfatter alene trykte domme og kendelser, der er afsagt efter den 1. juli 1992, hvor lov nr. 285 af 29. april 1992 trådte i kraft21. I afsnit 2 i bilag 1 refereres domme og kendelser vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I afsnit 3 i bilag 1 refereres domme og kendelser vedrørende andre internationale konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

21.    Oversigten er opdateret til og med hæfte 25/2001 (af 23. juni 2001) af Ugeskrift for Retsvæsen.

 

Afsnit 2 i dette kapitel indeholder en kort beskrivelse af grundlaget for danske domstoles anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, nemlig inkorporeringsloven fra 1992.

Afsnit 3 i dette kapitel beskriver, hvorledes danske domstole – efter inkorporeringen – anvender Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og praksis fra konventionsorganerne. Det vurderes, om det er muligt at udlede nogle generelle tendenser for, hvorledes konventionen anvendes af danske domstole. Afsnittet indeholder dels en beskrivelse af praksis på forskellige retsområder (udvisning, ytringsfrihed m.m.), og dels en generel sammenfatning af praksis vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Afsnit 4 i dette kapitel beskriver, hvorledes danske domstole anvender andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det vurderes, om det er muligt at udlede nogle generelle tendenser for, hvorledes danske domstole anvender sådanne konventioner. Afsnittet indeholder en generel sammenfatning af praksis vedrørende andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I afsnit 3 og 4 foretages der ikke nogen vurdering af, hvorvidt der er tale om en korrekt fortolkning eller anvendelse af de pågældende konventioner. Der foretages heller ikke nogen beskrivelse af, hvorledes konventionen i øvrigt er blevet fortolket og anvendt af navnlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Formålet med afsnittet er alene at beskrive og vurdere, hvorledes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og andre konventioner om menneskerettigheder rent faktisk anvendes i danske retssager. 

Det bemærkes, at de faktiske omstændigheder i de enkelte afgørelser ikke er gengivet i dette kapitel. For at forstå de enkelte afgørelser kan det derfor være nødvendigt at sammenholde med referatet af den pågældende afgørelse i bilag 1 til betænkningen. For at gøre det nemmere at finde frem til referatet af den enkelte afgørelse, er der medtaget en henvisning til det sted i bilaget, hvor den pågældende afgørelse er refereret. Hvis der f.eks. henvises til »… U 1996 234 H (afs. 2.3.7.6) …« betyder det, at U 1996 234 H er refereret under afsnit 2.3.7.6 i den oversigt, der er medtaget som bilag 1 til betænkningen.

 

2. Inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Ved lov nr. 285 af 29. april 1992 blev Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gjort til en del af dansk ret (inkorporeringsloven).

Betænkning nr. 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret, der ligger til grund for inkorporeringsloven, indeholder en gennemgang af sager, hvor danske domstole har anvendt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Menneskerettighedsdomstolens afgørelser som retskilde (afsnit 5.2, side 66 ff.). Gennemgangen omfatter såvel trykte som utrykte afgørelser. Praksis, der vedrører perioden forud for inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, sammenfattes således (afsnit 5.4, side 80 f):

 

»Den foretagne gennemgang af dansk retspraksis, der næppe er udtømmende, viser, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, anvendes som retskilde ved danske domstole. Højesterets afgørelser ... viser endvidere, at Højesteret lægger konventionsorganernes afgørelser til grund, og at dansk ret derfor så vidt muligt ad fortolkningsvejen tilpasses til retsudviklingen som fastlagt af konventionsorganerne.

Højesterets afgørelser ... er udtryk for en intensiv prøvelse af, om der konkret er handlet i overensstemmelse med Menneskerettighedskonventionen, og om danske lovregler lever op til kravene i konventionen.

Mens Højesteret således følger Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning, er Højesteret dog tilbageholdende med at anlægge en selvstændig fortolkning af konventionen. I overensstemmelse med den traditionelle rollefordeling mellem domstole og lovgivningsmagt henskyder Højesteret mere politiske valg til lovgivningsmagten.«

 

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget (L 230 af 19. februar 1992, FT 1991/92, till. A, sp. 5421 ff., afsnit 4.3) gengives bl.a. udvalgets overvejelser om retsvirkningerne af en inkorporering (afsnit 4.3.1), og om de danske domstoles anvendelse af Menneskerettighedskonventionen (afsnit 4.3.3). Det hedder herom:

 

»4.3.1. Retsvirkningerne af en inkorporering.

Som nævnt i afsnit 4.2. er konventionen principielt allerede gennemført i dansk ret ved omskrivning og konstatering af normharmoni, og det fremgår af betænkningen, at det har ligget udvalget stærkt på sinde at fremhæve vigtigheden og nødvendigheden af, at man i lovgivningsproceduren også i fremtiden gør sig klart, om et lovforslag kommer i strid med konventionskomplekset. Udvalget har endvidere fundet at burde fremhæve, at det først og fremmest tilkommer lovgivningsmagten at ændre relevante lovbestemmelser, når der træffes nye afgørelser af konventionsorganerne. Den tradition, som der nærmere er redegjort for i betænkningens kapitel 4, hvorefter regeringen fremsætter nødvendige lovforslag til opfyldelse af konventionsforpligtelser som afklaret i Domstolens praksis, bør videreføres. Kun hvis disse forudsætninger opfyldes løbende, kan man efter udvalgets opfattelse fastholde, at domstole og andre retsanvendende myndigheder kan gå ud fra en formodning om, at lovgivningen er forenelig med konventionskomplekset.

Udvalget har således ikke forestillet sig, at domstole og andre retsanvendende myndigheder særlig ofte vil blive stillet over for at skulle tage stilling til en virkelig konflikt mellem en lov- og en konventionsbestemmelse. Formålet med en inkorporering er imidlertid at gøre det klart, at en sådan konflikt erkendes som en mulighed af lovgivningsmagten, og at det er ønsket, at de retsanvendende myndigheder ikke skal føle sig forpligtet til at træffe afgørelser i strid med konventionskomplekset, f.eks. fordi en lov ikke giver en domstol kompetence til at træffe en afgørelse, der kræves efter konventionens artikel 5, eller fordi en lov er formuleret generelt uden at tage hensyn til, at anvendelsen i en konkret situation kan komme i strid med f.eks. konventionens artikel 3 eller artikel 8.

Loven skal navnlig danne grundlag for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder løbende kan tage hensyn til nyere praksis fra konventionsorganerne, som lovgivningsmagten ikke har haft adgang til at tage stilling til.

Skulle der være konflikt mellem en ældre lovregel og inkorporeringsloven, vil gennemførelse af inkorporeringsloven indebære, at love, der er ældre end inkorporeringslovens ikrafttrædelsestidspunkt, principielt må vige i kraft af det almindelige lex posterior-princip.

Er en domstol eller en anden retsanvendende myndighed i tvivl om, hvorvidt Folketinget for så vidt angår senere love har villet fravige en konventionsforpligtelse, må stillingtagen hertil ske efter gennemgang af samtlige relevante retskilder, herunder bl.a. navnlig den pågældende lovbestemmelses forarbejder. Har Folketinget ønsket at fravige en konventionsbestemmelse og/eller en bestemt fortolkning heraf, må den senere lovbestemmelse i sådanne tilfælde gå forud for den omhandlede konventionsbestemmelse. De retsanvendende myndigheder og domstole har i disse tilfælde ikke mulighed for at anlægge en folkeretskonform fortolkning af den pågældende lovbestemmelse.

Hvis konflikten beror på, at konventionskomplekset er blevet tillagt en ændret rækkevidde ved konventionsorganernes praksis, er det formentlig af mindre betydning, hvor gammel den danske regel er. Her må det følge af almindelige fortolkningsprincipper om forholdet mellem folkeret og national ret, at domstolene skal søge at hindre, at konflikten bliver reel. Som eksempel kan nævnes, at lovgivningsmagten har tilstræbt at opfylde en konventionsforpligtelse, mens en senere dom fra Menneskerettighedsdomstolen viser, at den foretagne ændring ikke er tilstrækkelig. Folketingets ændring af retsplejelovens § 60 stk. 2 ved lov nr. 386 af 10. juni 1987 og Højesterets bortfortolkning af » alene« ved kendelsen i jydebrødresagen, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1990 13 H (refereret ovenfor i nr. 2.3), illustrerer dette eksempel.

Det vil imidlertid fortsat være den danske regerings ansvar, at Danmark lever op til sine forpligtelser i medfør af konventionen. En konstateret uoverensstemmelse mellem en nyere lov og loven om Den europæiske Menneskerettighedskonvention kan derfor efter omstændighederne føre til, at det af regeringen må overvejes at søge tilvejebragt overensstemmelse med konventionsforpligtelser ved forelæggelse af et lovforslag herom for Folketinget.

På grund af konventionsbestemmelsernes særlige karakter vil der ofte være tale om udfyldning af brede standarder. Domstolene er hidtil veget tilbage for at foretage en selvstændig fortolkning og udfyldning, som ikke har klar støtte i konventionsorganernes praksis, og som har vidtgående konsekvenser for det danske samfund. Højesterets dom i Hørsholm-sagen, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1990.181 H (refereret ovenfor i nr. 2.3), er et eksempel på en sådan situation, hvor det var gjort gældende, at en dom fra Menneskerettighedsdomstolen om en dommers inhabilitet måtte føre til, at der også blev statueret inhabilitet i sagskomplekser af en anden type end den, der havde foreligget for Domstolen. En accept af dette ville vel ikke stride mod nogen klar dansk lovbestemmelse, men mod en fast og langvarig retspraksis, og konsekvenserne for domstolsorganisationen kunne være vidtrækkende.

En tilsvarende problemstilling kan foreligge i tilfælde, hvor det gøres gældende, at en klar lovbestemmelse er i strid med konventionen. Som eksempel kan nævnes, at efter den tidligere retstilstand i Danmark havde kun moderen forældremyndigheden over et barn uden for ægteskab. Efter loven var det ikke muligt at overføre forældremyndigheden til faderen uden moderens samtykke. Så længe der ikke forelå en afgørelse fra menneskerettighedsorganerne, der fastslog, at denne retstilstand var i strid med konventionen, ville domstolene have været afskåret fra at give faderen del i forældremyndigheden, og spørgsmålet måtte i givet fald have været henskudt til lovgivningsmagten.

Efter udvalgets opfattelse bør inkorporeringen af konventionen ikke medføre en ændret løsning på en konflikt som den beskrevne. Domstolene bør ikke ud fra en selvstændig fortolkning af konventionsbestemmelserne undlade at håndhæve en klar lovbestemmelse, særligt fordi afgørelsen af, på hvilke betingelser faderen skulle kunne overtage forældremyndigheden (eller en del heraf), indebærer et valg mellem flere muligheder. Også den situation, der forelå i Hørsholm-sagen, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1990.181 H (refereret ovenfor i nr. 2.3.) vil uanset en inkorporeringslov indebære valg, som domstolene bør kunne overlade til lovgivningsmagten at træffe. Dette gælder i hvert fald første gang problemet opstår. Afstår lovgivningsmagten fra at gennemføre lovgivning, kan domstolene være nødt til at tage stilling. Noget sådant er sket på andre retsområder, f.eks. for så vidt angår formueforholdet mellem ugifte samlevende.

4.3.3. De danske domstoles anvendelse af Menneskerettighedskonventionen.

Netop fordi domstolene på baggrund af det ovenfor anførte bør kunne arbejde med en formodning om, at en lovbestemmelse er i overensstemmelse med Den europæiske Menneskerettighedskonvention og tilhørende protokoller, vil der typisk ikke være grund til for en domstol selv at påse, om kravene i konventionskomplekset er opfyldt. Det må være en opgave for parterne i en civil sag selv at påpege, om der er en mulig konflikt.

Noget andet er, at en domstol kan finde, at en konkret forvaltningsakt er i strid med en bestemmelse i konventionskomplekset. Dette kan f.eks. forekomme i tilfælde, hvor en lov giver myndighederne et skøn, og hvor dette skøn er udøvet på en måde, som ikke klart er foreneligt med den pågældende konventionsbestemmelse. I en sådan situation bør retten henlede parternes opmærksomhed på forholdet til konventionskomplekset og ved spørgsmål til parterne søge problemstillingen afdækket.

I straffesager bør domstolene af egen drift påse, at der ikke handles i strid med konventionsreglerne og den tilhørende praksis.«

 

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget (afsnit 5) er det om Justitsministeriets overvejelser anført følgende:

 

»5. Justitsministeriets overvejelser.

Justitsministeriet kan tiltræde udvalgets synspunkter og forslag. Justitsministeriet er således enig i, at den balance mellem lovgivningsmagten og domstolene, som er fastslået i Højesterets praksis, ikke bør forrykkes. Det bør fortsat være Folketinget, der afgør, hvilket indhold den danske lovgivning skal have. Som fremhævet af udvalget bør en inkorporering ikke føre til, hverken at domstolene påtager sig en større retspolitisk opgave, eller at lovgivningsmagten slækker på kravene til en løbende tilpasning af lovgivningen.

Ved den inkorporeringsform, der er valgt i forslaget tilsigtes der ikke nogen ændring af balancen mellem lovgivningsmagten og domstolene.

Justitsministeriet kan således tiltræde, at Den europæiske Menneskerettighedskonvention inkorporeres i dansk ret på den af udvalget foreslåede måde. Forslaget er udformet i overensstemmelse hermed og på baggrund af de anførte synspunkter. Som anført af udvalget skabes der herved et bedre grundlag for viden om og anvendelse af konventionen. Samtidig tilvejebringes der en højere grad af bevidsthed om og et bedre grundlag for undervisning i konventionens principper, der indgår som et grundlæggende værdisæt også for det danske folkestyre …«

 

Den 26. marts 1992 afgav Folketingets Retsudvalg en betænkning over forslag til lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (se Folketingstidende (B) sp. 891). Retsudvalgets flertal udtalte bl.a.:

 

»… Konventionen indeholder regler, der er af grundlæggende betydning, og flertallet finder, at en inkorporering af konventionen vil være et godt signal til borgerne om den betydning, konventionen tillægges her i landet.

En inkorporering vil medføre, at den nugældende retstilstand, hvor de danske domstole og de retsanvendende myndigheder anvender Menneskerettighedskonventionens regler ved fortolkning af gældende dansk ret, lovfæstes.

Flertallet vil samtidig understrege, at den hidtidige praksis, hvorefter afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen undergives en nøje vurdering med henblik på at fastslå, om dansk ret er i overensstemmelse med Menneskerettighedskonventionen, bør opretholdes. Det er af afgørende betydning, at nødvendige tilpasninger af dansk ret foretages ved gennemførelse af den nødvendige lovgivning, således at Folketingets pligt og ansvar i så henseende fastholdes.

Også hensynet til borgernes mulighed for at kunne danne sig et sikkert indtryk af indholdet af dansk ret på et givet område taler afgørende for, at en ændret retstilstand afspejler sig i gennemførelse af den nødvendige lovgivning, således at der ikke opstår modstrid mellem lovgivningens indhold og Menneskerettighedskonventionens regler. Men det ændrer naturligvis ikke ved det forhold, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention fremover bliver en del af dansk ret.«

 

3. Danske domstoles anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole i et stort – og tilsyneladende stigende – antal tilfælde. I Ugeskrift for Retsvæsen for 1992 er der 4 trykte afgørelser, hvor konventionen er blevet påberåbt og/eller anvendt. I 1993 var antallet 3, i 1994 var det 9, i 1995 var det 11, i 1996 var det 13, i 1997 var det 15, i 1998 var det 14, i 1999 var det 43 og i 2000 er der 34 afgørelser, og i 2001 er der foreløbig 12 afgørelser22. I hele perioden er der således ikke færre end 158 afgørelser vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Som det vil fremgå af det følgende, er der imidlertid i praksis stor forskel på, hvilke bestemmelser i konventionen der påberåbes og/eller anvendes. I praksis er det navnlig konventionens artikel 6 og 8, der påberåbes og/eller anvendes.

 

22.    Det bemærkes, at undersøgelsen kun omfatter afgørelser offentliggjort til og med hæfte 25/2001 (af 23. juni 2001) af Ugeskrift for Retsvæsen, jf. således bilag 1 til betænkningen.

 

3.1. Konventionens artikel 3

I perioden er der afsagt 9 afgørelser, der direkte vedrører konventionens artikel 3, heraf 5 vedrørende udvisning af udlændinge på grund af strafbare forhold (afs. 2.1).

Det fremgår af afgørelserne om udvisning, at danske domstole ved vurderingen af, om en udlænding skal udvises, tager stilling til, om en udvisning vil være i strid med artikel 3. Ved fortolkningen og anvendelsen af udlændingelovens regler om udvisning af udlændinge på grund af strafbare forhold inddrager danske domstole således konventionens artikel 3.

I U 1994 617 H (afs. 2.1.1.1) fastslog Højesteret, at artikel 3 ikke var til hinder for, at der blev truffet bestemmelse om udvisning. I U 1999 275 H (afs. 2.1.1.2) vurderede Højesteret derimod, at der var aktuel risiko for, at den tiltalte ville blive udsat for asylbegrundende overgreb fra myndighederne i modtagerlandet, og at udvisning derfor ikke skulle finde sted. Højesteret henviste bl.a. til artikel 3 i konventionen. I U 1999 553 Ø afsagde Østre Landsret en lignende afgørelse, hvor den fastslog, at der ikke skulle ske udvisning. I U 1999 1591 H konstaterede Højesteret, at den pågældende udlænding var beskyttet mod udsendelse, og at artikel 3 derfor ikke kunne føre til, at en udvisningsbestemmelse i en dom skulle ophæves. I U 1999 2085 V (afs. 2.1.1.5) fastslog Vestre Landsret, at artikel 3 ikke var til hinder for, at der blev truffet bestemmelse om udvisning i en dom, idet den tiltalte efter endt afsoning kunne påberåbe sig § 31 og 50 i udlændingeloven. U 1999 1591 H og U 1999 2085 V må anses for udtryk for, at artikel 3 kun vil være til hinder for udvisning, hvis der er aktuel risiko for, at den pågældende udlænding vil blive udsat for en behandling i strid med artikel 3, og at det først er muligt at foretage denne vurdering på det tidspunkt, hvor vedkommende rent faktisk står over for at skulle udsendes.

Det fremgår ikke af referatet af U 1999 275 H, at artikel 3 blev påberåbt. Dette skal imidlertid ses i lyset af, at proceduren ikke er gengivet i dommen. Dommen kan derfor næppe tages som udtryk for, at Højesteret af egen drift inddrog artikel 3.

I U 1997 1157 H (afs. 2.1.2.1) tog Højesteret ikke stilling til, om Flygtningenævnets beslutning om tvangsmæssig udsendelse af en udlænding, der havde fået afslag på en asylansøgning, var i strid med artikel 3, idet Højesteret fastslog, at den på grund af en endelighedsbestemmelse i udlændingeloven (§ 56, stk. 7) var afskåret fra at vurdere dette spørgsmål i den konkrete sag.

I U 1999 1415 H (afs. 2.1.2.2) tog Højesteret stilling til, om en varetægtsfængsling i isolation af unge under 18 år som påstået af forsvarerne var i strid med konventionens artikel 3. I U 2000 2385 H (afs. 2.1.2.4) fastslog Højesteret, at en person, der havde været varetægtsfængslet i isolation, og som krævede erstatning, ikke havde været udsat for en behandling, der var i strid med artikel 3.

I U 1999 1491 H (afs. 2.1.2.3) fastslog Højesteret, at politiets brug af hunde som magtmiddel i forbindelse med anholdelse ikke i sig selv var i strid med artikel 3.

 

3.2. Konventionens artikel 5

I perioden er der afsagt 9 afgørelser vedrørende artikel 5, herunder 1 afgørelse vedrørende varetægtsfængsling, U 1992 877 H (afs. 2.2.1.1), 1 afgørelse vedrørende erstatning i anledning af varetægtsfængsling, U 1999 2117 Ø (afs. 2.2.1.2), 1 afgørelse vedrørende varetægtsfængsling af en udvist udlænding, U 2001 26 H (afs. 2.2.1.3), 1 afgørelse vedrørende erstatning i anledning af frihedsberøvelse uden for strafferetsplejen, U 1998 337 V, 3 afgørelser vedrørende prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse, U 1995 338 Ø (afs. 2.2.3.1), U 1995 409 V (afs. 2.2.3.2) og U 2000 2311 V (afs. 2.2.3.3), 1 afgørelse vedrørende prøvelse af en udenlandsk dom i forbindelse med fuldbyrdelse, U 1996 362 Ø (afs. 2.2.4.1), og 1 afgørelse vedrørende omkostninger i forbindelse med erstatning for uberettiget varetægtsfængsling, U 2000 2467 H (afs. 2.2.4.2).

U 1992 877 H er udtryk for, at Højesteret ved vurderingen af, om der skal ske en varetægtsfængsling, inddrager konventionen. Artikel 5, stk. 3, sætter således grænser for under hvilke betingelser og i hvor lang tid en varetægtsfængsling kan finde sted. Det fremgår ikke af referatet, at konventionen blev påberåbt, men da proceduren ikke er gengivet, kan det ikke udledes heraf, at Højesteret af egen drift påser, at konventionens artikel 5, stk. 3, er overholdt. Dommens præmisser viser imidlertid, at det er konventionens artikel 5, stk. 3, således som denne bestemmelse er blevet fortolket af Domstolen, der inddrages. Dommen er derfor måske udtryk for, at det netop er i kraft af Domstolens afgørelser, at konventionen tillægges betydning.

U 1999 2117 Ø er udtryk for, at Østre Landsret ved vurderingen af, om en erstatning i medfør af retsplejelovens § 1018 a skal nedsættes på grund af den sigtedes egen adfærd, inddrager konventionens bestemmelser. Det fremgår ikke af referatet, at den erstatningssøgende påberåbte sig konventionen, men da proceduren ikke er gengivet, kan det ikke udledes af dommen, at landsretten af egen drift inddrog konventionen.

I U 1998 337 V fastslog Vestre Landsret under henvisning til artikel 5, at en person, der havde været tvangstilbageholdt i strid med psykiatrilovens regler, som udgangspunkt havde krav på erstatning. Landsretten fastslog dog samtidig, at betingelserne for at tilkende erstatning ikke var opfyldt.  Dommen skal ses i lyset af, at det følger af artikel 5, stk. 5, i konventionen, at en person, der har været udsat for en frihedsberøvelse i strid med bestemmelserne i artikel 5, stk. 1 til 4, har krav på erstatning. Det følger endvidere af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at en frihedsberøvelse, der ikke er sket i overensstemmelse med national ret, er i strid med artikel 5, stk. 1, idet den ikke opfylder konventionens legalitetskrav. Dommen er derfor udtryk for en anvendelse af dansk rets almindelige erstatningsregler på en måde, der sikrer, at en person, der har været udsat for en frihedsberøvelse i strid med artikel 5, stk. 1, har mulighed for at kræve erstatning. Landsretten lader det imidlertid bero på dansk ret i øvrigt, om sagsøger har krav på erstatning i anledning af frihedsberøvelsen. Landsretten sondrer således mellem muligheden for at kræve erstatning og tilkendelse af erstatning for henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk skade.

I U 1995 338 Ø skulle Østre Landsret tage stilling til, hvorvidt der var adgang til domstolsprøvelse af indlæggelse i henhold til en straffedom til ambulant psykiatrisk behandling. Dommen viser, at straffelovens bestemmelse om domstolsprøvelse af en administrativt bestemt indlæggelse i henhold til en straffedom fortolkes i lyset af det krav om domstolsprøvelse af frihedsberøvelser, der følger af artikel 5, stk. 4, i konventionen. Det fremgår af præmisserne, at domstolsprøvelse næppe var påkrævet efter straffelovens § 72 i en sådan situation, men bestemmelsen fortolkes i lyset af de krav, der følger af konventionen. Herved fortolkes dansk ret på en sådan måde, at konventionsbrud undgås. Det fremgår ikke af referatet, at konventionen blev påberåbt. Da parternes procedure ikke er gengivet i domsreferatet, kan dommen næppe tages til indtægt for, at domstolene af egen drift påser, at konventionen overholdes. Landsretten lægger udtrykkelig vægt på, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret.

I U 2000 2311 V skulle Vestre Landsret tage stilling til, om der skulle ske prøvelse af nogle administrative beslutninger om tvangsindlæggelse af en person i henhold til en behandlingsdom. Den dømte havde ikke selv ønsket en retlig prøvelse af indlæggelserne, men anklagemyndigheden indbragte spørgsmålet for domstolene med henblik på godkendelse. Landsretten fastslog, at det hverken fulgte af straffelovens § 72 eller af artikel 5, stk. 4, at der skulle foretages en retlig prøvelse af indlæggelserne. Dommen viser, at retten tager stilling til, om en nægtelse af at foretage en retlig prøvelse vil indebære en krænkelse af artikel 5, stk. 4.

I U 1995 409 V skulle Vestre Landsret tage stilling til, om et søgsmål mod Den Sociale Ankestyrelse skulle afvises på grund af en fristoverskridelse. Dommen viser, at Vestre Landsret ved vurderingen af, om manglende overholdelse af en søgsmålsfrist skal medføre afvisning, foretager en vurdering af, om en sådan afvisning vil være i strid med konventionens krav om en domstolsprøvelse, jf. artikel 5, stk. 4. Dommen skal ses i lyset af, at konventionens krav om en domstolsprøvelse ikke generelt er til hinder for, at medlemsstaten fastsætter processuelle regler herom, herunder regler om søgsmålsfrister.

I U 1996 362 Ø skulle Østre Landsret tage stilling til, om en norsk straffedom kunne fuldbyrdes her i landet. Dommen synes at være udtryk for, at Østre Landsret udviser tilbageholdenhed ved vurderingen af, om konventionen er blevet overholdt i processtaten, når der skal tages stilling til fuldbyrdelse af en udenlandsk dom. Dommen kan ikke tages som udtryk for, at danske domstole ikke under nogen omstændigheder vil påse, om konventionens krav er blevet overholdt i processtaten, men at dette kræver særlige omstændigheder.

I U 2000 2467 H skulle Højesteret tage stilling til, om en person, der fik tilkendt erstatning for uberettiget varetægtsfængsling, helt eller delvist skulle betale sagsomkostninger. Den erstatningssøgende gjorde bl.a. gældende, at det ville være i strid med artikel 5, stk. 5, at pålægge ham at betale omkostninger. Højesteret pålagde det offentlige at betale sagens omkostninger, og forholdt sig ikke udtrykkeligt til konventionen.

I U 2001 26 H skulle Højesteret tage stilling til, om en varetægtsfængsling af en udlænding, der var udvist ved dom på grund af kriminalitet, skulle opretholdes. Udlændingen gjorde bl.a. gældende, at fortsat varetægtsfængsling ville være i strid med det krav om proportionalitet, der fulgte af konventionen. Højesteret opretholdt varetægtsfængslingen uden udtrykkeligt at forholde sig til konventionen.

 

3.3. Konventionens artikel 6

Artikel 6 er uden sammenligning den bestemmelse i konventionen, der oftest påberåbes for og anvendes af danske domstole. Afgørelserne vedrører en flerhed af forskellige spørgsmål, herunder navnlig processuelle spørgsmål.

 

3.3.1. Søgsmålskompetence og adgang til domstolsprøvelse

Der er 7 afgørelser vedrørende spørgsmålet om søgsmålskompetence og adgang til domstolsprøvelse, nemlig U 1994 953 H (afs. 2.3.1.1), U 1997 668 Ø (afs. 2.3.1.2), U 1997 889 H (afs. 2.3.1.3), U 1997 1062 H (afs. 2.3.1.4), U 1997 1157 H (afs. 2.3.1.5), U 1998 141 Ø (afs. 2.3.1.6) og U 1998 684 H (afs. 2.3.1.7).

U 1994 953 H viser, at Højesteret ved fortolkningen af arbejdsretslovens § 11 om afgrænsningen af Arbejdsrettens kompetence i forhold til de almindelige domstole fortolker bestemmelsen i lyset af de krav, der følger af artikel 6. Det synes at have været afgørende for Højesteret, at § 11, stk. 2, om arbejdstagerens individuelle søgsmålskompetence ved de almindelige domstole, fortolkes på en sådan måde, at der ikke opstår en situation, hvor en arbejdstager er afskåret fra at få foretaget en domstolsprøvelse af en tvist, der udspringer af et ansættelsesforhold. Herved fortolkes dansk ret på en sådan måde, at kravet om adgangen til en domstolsprøvelse i medfør af artikel 6 i konventionen respekteres.

U 1997 668 Ø er udtryk for, at Østre Landsret ved vurderingen af, om et søgsmål skal afvises, tager stilling til, om en sådan afvisning vil være i strid med konventionens bestemmelser. U 1998 684 H er ligeledes udtryk for, at Højesteret ved vurderingen af, om et søgsmål skal afvises, tager stilling til, om en sådan afvisning vil være i strid med konventionens artikel 6.

U 1997 889 H viser, at Højesteret, under henvisning til artikel 6’s krav om adgangen til en domstolsprøvelse, ser bort fra en endelighedsbestemmelse, der følger af en overenskomst indgået mellem Sygesikringens Forhandlingsudvalg og Praktiserende Lægers Organisation. Det er nærliggende at læse dommen på den måde, at Højesteret var af den opfattelse, at det ville være i strid med retten til en domstolsprøvelse i medfør af artikel 6, stk. 1, hvis den pågældende endelighedsbestemmelse blev tillagt betydning efter sit indhold, idet det organ, der var kompetent til at behandle tvisten i henhold til overenskomsten, ikke var en domstol i konventionens forstand.

U 1997 1062 H viser, at Højesteret ved vurderingen af, om en afgørelse truffet af Procesbevillingsnævnet er ugyldig, foretager en vurdering af, om afgørelsen som sådan eller begrundelsen for afgørelsen indebærer en krænkelse af konventionens artikel 6.

I U 1997 1157 H skulle Højesteret tage stilling til, om Flygtningenævnets afgørelse om tvangsmæssig udsendelse af en person, der havde fået afslag på en asylansøgning, kunne prøves af de almindelige domstole. Udlændingen gjorde bl.a. gældende, at tvangsmæssig udsendelse ville være i strid med artikel 3, og at de almindelige domstole – uanset en endelighedsbestemmelse i udlændingeloven (§ 56, stk. 7) – kunne prøve dette spørgsmål. Under henvisning til endelighedsbestemmelsen i udlændingeloven gjorde Flygtningenævnet gældende, at de almindelige domstole var afskåret fra at prøve dette spørgsmål. Flygtningenævnet gjorde i den forbindelse gældende, at nævnet i forhold til artikel 6 nærmest måtte sidestilles med en domstol. Flygtningenævnets anbringende må skulle forstås således, at en anvendelse af endelighedsbestemmelsen ikke ville rejse problemer i forhold til artikel 6, idet det krav om en domstolsprøvelse, der følger af artikel 6, under alle omstændigheder var opfyldt, idet Flygtningenævnet var en domstol i konventionens forstand. Dommen er formentlig udtryk for, at Højesteret ved vurderingen af, om en endelighedsbestemmelse skal tillægges betydning, lægger vægt på, om vedkommende, der som følge af endelighedsbestemmelsen afskæres fra en prøvelse ved de almindelige domstole, i øvrigt er sikret den beskyttelse, der følger af konventionens artikel 3. Det har formentlig tillige spillet en rolle, at sager vedrørende udvisning af udlændinge efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ikke er omfattet af artikel 6’s anvendelsesområde. Det betyder, at manglende adgang til en domstolsprøvelse ikke rejser spørgsmål i forhold til artikel 6. Dette indebærer tillige, at det var unødvendigt for Højesteret at tage stilling til, om Flygtningenævnet var en domstol i artikel 6’s forstand.

I U 1998 141 Ø skulle Østre Landsret tage stilling til, om en tvist, som var under behandling ved Arbejdsretten, kunne behandles af de almindelige domstole. Det er nærliggende at læse dommen således, at flertallet har anset det for tvivlsomt, om Arbejdsretten i en situation som den foreliggende kunne anses for at være en »uafhængig og upartisk domstol« i den i artikel 6, stk. 1, forudsatte betydning. Herefter og under henvisning til, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret i dansk ret, finder flertallet det rettest, at den faglige organisation får mulighed for at få tvisten afgjort ved de ordinære domstole. Dette skal ses i sammenhæng med, at den tvist, som var indbragt for Arbejdsretten, og som ønskedes prøvet ved de almindelige domstole, drejede sig om, hvorvidt den faglige organisation var omfattet af en kollektiv overenskomst. Det er nærliggende at lægge til grund, at en sådan tvist som følge af arbejdsretslovens § 9, stk. 1, nr. 4, og § 11, stk. 1, var omfattet af Arbejdsrettens kompetence og ikke kunne anlægges ved de almindelige domstole. Hvis dommen læses på denne måde, er den udtryk for, at landsrettens flertal har ment, at der var en konflikt mellem en ældre lovregel (Arbejdsretslovens § 11, stk. 1, jf. § 9, stk. 1, nr. 4) og inkorporeringsloven, og at den ældre regel derfor må vige i kraft af det almindelige lex posterior-princip. Dette er i øvrigt forudsat i forarbejderne til inkorporeringsloven (se ovenfor afsnit 2).

 

3.3.2. Udsættelse af straffesag

I 5 afgørelser har domstole taget stilling til, om behandlingen af en sag under henvisning til artikel 6 skulle udsættes, nemlig U 1995 418 R (afs. 2.3.2.1), U 1995 698 V (afs. 2.3.2.2), U 1996 1065 H (afs. 2.3.2.3), U 1999 502 Ø (afs. 2.3.2.4) og U 1999 572 H (afs. 2.3.2.5).

Afgørelserne viser, at domstolene ved vurderingen af, om en straffesag skal udsættes på grund af tiltaltes mentale tilstand (U 1995 418 R og U 1999 502 Ø), psykiske tilstand (U 1996 1065 H), eller på grund af forsvarerens ferie (U 1995 698 V) foretager en vurdering af, om en nægtelse af at udsætte sagen vil være i strid med konventionen. I samtlige sager blev konventionen påberåbt.

 

3.3.3. Retten til en rettergang inden en rimelig frist

Der er 16 afgørelser vedrørende retten til en rettergang inden en rimelig frist, nemlig U 1997 1292 Ø (afs. 2.3.3.1), U 1998 1752 Ø (afs. 2.3.3.2), U 1998 1759 Ø (afs. 2.3.3.3), U 1999 122 H (afs. 2.3.3.4), U 1999 342 Ø (afs. 2.3.3.5), U 1999 337 Ø (afs. 2.3.3.6), U 1997 1292 Ø (afs. 2.3.3.7), U 1999 495 Ø (afs. 2.3.3.8), U 2000 1286 Ø (afs. 2.3.3.9), U 2000 1416 V (afs. 2.3.3.10), U 2000 1894 Ø (afs. 2.3.3.11), U 2000 1912 Ø (afs. 2.3.3.12), U 2000 2134 Ø (afs. 2.3.3.13), U 2000 2406 H (afs. 2.3.3.14), U 2001 253 Ø (afs. 2.3.3.15) og U 2001 510 Ø (afs. 2.3.3.16).

Afgørelserne viser, at domstolene både kan og skal tage stilling til, om sagsbehandlingstiden i de sager, som de behandler, har været i overensstemmelse med retten til en rettergang inden en rimelig frist. Dette gælder ikke kun i straffesager (se U 1999 495 Ø). Det synes ikke at være afgørende, om konventionen påberåbes af sagens parter. Domstolene synes af egen drift at påse, om behandlingen af en sag sker med respekt af retten til en rettergang inden en rimelig frist (se U 2000 1286 Ø).

Afgørelserne (navnlig U 1997 1292 Ø) viser endvidere, at domstolene foretager en vurdering af sagsbehandlingstiden i lyset af de kriterier, der følger af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (og den tidligere Kommission). Det er derfor nærliggende at antage, at det netop er i kraft af Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af artikel 6, stk. 1, at kravet om en rettergang inden en rimelig frist har fået en sådan betydning for dansk ret.

Hvis der foreligger en krænkelse, vil det i straffesager kunne få betydning for straffastsættelsen, idet krænkelsen tillægges betydning i formildende retning. Denne praksis skal formentlig ses i lyset af, at danske domstole herved medvirker til at råde bod på skete krænkelser. En krænkelse kan derimod ikke føre til, at der sker frifindelse, at en domfældelse ophæves, eller at en anke afvises. Med hjemmel i retsplejelovens § 1018 h er der endvidere blevet tilkendt erstatning for lang sagsbehandlingstid i straffesager (U 2001 253 Ø og U 2001 510 Ø).

Praksis (U 2000 1912 Ø) viser endvidere, at hensynet til en rettergang inden en rimelig frist kan bevirke, at en domstol tilbagekalder en beskikkelse af en forsvarer, der ikke har mulighed for at møde til domsforhandlingen til det berammede tidspunkt.

I en sag (U 2000 1416 V) var der ikke anledning til at tage stilling til en påstand om, at sagsbehandlingstiden i en sag om ophævelse af en udvisningsbestemmelse var i strid med artikel 6, idet sagen af anden grund blev afvist.

 

3.3.4. Genoptagelse af sagsforberedelse

U 1996 723 Ø (afs. 2.3.4) er udtryk for, at hensynet til sagsbehandlingstiden, og dermed kravet om en rettergang inden en rimelig frist, inddrages ved vurderingen af, om forberedelsen af en sag skal genoptages med deraf følgende forsinkelser.

 

3.3.5. Opsættende virkning

I U 1997 1237 H skulle Højesteret tage stilling til, om en udlændings søgsmål mod Indenrigsministeriet i en sag om opholdstilladelse skulle tillægges opsættende virkning. Til støtte herfor anførte udlændingen bl.a., at udsendelsen ville stride mod Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 og FN's Børnekonvention. Højesteret, der ikke tillægger sagsanlægget opsættende virkning, forholder sig ikke til de nævnte konventioner. Det forhold, at Højesteret ikke omtaler de nævnte konventioner i præmisserne, indebærer, at det ikke er muligt at afgøre, om de nævnte konventioner ikke kan føre til, at et sådant søgsmål tillægges opsættende virkning, eller om retten ikke har vurderet, at det var nærliggende, at de pågældende konventioner ville blive krænket i tilfælde af udsendelse, og at der derfor ikke forelå sådanne særlige omstændigheder, at der var grundlag for opsættende virkning.

 

3.3.6. Vidner og dokumentation af forklaringer

Der er 16 afgørelser vedrørende vidner og dokumentation af forklaringer, nemlig U 1992 879 H (afs. 2.3.6.1), U 1992 930 Ø (afs. 2.3.6.2), U 1993 512 V (afs. 2.3.6.3), U 1995 198 H (afs. 2.3.6.4), U 1996 6 V (afs. 2.3.6.5), U 1996 25 Ø (afs. 2.3.6.6), U 1996 365 Ø (afs. 2.3.6.7), U 1996 992 Ø (afs. 2.3.6.8), U 1996 1065 H (afs. 2.3.6.9), U 1996 1434 Ø (afs. 2.3.6.10), U 1996 1536 Ø (afs. 2.3.6.11), U 1998 628 H (afs. 2.3.6.12), U 1999 1015 H (afs. 2.3.6.13), U 1999 2041 H (afs. 2.3.6.14), U 2000 1309 H (afs. 2.3.6.15), og U 2000 1751 H (afs. 2.3.6.16).

Dommene viser, at danske domstole ved vurderingen af, om forklaringer m.m. skal tillades dokumenteret under domsforhandlingen, foretager en vurdering af, om en sådan dokumentation vil indebære en krænkelse af artikel 6. Dette gælder ved dokumentation af indenretlige forklaringer afgivet af medsigtede (U 1992 879 H, U 1996 1065 H og U 1999 2041 H), en død forurettet persons forklaring til politirapport (U 1993 512 V), et vidnes tidligere afgivne indenretlige forklaring (U 1993 198 H og U 1996 365 Ø), og forklaring afgivet til anklagemyndighed i udlandet (U 1996 25 Ø). En lignende vurdering foretages ved dokumentation af videoafhøringer af børn (U 1996 992 Ø og U 1996 1536 Ø), og ved vurderingen af den måde, hvorpå et vidne afhøres (U 1998 628 H). På samme måde foretages en vurdering af, om det vil være i strid med artikel 6 at fritage et vidne for at afgive forklaring i en straffesag (U 1999 1015 H). Det samme gælder ved afhøring af betjente vedrørende politirapporter, der gengiver afhøringer af vidner (U 1992 930 Ø og U 1996 6 V). Det samme gælder ved dokumentation af tiltaltes forklaring til politiet samt afhøring af den politibetjent, der har foretaget afhøringen af tiltalte (U 2000 1309 H).

I flere af de omtalte afgørelser fremgår det ikke af referatet, at konventionen blev påberåbt (U 1992 879 H, U 1996 6 V, U 1996 25 Ø, U 1996 1434 Ø og U 1998 628 H). To afgørelser (U 1992 879 H og U 1996 25 Ø) indeholder en vis gengivelse af forsvarerens procedure, og afgørelserne kan derfor muligvis tages som udtryk for, at danske domstole af egen drift påser, om en dokumentation af forklaringer m.m. vil indebære en krænkelse af konventionens artikel 6.

Afgørelserne synes at afspejle Domstolens praksis i lignende sager vedrørende artikel 6. Ved vurderingen af, om en dokumentation skal tillades, foretages således en vurdering af forsvarets rettigheder, herunder om forsvareren og tiltalte var til stede, da forklaringen blev afgivet, om forsvareren da havde mulighed for at stille spørgsmål, omstændighederne omkring afhøringen og de dokumenterede forklaringers betydning for bevisvurderingen. Dette kan tages som udtryk for, at det er i kraft af Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af artikel 6, at konventionen tillægges så stor betydning.

 

3.3.7. Dommerhabilitet m.m.

Der er afsagt 9 afgørelser om dommerhabilitet m.m., nemlig U 1994 225 Ø (afs. 2.3.7.1), U 1994 409 R (afs. 2.3.7.2), U 1994 536 H (afs. 2.3.7.3), U 1995 379 Ø (afs. 2.3.7.4), U 1995 428 H (afs. 2.3.7.5), U 1996 234 H (afs. 2.3.7.6), U 1996 365 Ø (afs. 2.3.7.7), U 1996 827 V (afs. 2.3.7.8) og U 1999 1837 H (afs. 2.3.7.9).

De nævnte afgørelser viser klart, at danske domstole vurderer, om konventionens krav om uafhængighed og upartiskhed er opfyldt i forhold til dommerne, anklager (U 1999 1837 H) og forsvarer (U 1996 827 V). Retsplejelovens regler om habilitet fortolkes og anvendes i lyset af og med respekt af konventionens artikel 6 og praksis fra Domstolen.

I to sager (U 1994 225 Ø og U 1995 379 Ø) fremgår det ikke af referatet, at konventionen blev påberåbt. Da den ene afgørelse (U 1995 379 Ø) indeholder en gengivelse af parternes anbringender, kan afgørelsen måske tages som udtryk for, at domstolene af egen drift påser, om konventionens krav om uafhængighed og upartiskhed er opfyldt.

Præmisserne i flere af de omtalte domme viser, at praksis fra Domstolen tillægges betydning. Der anvendes således en terminologi, der nøje svarer til Domstolens, herunder om retten »fremtræder« som uafhængig og upartisk (se U 1994 225 Ø, U 1994 409 R, U 1994 536 H og U 1996 254 H). I flere tilfælde forholder domstolene sig udtrykkeligt til praksis fra Domstolen (U 1994 409 R og U 1996 234 H), ligesom konkrete domme fra Domstolen inddrages ved vurderingen (U 1994 536 H). Dette kan formentlig tages som udtryk for, at det navnlig er på grund af Domstolens praksis vedrørende kravet om »uafhængighed og upartiskhed«, at konventionen tillægges så stor betydning.

Ved vurderingen af, om kravet om uafhængighed og upartiskhed er opfyldt, synes domstolene at anlægge en forsigtig holdning. I U 1994 536 H vurderede Højesteret, at det var tvivlsomt, om ordningen med brug af konstituerede dommere som helhed kunne anses for forenelig med konventionen. Højesteret udtalte imidlertid, at der ikke var noget sikkert grundlag for at fastslå konventionens rækkevidde i denne henseende, og da en fortolkning, der i væsentlig grad afskar anvendelse af konstituerede dommere, ville have meget indgribende følger for domstolsorganisationen, fandt Højesteret, at en generel afklaring af spørgsmålet burde ske gennem lovgivning. Højesteret henviste i den forbindelse til forarbejderne til lov nr. 285 af 29. april 1992 om Den europæiske Menneskerettighedskonvention (F.T. 1991-92, tillæg A, sp. 5467 ff., og tillæg B, sp. 891f). I U 1995 428 H lagde Højesteret ligeledes vægt på den bestående usikkerhed om rækkevidden af artikel 6. De nævnte domme er udtryk for, at Højesteret i de pågældende sager, i mangel af konkrete afgørelser fra Domstolen, var forsigtig med at foretage en selvstændig fortolkning af konventionen.

Den forsigtige holdning er muligvis forladt i U 1996 234 H, hvor Højesteret skulle tage stilling til, om beslutning om varetægtsfængsling under domsforhandlingen i medfør af retsplejelovens § 762, stk. 2 (særlig bestyrket mistanke), medførte inhabilitet.

Som det fremgår af referatet af dommen, var den relevante bestemmelse i retsplejeloven (§ 60, stk. 2) blevet ændret i 1990. Baggrunden herfor var en dom afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der vedrører beslutninger om varetægtsfængsling forud for domsforhandlingen.

Højesteret lagde til grund, at retsplejelovens § 60, stk. 2, ikke omfattede afgørelser om varetægtsfængsling i medfør af § 762, stk. 2, som blev truffet under domsforhandlingen. Højesteret lagde endvidere til grund, at § 60, stk. 2, byggede på en klar forudsætning om, at det ikke kunne anses for stridende imod konventionens artikel 6, at en dommer, der skulle pådømme en straffesag, under domsforhandlingen havde varetægtsfængslet den pågældende i medfør af § 762, stk. 2.

Højesteret udtalte, at forudsætningen ikke kunne være bindende, såfremt den måtte anses for uforenelig med konventionens artikel 6, stk. 1, således som bestemmelsen blev fortolket af konventionsorganerne.

Højesteret udtalte, at der ikke var grundlag for at antage, at den forudsætning med hensyn til rækkevidden af artikel 6, stk. 1, som lå til grund for § 60, stk. 2, generelt måtte anses for urigtig. På den anden side fremhævede Højesteret, at praksis fra konventionsorganerne ikke gav grundlag for at fastslå, at det i alle tilfælde ville være foreneligt med konventionen, at en dommer, der under domsforhandlingen havde truffet afgørelse om fængsling af tiltalte i medfør af § 762, stk. 2, deltog i pådømmelsen af sagen.

Højesteret udtalte, at det forhold, at anvendelse af inhabilitetsreglerne på afgørelser om fængsling efter § 762, stk. 2, under domsforhandlingen kunne give anledning til vanskeligheder af praktisk art, ikke kunne begrunde, at der blev set bort fra upartiskhedskravet.

Flertallet vurderede herefter, at der forelå omstændigheder, som var egnede til at rejse tvivl om domsmandsrettens fuldstændige upartiskhed, og statuerede inhabilitet.

Dommen viser, at Højesteret anvender konventionen og statuerer inhabilitet uanset, at der ikke findes praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der direkte har taget stilling til spørgsmålet, idet Højesteret anvender de principper, der kan udledes af Domstolens praksis på dette område. Dommen er derved udtryk for, at Højesteret foretager en fortolkning af konventionens bestemmelser. Dommen er endvidere udtryk for, at Højesteret, ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret, er rede til at tilsidesætte en klar forudsætning hos lovgiver, for herved at undgå et brud på konventionen. Dommen er derimod ikke udtryk for, at Højesteret tilsidesætter en klar lovbestemmelse på grund af konventionen.

 

3.3.8. Bevismidler

Der er afsagt 4 afgørelser vedrørende bevismidler. U 1994 478 H (afs. 2.3.8.1), U 1997 676 H (afs. 2.3.8.2) og U 1999 1549 H (afs. 2.3.8.3) viser, at domstolene ved vurderingen af, om nogle beviser skal tillades benyttet, tager stilling til, om brugen af de pågældende beviser vil udgøre en krænkelse af konventionen. I U 2000 627 H (afs. 2.3.8.4) fandt Højesteret det ikke nødvendigt udtrykkeligt at forholde sig til konventionen.

 

3.3.9. Tolkebistand

Der er afsagt 2 afgørelser vedrørende tolkebistand, nemlig U 1996 1488 V (afs. 2.3.9.1) og U 1997 1422 V (afs. 2.3.9.2). Afgørelserne viser, at tiltaltes ret til bistand af en tolk, jf. konventionens artikel 6, stk. 3, litra e, anses for en væsentlig retssikkerhedsgaranti, og at manglende overholdelse heraf medfører ophævelse af straffedommen.

 

3.3.10. Appelregler

I U 1995 416 V (afs. 2.3.10) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om en dom i en straffesag, der var anket uden tilladelse efter retsplejelovens § 962, stk. 3, jf. stk. 2, skulle afvises. Dommen er udtryk for, at manglende overholdelse af konventionens bestemmelser i forbindelse med byrettens behandling af en straffesag, ikke kan bevirke, at landsretten ser bort fra de relevante ankeregler, for derved at råde bod på den skete krænkelse. Det har formentlig haft betydning, at manglende admittering af anken ikke afskar den tiltalte fra at anke, og dermed få rådet bod på den skete krænkelse, idet dette kunne ske efter indhentelse af den fornødne tilladelse.

 

3.3.11. Forsvarerens rettigheder under efterforskningen

I U 1999 556 Ø (afs. 2.3.11) skulle Østre Landsret tage stilling til, om en forsvarer, der havde henvendt sig direkte til en embedslæge og stillet nogle supplerende spørgsmål, havde handlet utilbørligt. Landsretten afgjorde sagen på grundlag af retsplejelovens bestemmelser alene. Det var derfor ikke nødvendigt for landsretten at forholde sig til konventionen, som var blevet påberåbt. Det er ikke muligt ud fra referatet at sige, om landsrettens fortolkning af retsplejelovens bestemmelser er udtryk for et forsøg på at nå til et resultat, der efter landsrettens opfattelse er bedst stemmende med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

3.3.12. Konfiskation

U 1998 1255 Ø (afs. 2.3.12) viser, at Østre Landsret tager stilling til, om en konfiskation vil indebære en krænkelse af konventionens bestemmelser.

 

3.3.13. Straffeproces i øvrigt

I 5 afgørelser var konventionen blevet påberåbt i tilknytning til processuelle spørgsmål, nemlig U 1993 384 H (afs. 2.3.13.1), U 1994 366 V (afs. 2.3.13.2), U 1996 1496 V (afs. 2.3.13.3), U 2000 765 H (afs. 2.3.13.4) og U 2000 2234 H (afs. 2.3.13.7). I de pågældende afgørelser finder domstolene det ikke nødvendigt udtrykkeligt at forholde sig til konventionen.

I U 2000 1201 H (afs. 2.3.13.5) fastslog Højesteret, at konkurslovens regler om oplysningspligt for bestyrelsesmedlemmer i et konkursramt selskab og vidner skal anvendes med respekt af bl.a. beskyttelsen mod selvinkriminering efter artikel 6 i konventionen. Højesteret udtalte, at hvis en person er sigtet for et strafbart forhold, eller der er grundlag for at rejse sigtelse mod den pågældende, har vedkommende ikke pligt til at besvare spørgsmål, som kan have betydning ved bedømmelsen af det mulige strafbare forhold. Retten til ikke at udtale sig i en sådan situation fremgår ikke udtrykkeligt af konkurslovens regler om oplysningspligt, og kendelsen er derved udtryk for, at dansk ret fortolkes og anvendes på en sådan måde, at et eventuelt brud på konventionen undgås. Det bemærkes, at afgørelsen synes at bygge på en forudsætning om, at oplysningspligt i den nævnte situation ville være i strid med konventionen.

I U 2000 2101 V (afs. 2.3.13.6) fastslog Vestre Landsret, at det ikke udgjorde en krænkelse af uskyldsformodningen, jf. artikel 6, stk. 2, at politiet opbevarede fingeraftryk fra en person, der havde været sigtet, men over for hvem påtale var blevet opgivet.

 

3.3.14. Strafferet i øvrigt

I U 1995 9 H (afs. 2.3.14.1) tog Højesteret stilling til, om anvendelse af objektivt bødeansvar, som påstået af forsvareren, ville være i strid med uskyldsformodningen. Ved vurderingen blev relevant retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol inddraget, og afgørelsen viser, at domstolene anvender konventionen, således som den er blevet fortolket af Domstolen.

I U 1997 803 V (afs. 2.3.14.2) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om der var indtrådt forældelse af strafansvaret i en straffesag. Dommen viser, at der foretages en vurdering af, om en domfældelse i en straffesag vil indebære en krænkelse af konventionen.

I U 1999 2082 V (afs. 2.3.14.3) forholdt Vestre Landsret sig ikke udtrykkeligt til de konventioner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som tiltalte havde påberåbt.

I U 2000 307 H (afs. 2.3.14.4) tog Højesteret stilling til, om en bøde, som en advokat var blevet pålagt af Advokatnævnet for at have tilsidesat reglerne om »god advokatskik«, var en »straf«, der var omfattet af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7.

 

3.4. Konventionens artikel 8

 

3.4.1. Udvisning på grund af strafbare forhold m.m.

Der er 34 afgørelser, hvor danske domstole har taget stilling til, om en udvisning af en udlænding på grund af strafbare forhold ville udgøre en krænkelse af den pågældende udlændings ret til et familieliv og privatliv.

Afgørelserne viser klart, at danske domstole ved vurderingen af, om en udlænding skal udvises på grund af strafbare forhold, foretager en vurdering af, om en udvisning vil være i strid med den pågældende udlændings ret til et familieliv og et privatliv. En udvisning vil således ikke finde sted, hvis en sådan afgørelse vil indebære en krænkelse af konventionens artikel 8.

I de fleste tilfælde fremgår det ikke af referatet, at konventionen var påberåbt af den tiltalte. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at proceduren som oftest ikke er refereret. Afgørelserne kan derfor næppe tages til indtægt for, at danske domstole af egen drift påser, om en udvisningsbeslutning vil være forenelig med konventionen.

Hensynet til konventionen synes at blive inddraget med en sådan vægt, at danske domstole er rede til at se bort fra lovgivers intentioner om en stramning af udvisningspraksis, i det omfang efterlevelse af intentionerne vil indebære en krænkelse af konventionen (se U 1998 376 Ø og U 1999 1390 H).

I nogle afgørelser fremhæves det udtrykkeligt, at det fremgår af forarbejderne til de relevante udvisningsbestemmelser i udlændingeloven, at anvendelsen heraf skal ske med respekt af de forpligtelser, der følger af konventionen (se f.eks. U 1999 271 H og U 1999 1390 H), men der synes ikke at være holdepunkter for at antage, at det alene er på grund af forarbejderne, at konventionens artikel 8 inddrages. I de fleste afgørelser inddrages artikel 8 ved afvejningen, uden at der derved er blevet lagt vægt på, at dette er forudsat i forarbejderne.

Afgørelserne viser (se f.eks. U 1999 271 H), at Højesteret foretager en nøje vurdering af, om en udvisning vil indebære en krænkelse af konventionens artikel 8. Højesterets præmisser synes klart at afspejle Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i sager om udvisning på grund af strafbare forhold. Højesteret foretager således en konkret vurdering af, om tiltalte har en sådan tilknytning til Danmark, at en udvisning vil udgøre et indgreb i tiltaltes ret til et privatliv og et familieliv. Herefter vurderer Højesteret, om indgrebet (udvisningen) er nødvendiggjort af samfundsmæssige hensyn. I denne forbindelse lægger Højesteret bl.a. vægt på den begåede kriminalitet og den konkrete straf.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols omfattende retspraksis på dette område har utvivlsomt haft stor betydning for Højesterets inddragelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

3.4.2. Familieretlige sager

U 1995 249 V (afs. 2.4.2.1) viser, at konventionens artikel 8 inddrages ved vurderingen af, om en afsluttet faderskabssag skal genoptages. Afgørelsen viser endvidere, at landsretten tilsidesætter en fast administrativ praksis og en fast retspraksis, idet landsretten anser det for tvivlsomt, om den fulgte praksis var forenelig med principperne i konventionens artikel 8. Afgørelsen viser således, at konventionen inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af retsplejelovens bestemmelser om genoptagelse af faderskabssager, og at en fast administrativ praksis og domstolspraksis tilsidesættes, for derved at undgå en krænkelse af konventionen.

U 1999 321 Ø (afs. 2.4.2.2) viser, at domstolene ved vurderingen af, hvem der skal tillægges forældremyndigheden over et barn, herunder hvad der er bedst for barnet, inddrager artikel 8 i konventionen. Dette betyder, at hensynet til beskyttelse af de involverede parters familieliv og privatliv inddrages i afvejningen.

 

3.4.3. Indgreb i familie- og privatlivet m.m.

U 1992 948 V (afs. 2.4.3.1) og U 2000 2101 V (afs. 2.4.3.4) viser, at danske domstole tager stilling til, om en opbevaring af fingeraftryk, der har hjemmel i retsplejeloven, er i strid med konventionens artikel 8.

U 1994 15 Ø (afs. 2.4.3.2) viser, at danske domstole tager stilling til, om en ransagning, der har hjemmel i retsplejeloven, er i strid med konventionens artikel 8.

U 2000 743 Ø (afs. 2.4.3.3) og U 2001 1057 H (afs. 2.4.3.10) viser, at danske domstole tager stilling til, om en begrænsning i en ejers adgang til at råde over en ejendom er i strid med artikel 8.

U 2000 2223 H (afs. 2.4.3.5) viser, at i hvert fald landsretten ved vurderingen af, om en bestemmelse i en dom om udvisning skal ophæves, tager stilling til betydningen af artikel 8. I U 2000 2406 H (afs. 2.4.3.6) fandt Højesteret ikke anledning til at tage stilling til, om en bestemmelse i en dom om udvisning var i strid med artikel 8 og dermed ugyldig, idet Højesteret fastslog, at en bestemmelse i en dom om udvisning alene kunne prøves én gang. Da en sådan prøvelse allerede havde fundet sted, afvistes sagen.

U 2001 257 H (afs. 2.4.3.7) viser, at domstolene ved vurderingen af, om en udlænding, der opholder sig her i landet, har krav på familiesammenføring med børn, der opholder sig i udlandet, inddrager principperne i artikel 8 ved fortolkningen af udlændingelovens bestemmelser.

U 2001 464 V (afs. 2.4.3.8) viser, at domstolene ved vurderingen af, om en beslutning truffet af en beskikket værge for en senildement, og som indebærer begrænsning i børnenes ret til at besøge den senildemente, tager stilling til, om der foreligger en krænkelse af artikel 8.

U 2001 910 V (afs. 2.4.3.9) viser, at domstolene ved vurderingen af, om et menighedsråd er berettiget til at kræve en gravsten fjernet, tager stilling til, om beslutningen er i strid med artikel 8.

 

3.5. Konventionens artikel 9

U 1998 362 Ø (afs. 2.5) viser, at der foretages en vurdering af, om en domfældelse i en straffesag vil indebære en krænkelse af artikel 9 i konventionen.

U 2001 910 V (afs. 2.5.2) viser, at domstolene ved vurderingen af, om et menighedsråd er berettiget til at kræve en gravsten fjernet, tager stilling til, om beslutningen er i strid med artikel 9.

 

3.6. Konventionens artikel 10

 

3.6.1. Pressens ytringsfrihed

Der er 9 afgørelser vedrørende pressens ytringsfrihed, nemlig U 1994 988 H (afs. 2.6.1.1), U 1995 402 Ø (afs. 2.6.1.2), U 1997 259 H (afs. 2.6.1.3), U 1999 122 H (afs. 2.6.1.4), U 1999 336 Ø (afs. 2.6.1.5), U 1999 560 H (afs. 2.6.1.6), U 1999 1462 Ø (afs. 2.6.1.7), U 1999 1675 H (afs. 2.6.1.8) og U 2000 1005 Ø (afs. 2.6.1.9).

Afgørelserne viser, at danske domstole tillægger hensynet til konventionens artikel 10 og pressens ytringsfrihed stor betydning ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret.

Ved vurderingen af, om en journalist havde foretaget en »uberettiget«, og dermed strafbar, husfredskrænkelse, inddrog Højesteret (U 1994 988 H) konventionens artikel 10 og journalistens rolle som nyhedsformidler. Straffelovens § 264, stk. 1, nr. 1, blev fortolket og anvendt i lyset af og i overensstemmelse med konventionens artikel 10, således som bestemmelsen er blevet fortolket i Domstolens praksis. I en anden sag om husfredskrænkelse (U 1999 1675 H) fremhævede Højesteret, at der var tale om journalister og udtalte, at »den beskyttelse af ytringsfriheden, som følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 10, der også omfatter retten til at modtage information, må derfor danne udgangspunkt for bedømmelsen«. Ved vurderingen af, om en journalist, der har fremsat en ytring, der er omfattet af straffelovens § 267, stk. 1, er straffri i medfør af straffelovens § 269, stk. 1, inddrages hensynet til pressens ytringsfrihed ligeledes med stor vægt (U 1997 259 H, U 1999 122 H og U 1999 560 H).

Det er ikke kun ved straffesager mod journalister, at hensynet til ytringsfriheden inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret. Ved vurderingen af, om der i en konkret sag skulle meddeles et editionspålæg til et dagblad, foretog Østre Landsret således en vurdering af, om et sådant pålæg ville indebære en krænkelse af konventionens artikel 10 (U 1995 402 Ø). Ved vurderingen af, om der i en konkret sag skulle ske beslaglæggelse af materiale hos nogle journalister, inddrog Østre Landsret ligeledes konventionens artikel 10 (U 1999 336 Ø). På samme måde blev artikel 10 inddraget ved vurderingen af, om en journalist og en chefredaktør havde krænket en anden persons ophavsrettigheder, ved at have gengivet uddrag af en bog (U 1999 1462 Ø).

Afgørelserne viser, at dansk ret fortolkes og anvendes på en sådan måde, at et eventuelt brud på konventionen undgås, og at dansk ret anvendes med de begrænsninger, der følger af konventionen.

I de fleste sager er konventionen udtrykkeligt blevet påberåbt. I U 1997 259 H fremgår det imidlertid ikke af referatet, at konventionen var blevet påberåbt. Dette skal ses i lyset af, at dommen i øvrigt gengiver parternes procedure. Dommen er derfor muligvis udtryk for, at Højesteret af egen drift inddrager konventionens artikel 10.

I U 1994 988 H synes Højesterets præmisser klart at afspejle Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i sager vedrørende artikel 10. I dommen henviser Højesteret direkte til en dom afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. På samme måde afspejler Højesterets præmisser i U 1997 259 H klart Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i sager vedrørende artikel 10. Højesteret fremhæver bl.a. pressens rolle som »public watchdog«, der er et udtryk hentet fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. I U 1999 122 H benytter Højesteret ligeledes en terminologi og en afvejning, der nøje svarer til Domstolens. Dette kan muligvis tages som udtryk for, at anvendelsen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i betydeligt omfang kan tilskrives Domstolens praksis.

I U 1997 259 H fremhæver Højesteret, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er inkorporeret i dansk ret, og at de relevante straffebestemmelser skal læses i lyset af konventionen. I de øvrige afgørelser lægges der derimod ikke udtrykkelig vægt på, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret. Det synes således ikke at have været afgørende for domstolene, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret. Dette kan muligvis tages som udtryk for, at danske domstole under alle omstændigheder har pligt til at fortolke og anvende dansk ret, herunder de relevante straffebestemmelser, i lyset af konvention, men at denne pligt gælder så meget desto mere nu, hvor konventionen er inkorporeret i dansk ret.

 

3.6.2. Ytringsfrihed i øvrigt

Der er 8 afgørelser vedrørende ytringsfrihed i øvrigt, nemlig U 1997 1406 V (afs. 2.6.2.1), U 1999 509 Ø (afs. 2.6.2.2), U 1999 1113 Ø (afs. 2.6.2.3), U 1999 1536 H (afs. 2.6.2.4), U 1999 1910 Ø (afs. 2.6.2.5), U 2000 2143 Ø (afs. 2.6.2.6), U 2000 2234 H (afs. 2.6.2.7) og U 2001 953 Ø (afs. 2.6.2.8).

Afgørelserne viser, at danske domstole forholder sig til, om en begrænsning i retten til ytringsfrihed, herunder straf for overtrædelse af et referatforbud (U 1997 1406 V), straf for injurierede udtalelser (U 1999 509 Ø, U 1999 1910 Ø, U 2000 2143 Ø og U 2001 953 Ø), straf for racediskriminerende ytringer (U 1999 1113 Ø og U 2000 2234 H) og begrænsninger i en arrestants mulighed for at få besøg af journalister (U 1999 1536 H), vil være i strid med konventionens artikel 10.

Afgørelserne viser klart, at dansk ret fortolkes og anvendes i lyset af konventionen, og at dansk ret anvendes med de begrænsninger, der følger af konventionen (se navnlig U 1999 509 Ø, U 1999 1910 Ø, U 2000 2143 Ø, U 2000 2234 H og U 2001 953 Ø).

Danske domstole inddrager ikke kun artikel 10, men også Domstolens praksis (se U 1999 509 Ø og 1999 1910 Ø).

I en sag (U 1999 1113 Ø) fremgår det ikke af referatet, at konventionen var blevet påberåbt. Da dommen ikke i øvrigt indeholdet noget referat af proceduren, er det ikke muligt at tage dommen til indtægt for, at danske domstole af egen drift inddrager konventionen.

 

3.6.3. Retten til at modtage ytringer

Der er 2 afgørelser vedrørende retten til at modtage ytringer, nemlig U 1997 490 V (afs. 2.6.3.1) og U 1999 656 V (afs. 2.6.3.2).

I U 1997 490 V skulle Vestre Landsret tage stilling til, om en lejers opsætning af en parabolantenne var en misligholdelse, der kunne begrunde ophævelse eller opsigelse af lejemålet. Dommen viser, at såvel byretten som Vestre Landsret ved fortolkningen af lejelovens bestemmelser vurderer, om fortolkningen og anvendelsen af lejelovens bestemmelser vil indebære en krænkelse af konventionen. Det er imidlertid ikke muligt at afgøre, om byretten og landsretten har ment, at fortolkningen af lejeloven ikke var i strid med artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som følge af, at der er tale om en tvist mellem to private, eller om det skyldes, at undtagelsesbetingelserne i artikel 10, stk. 2, blev anset for at være opfyldt.

I U 1999 656 V skulle Vestre Landsret tage stilling til en tvist mellem nogle lejere og en udlejer om lejernes ret til at opsætte en parabolantenne på deres altaner. Boligretten lagde til grund, at konventionens artikel 10 ikke kunne påberåbes af en lejer i forhold til en privat udlejer. Landsrettens fortolkning af lejeloven gjorde det imidlertid unødvendigt for landsretten at tage stilling til dette spørgsmål.

 

3.7. Konventionens artikel 11

 

3.7.1. Forenings- og forsamlingsfrihed

Der er 4 afgørelser vedrørende retten til forenings- og forsamlingsfrihed, herunder 3 vedrørende foreningsfrihedsloven, nemlig U 1999 1316 H (afs. 2.7.1.1), U 1999 1496 H (afs. 2.7.1.2) og U 2000 1728 H (afs. 2.7.1.4), og 1 afgørelse vedrørende den såkaldte »rockerlov«, nemlig U 1999 1798 H (afs. 2.7.1.3).

De to domme om foreningsfrihedsloven (U 1999 1316 H og U 1999 1496 H) viser, at både Vestre Landsret og Højesteret foretager en indgående vurdering af, om en afskedigelse på grund af manglende medlemskab af en bestemt forening er forenelig med retten til negativ foreningsfrihed, jf. konventionens artikel 11.

Ved vurderingen heraf inddrager både Vestre Landsret og Højesteret relevante domme fra Domstolen. Vestre Landsret og Højesteret læser imidlertid de pågældende domme fra Domstolen forskelligt.

Vestre Landsret finder, at praksis fra Domstolen rejser begrundet tvivl om, hvorvidt foreningsfrihedslovens undtagelser i § 2, stk. 2 og 3, kan anses for at være i overensstemmelse med den forståelse af konventionens artikel 11, som er kommet til udtryk i Domstolens praksis. Uanset denne tvivl lægger Vestre Landsret foreningsfrihedslovens bestemmelser til grund ved afgørelsen. Landsretten lægger herved vægt på, at der er tale om ganske præcist formulerede bestemmelser, som var forenelige med konventionen, da de blev vedtaget. Vestre Landsret lægger endvidere vægt på de vidtrækkende konsekvenser, som en tilsidesættelse af foreningsfrihedslovens bestemmelser vil få.

Således som Højesteret læste de relevante domme fra Domstolen, var der ikke tale om nogen konflikt mellem foreningsfrihedslovens bestemmelser og konventionens artikel 11.

På baggrund af Højesterets domme er det alene muligt at sige, at Højesteret foretager en indgående vurdering af, om en afskedigelse er i strid med retten til negativ foreningsfrihed, således som artikel 11 er blevet fortolket i praksis, men det er ikke muligt at sige noget om, hvorledes Højesteret ville have forholdt sig, hvis det var blevet lagt til grund, at der var en konflikt mellem en klar lovbestemmelse og praksis fra Domstolen.

På samme måde foretog såvel Vestre Landsret som Højesteret i U 2000 1728 H en indgående vurdering af, om en eksklusivaftale i en overenskomst var ugyldig. Med hensyn begrundelsen svarer U 2000 1728 H nøje til U 1999 1316 H og U 1999 1496 H, dog således at Højesteret i U 2000 1728 H inddrager den nyeste praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende den negative foreningsfrihed. Herved understreges det, at domstolene anvender konventionen, således som denne løbende fortolkes og anvendes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

I U 1999 1798 H skulle Højesteret tage stilling til, om et forbud meddelt af politiet mod en persons ophold i nogle bestemte ejendomme var ugyldigt. Forbudet var meddelt i medfør af den såkaldte »rockerlov« (lov nr. 907 af 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme). Dommen kan læses på den måde, at Højesteret fortolker grundlovens § 79 i lyset af konventionens artikel 11, men kan også læses på den måde, at Højesteret blot konstaterer, at grundloven, således som den må fortolkes, på dette punkt svarer til konventionens artikel 11.

 

3.7.2. Fagretlige tvister

Det er næppe muligt at udlede noget generelt af U 1997 1508 H (afs. 2.7.2), men dommen viser, at konventionens artikel 11 inddrages ved vurderingen af, om en arbejdsgiver har pligt til at indgå en overenskomst med den ansattes faglige organisation. I modsætning til Højesteret fremhæver Landsretten, at konventionen er inkorporeret i dansk ret. Dette kan muligvis tages som udtryk for, at det ikke har været afgørende for Højesteret, at konventionen er blevet inkorporeret.  

 

3.8. Andre tilfælde af påberåbelse eller anvendelse af konventionen

I U 1999 841 H (afs. 2.8.1) skulle Højesteret tage stilling til, om § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af friskoleloven m.v. (den såkaldte »Tvind-lov«) var ugyldig. Højesteret fastslog, at § 7 i loven var i strid med grundlovens § 3, 3. pkt. Det var derfor ikke nødvendigt for Højesteret at tage stilling til forholdet til de bestemmelser i konventionen, som sagsøgerne havde påberåbt til støtte for påstanden.

I U 1999 1621 SH (afs. 2.8.2) skulle Sø- og Handelsretten tage stilling til, om en ny varemærkeregel fandt anvendelse på en verserende sag. Ved afgørelsen heraf inddrog Sø- og Handelsretten konventionen. Begrundelsen kan læses på den måde, at Sø- og Handelsretten – af egen drift – ved vurderingen af, om den nye lov fandt anvendelse på en verserende sag, tillagde det betydning, om dette ville udgøre et indgreb i en ret, der var beskyttet af konventionen.

I U 1999 2102 Ø (afs. 2.8.3) lagde Østre Landsret til grund, at bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke kunne påberåbes i en konkret tvist mellem private parter.

I U 2000 2350 V (afs. 2.8.4) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om en erhvervspraktikant, der var blevet bortvist af en forretning som følge af, at hun bar hovedtørklæde, havde krav på erstatning efter bestemmelserne i lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. Sagsøgeren havde bl.a. påberåbt sig artikel 14. Landsretten fastslog, at bortvisningen var udtryk for indirekte diskrimination i strid med loven. Landsretten forholdt sig ikke udtrykkeligt til de påberåbte konventioner, herunder artikel 14.

I U 2001 83 H (afs. 2.8.5) skulle Højesteret tage stilling til, om en bortvisning af en muslim, der havde overtrådt et forbud mod at bede på et bestemt sted på sin arbejdsplads, var berettiget. Den bortviste påberåbte sig en række konventioner, herunder artikel 14. Retten fastslog, at bortvisningen ikke var udtryk for en forskelsbehandling på grund af religion, men forholdt sig ikke udtrykkeligt til de påberåbte konventioner. 

I U 2001 1057 H (afs. 2.8.6) skulle Højesteret tage stilling til, om et forbud i medfør af »rockerloven« nedlagt over for ejeren af en ejendom udgjorde ekspropriation, og om ejeren havde krav på erstatning. Højesteret fastslog, at forbudet ikke kunne anses for et indgreb, der kunne berettige til erstatning efter bl.a. artikel 1 i 1. tillægsprotokol.

 

3.9. Sammenfatning vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

De ovenfor omtalte afgørelser viser, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole i et betydeligt – og tilsyneladende stigende – omfang. Efter udvalgets opfattelse er det imidlertid ikke muligt at sige noget sikkert om årsagen hertil. Dette er formentlig resultatet af en flerhed af faktorer. Det kan til dels skyldes inkorporeringen i 1992. Det kan imidlertid også skyldes et bedre kendskab til konventionen og den dertil hørende praksis blandt advokater og dommere m.m. Det kan imidlertid også skyldes, at lovgivningen i visse tilfælde indrettes på en sådan måde, at der ofte vil opstå spørgsmål om, hvorvidt den konkrete anvendelse af lovgivningen er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Danske domstole fortolker og anvender dansk ret i lyset af og med de begrænsninger, der følger af konventionens bestemmelser (se f.eks. U 1999 509 Ø og U 1999 1910 Ø). Dansk ret fortolkes og anvendes på en sådan måde, at et eventuelt brud på konventionen undgås.

Konventionens bestemmelser er ofte blevet påberåbt af sagens parter, men domstolene synes i et vist omfang at inddrage konventionens bestemmelser af egen drift. I nogle sager synes danske domstole ligefrem at lægge til grund, at de ikke alene har ret til men også pligt til at påse, at konventionens bestemmelser overholdes ved behandlingen af sager (se f.eks. U 1999 495 Ø).

Ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser inddrager danske domstole ofte praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Danske domstole inddrager således konkrete domme, som de forholder sig til (se f.eks. U 1994 988 H). I afgørelser, hvor konventionen inddrages, afspejler præmisserne ofte Domstolens praksis i lignende sager. Dette fremgår tydeligt af sager om ytringsfrihed (se f.eks. U 1997 259 H og U 1999 122 H), sager om udvisning (se f.eks. U 1999 271 H), sager om sagsbehandlingstid (se f.eks. U 1997 1792 Ø), og sager om dommeres uafhængighed og upartiskhed (se f.eks. U 1994 536 H og U 1996 254 H). Der kan derfor være grund til at antage, at det netop er i kraft af praksis fra Domstolen, der fortolker konventionens bestemmelser, og dermed præciserer indholdet af konventionens forpligtelser, at konventionen tillægges en så stor betydning ved danske domstoles behandling af sager.

Der findes eksempler på, at danske domstole ved afgørelsen fremhæver, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret (se f.eks. U 1995 338 Ø, U 1997 259 H og U 1999 1910 Ø). Det er vanskeligt at vurdere, om henvisningen til konventionen er udtryk for, at inkorporeringen er blevet tillagt selvstændig betydning, eller om henvisningen blot er udtryk for en konstatering. I de fleste tilfælde anvender danske domstole imidlertid konventionens bestemmelser uden udtrykkeligt at lægge vægt på, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk ret. Dette kan måske tages som udtryk for, at det ikke alene er i kraft af inkorporeringen, at konventionens bestemmelser og Domstolens praksis tillægges så stor betydning.

Konventionen og Domstolens praksis synes at indgå med en sådan vægt, at danske domstole er rede til at se bort fra lovgivers intentioner med en bestemmelse, hvis en efterlevelse af intentionen vil indebære en krænkelse af konventionen (se f.eks. U 1996 234 H, U 1998 376 Ø og U 1999 1390 H). Danske domstole er endvidere rede til at tilsidesætte en fast administrativ praksis og en fast retspraksis, hvis det vurderes, at denne praksis er uforenelig med konventionen (se U 1995 249 V). Danske domstole er endvidere rede til at tilsidesætte en endelighedsbestemmelse i en overenskomst, for at undgå, at der sker en krænkelse af konventionen (U 1997 889 H).

På grundlag af den foreliggende praksis er det ikke muligt at sige noget sikkert om, hvorvidt og i givet fald under hvilke betingelser danske domstole er rede til at tilsidesætte klare lovbestemmelser, der vurderes at være i strid med konventionen (jf. dog nedenfor, hvor Vestre Landsret dom af 17. maj 2001 (utrykt) omtales). U 1998 141 Ø er måske udtryk for, at en lovbestemmelse, der er ældre end inkorporeringsloven, må vige i tilfælde af en konflikt med konventionen. Derimod må U 1996 234 H anses for udtryk for en fortolkning af dansk ret i lyset af og i overensstemmelse med konventionen, uden at der er tale om en tilsidesættelse af bestemmelser i en dansk lov.

Domstolene synes endvidere at gå langt ved fortolkningen af dansk ret for at undgå, at der sker en krænkelse af konventionen (se f.eks. U 1994 953 H og U 1995 338 Ø).

Domstolenes villighed til at tilsidesætte afgørelser som værende i strid med konventionen afhænger i væsentlig grad af, med hvilken sikkerhed konventionsforpligtelsernes indhold kan fastlægges. På områder, hvor der foreligger en praksis fra Domstolen, foretager danske domstole en indgående vurdering af, om en afgørelse vil være i strid med de relevante domme fra Domstolen (se navnlig U 1999 1316 H og U 1999 1496 H). I U 1996 234 H foretog Højesteret en fortolkning af konventionens upartiskhedskrav i lyset af de principper, der kan udledes af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, selv om der ikke fandtes praksis, der var direkte sammenlignelig. Det er mere tvivlsomt, om danske domstole vil foretage en selvstændig fortolkning af konventionens bestemmelser i tilfælde, hvor der ikke foreligger relevant praksis fra Domstolen. I nogle tilfælde udviser domstolene tilbageholdenhed (se U 1994 536 H og U 1995 428 H).

De omtalte afgørelser viser endvidere, at der i praksis er stor forskel på, hvilke bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention der påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole, ligesom der er nogle bestemte retsområder, hvor konventionen ofte har været anvendt. I praksis er det således navnlig artikel 6 og 8, der påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole. Artikel 6 påberåbes for og/eller anvendes navnlig af danske domstole i forbindelse med behandlingen af straffesager, mens artikel 8 navnlig påberåbes og/eller anvendes i sager om udvisning af udlændinge på grund af kriminalitet.

Udvalget er bekendt med en endnu utrykt dom, der udtrykkeligt fastslår, at en bestemmelse i en lov er i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det drejer sig om Vestre Landsrets dom af 17. maj 2001 (6. afd., B-1914-98, Taxi Union Danmark som mandatar for Mahboob Ur Rab mod Trafikministeriet), der er blevet anket til Højesteret.

Dommen angår spørgsmålet om gyldigheden og rækkevidden af kravet om dansk indfødsret i § 3, stk. 1, nr. 1, i lov nr. 329 af 14. maj 1997 om taxikørsel m.v. som betingelse for meddelelse af tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring, jf. lovens § 1, stk. 1. Kravet om dansk indfødsret blev ophævet ved lov nr. 146 af 17. marts 1999. Sagsøgeren gjorde bl.a. gældende, at kravet om dansk indfødsret var i strid med artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Vestre Landsret udtaler, at der hverken efter bemærkningerne til lovforslaget eller i øvrigt er holdepunkter for at antage, at der ved indførelsen af kravet om dansk indfødsret er tilsigtet en tilsidesættelse af de forpligtelser, Danmark har i henhold til internationale konventioner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Landsretten finder derfor at kunne tage stilling til, om lovens krav om dansk indfødsret er forenelig med de påberåbte bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og 1. tillægsprotokol. Efter en udførlig begrundelse fastslår landsretten, at anvendelsen af statsborgerkravet over for sagsøgeren var i strid med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, samt i strid med artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sammenholdt med artikel 1 i 1. tillægsprotokol, som inkorporeret ved lov nr. 285 af 29. april 1992. Trafikministeriet dømmes til at anerkende, at anvendelsen af kravet om dansk indfødsret i forhold til sagsøgeren var i strid med de nævnte bestemmelser, og til at betale erstatning til sagsøgeren.

Hvis dommen stadfæstes af Højesteret eller hvis anken frafaldes, vil der foreligge et klart eksempel på, at danske domstole både kan og vil tilsidesætte selv klare bestemmelser i love, der vurderes at være i strid med i hvert fald Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, når det samtidigt må lægges til grund, at lovgivningsmagen ikke bevidst har tilsigtet at lovgive i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

 

4. Andre konventioner om menneskerettigheder

På baggrund af det meget begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention vil det være forbundet med en vis usikkerhed at sige noget generelt om, hvilken status sådanne konventioner har i dansk ret.

I perioden fra 1992 er der kun 12 afgørelser, hvor andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet påberåbt og/eller anvendt af danske domstole alene eller i tilknytning til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention23. Til sammenligning er der i samme periode 158 afgørelser, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole.

 

23.    Det bemærkes, at undersøgelsen kun omfatter afgørelser offentliggjort til og med hæfte 25/2001 af Ugeskrift for Retsvæsen, jf. sådan bilag 1 til betænkningen.

 

Det er således påfaldende, at andre konventioner tilsyneladende påberåbes i meget begrænset omfang i sammenligning med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I tilfælde, hvor såvel Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som andre konventioner påberåbes af sagens parter, synes der at være en vis tendens til, at domstolene kun forholder sig til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (se U 1995 249 V (afs. 3.1) og U 1997 490 V (afs. 3.2)). Begrundelsen i U 1995 249 V kan formentlig ses som udtryk for, at landsretten, da den vurderede, at den fulgte praksis i faderskabssager næppe var forenelig med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, ikke fandt det nødvendigt herudover at tage stilling til, om den fulgte praksis også var uforenelig med FN’s Børnekonvention. Begrundelsen i U 1997 490 V kan måske tages som udtryk for, at landsretten lagde til grund, at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder ikke ydede en beskyttelse, der gik videre end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og at resultatet, da det ikke vurderedes at være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, heller ikke ville være i strid med FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

I nogle tilfælde er andre konventioner blevet påberåbt, uden at domstolene udtrykkeligt har forholdt til de påberåbte konventioner (se U 1997 1237 H (afs. 3.3), U 1999 2082 V (afs. 3.8), U 2000 2350 (afs. 3.11) og U 2001 83 H (afs. 3.12)). I sådanne tilfælde er det i sagens natur vanskeligt at sige noget om, hvilken betydning konventionen har haft for resultatet. I U 1997 1237 H er det således ikke muligt at afgøre, om Højesteret vurderede, at bl.a. FN’s Børnekonvention ikke kunne føre til, at et søgsmål mod Indenrigsministeriet i en sag om opholdstilladelse blev tillagt opsættende virkning, eller om Højesteret ikke vurderede, at der var nærliggende risiko for, at de påberåbte konventioner ville blive krænket i tilfælde af udsendelse, og at der derfor ikke forelå sådanne særlige omstændigheder, at der var grundlag for at tillægge søgsmålet opsættende virkning.

Der findes imidlertid eksempler på, at danske domstole fortolker og anvender andre konventioner. I U 1997 1440 Ø (afs. 3.4) fastslog Østre Landsret således, at FN’s Børnekonvention ikke var til hinder for en udvisning af en udlænding, hvis ægtefælle og børn opholdt sig i Danmark, på grund af strafbare forhold. I U 1999 920 V (afs. 3.5) skulle Vestre Landsret tage stilling til, om en forurettet i en straffesag havde krav på torterstatning. Ved vurderingen af, om betingelserne for at tilkende torterstatning i medfør af erstatningsansvarslovens § 26 var opfyldt, forholdt Vestre Landsret sig til bestemmelserne i FN’s Racediskriminationskonvention. Vestre Landsret fortolkede således erstatningsansvarsloven i lyset af FN’s Racediskriminationskonvention. I U 1999 1415 H (afs. 3.7) tog Højesteret stilling til, om varetægtsfængsling i isolation af en 16-årig og en 15-årig som sigtet i en straffesag, som påstået af forsvareren, var i strid med bl.a. FN’s Børnekonvention. Dommen kan ses som udtryk for, at dansk ret fortolkes og anvendes i lyset af internationale forpligtelser. I U 2000 1260 V (afs. 3.10) fastslog Vestre Landsret, at en fogedret, der havde truffet bestemmelse om udlevering af et knap 13-årigt barn til forældremyndighedsindehaveren, burde have haft en samtale med barnet. Landsretten henviste til »princippet i lov om forældremyndighed og samvær § 29 og FN’s Børnekonventions artikel 12«. Afgørelsen er interessant derved, at pligten til at have en samtale med barnet ikke følger af retsplejelovens regler om umiddelbare fogedforretninger. Afgørelsen kan derfor siges at være udtryk for indfortolkning af en pligt til at have en samtale med barnet, for derved at sikre, at barnets rettigheder i henhold til FN’s Børnekonvention respekteres.

Det er muligt, at danske domstole i visse tilfælde af egen drift inddrager internationale konventioner om menneskerettigheder. I U 1999 1113 Ø (afs. 3.6) inddrog Østre Landsret således FN’s Racediskriminationskonvention ved fortolkningen af straffelovens § 266 b. Det fremgår ikke af referatet af dommen, at konventionen var blevet påberåbt af sagens parter. Da dommen ikke i øvrigt indeholder noget referat af proceduren, er det imidlertid forbundet med en vis usikkerhed at tage dommen som udtryk for, at en konvention er blevet inddraget ex officio.

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser vil det imidlertid formentlig være korrekt at konkludere, at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan påberåbes for danske domstole, og at domstolene forholder sig til disse konventioner i relevant omfang. Heraf følger, at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er en relevant retskilde.

Det kan ikke udelukkes, at det begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner skyldes, at disse ikke bliver påberåbt af sagens parter i samme omfang som Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det kan endvidere skyldes, at danske domstole ikke er fortrolige med disse konventioner på samme måde som Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det kan endvidere skyldes, at der ikke på samme måde som ved Den Europæiske Menneskerettighedskonvention findes tilgængelige fortolkningsbidrag (afgørelser, udtalelser m.m.). Der findes i et vist omfang sådanne fortolkningsbidrag, men disse er vanskeligt tilgængelige, og dette kan have en betydning for konventionernes anvendelse i praksis.

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser vedrørende andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er det efter udvalgets opfattelse ikke muligt at sige noget om, hvorvidt det navnlig er på bestemte områder, at sådanne konventioner påberåbes for og/eller anvendes af danske domstole. 5 afgørelser vedrører FN’s konvention om barnets rettigheder, 2 afgørelser vedrører FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination, 1 afgørelse vedrører FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, 1 afgørelse vedrører FN’s Flygtningekonvention og 1 afgørelse vedrører ILO-konventioner. Dette giver ikke noget klart billede af, om det navnlig er på bestemte områder, at der rejses spørgsmål om dansk rets forenelighed med andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

På baggrund af det begrænsede antal afgørelser er det efter udvalgets opfattelse heller ikke muligt at sige noget om, hvorvidt andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bliver påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole i stigende omfang. I 1995 var der 1 afgørelse, i 1997 var der 3 afgørelser, i 1999 var der 4 afgørelser og i 2000 var der 2 afgørelser.

 

Kapitel 4. Folketingets Ombudsmands og administrative myndigheders anvendelse af
internationale konventioner om menneskerettigheder 

 

1. Indledning

Udvalget har ønsket at få klarhed over, hvorledes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt af Folketingets Ombudsmand og administrative myndigheder efter inkorporeringen i 1992. Herudover har udvalget ønsket at få et overblik over, hvorledes andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt af de samme myndigheder i den samme periode.

Til brug herfor er der foretaget en undersøgelse af, hvorledes Folketingets Ombudsmand og nogle væsentlige administrative myndigheder anvender internationale konventioner om menneskerettigheder.

Afsnit 2 i dette kapitel indeholder en beskrivelse af, i hvilket omfang Folketingets Ombudsmand anvender internationale konventioner om menneskerettigheder. Gennemgangen omfatter alene trykte ombudsmandsudtalelser efter den 1. juli 1992, hvor lov nr. 285 af 29. april 1992 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention trådte i kraft. Som gennemgangen viser, foreligger der alene 8 trykte sager fra denne periode.

I afsnit 3 i dette kapitel vurderes det, om det er muligt at udlede nogle generelle tendenser med hensyn til ombudsmandens anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder.

Afsnit 4 i dette kapitel beskriver, hvorledes Civilretsdirektoratet, Den Sociale Ankestyrelse, de sociale nævn samt Udlændingestyrelsen – efter inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – anvender internationale konventioner om menneskerettigheder.

I afsnit 5 vurderes det, om det er muligt at udlede nogle generelle tendenser med hensyn til de administrative myndigheders anvendelse af konventionerne.

Der foretages ikke nogen vurdering af, hvorvidt der er tale om en korrekt fortolkning eller anvendelse af de pågældende konventioner. Formålet er alene at beskrive, hvorledes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og andre konventioner om menneskerettigheder efter de oplysninger, udvalget har indhentet, rent faktisk anvendes af danske myndigheder.

 

2. Folketingets Ombudsmands anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

Der foreligger alene 8 trykte sager fra denne periode, hvor ombudsmanden inddrager internationale konventioner om menneskerettigheder.

 

2.1. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Der foreligger 2 afgørelser, der inddrager artikel 8, og 3 afgørelser, der inddrager artikel 10. 

 

2.1.1. Konventionens artikel 8

Ombudsmanden foretog i FOB 1992 363 en egen drift-undersøgelse angående 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse. Ombudsmandsudtalelsens pkt. II H vedrørte Den Sociale Ankestyrelses vurderingsgrundlag, og i underpunkt 2) omtaltes sager, der var afgjort på et for snævert retligt grundlag. Ombudsmanden anførte bl.a. (s. 438):

 

»Afslutningsvis skal jeg pege på, at også inddragelse af traktatretlige forpligtelser efter omstændighederne kan være relevant for bedømmelsen af konkrete sager. Som eksempel henvises til, at Højesteret i dommen Ugeskrift for Retsvæsen 1989.928 H ved bedømmelsen af en tvangsfjernelsessag henviste til artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som på daværende tidspunkt endnu ikke var inkorporeret i dansk ret«.

 

Udtalelsen er i overensstemmelse med den almindelige opfattelse om, at der består en pligt for administrative myndigheder til – i relevant omfang – af egen drift at inddrage traktatmæssige forpligtelser, herunder konventioner om menneskerettigheder, ved den konkrete sagsbehandling. Dette gælder uanset, om de traktatmæssige forpligtelser er inkorporeret eller ej, jf. den udtrykkelige henvisning til, at artikel 8 endnu ikke var inkorporeret på tidspunktet for Højesterets anvendelse af bestemmelsen.

I FOB 1999 350 havde Socialministeriet truffet afgørelse om, at en udlænding, klager, der havde del i forældremyndigheden over sin herboende danske søn, skulle hjemsendes efter bistandslovens § 4.

Ifølge bistandslovens § 4 var det en betingelse for beslutning om hjemsendelse, at der forelå et behov for vedvarende hjælp til forsørgelse, og at den pågældende ikke havde ret hertil i kraft af dansk statsborgerskab eller international aftale (bistandslovens § 3). Samtidig måtte den pågældende udlænding ikke have opholdt sig her i landet med henblik på varigt ophold i mere end 3 år, jf. bestemmelsens stk. 2.

Det fremgår af sagen, at klager, der var statsborger i X-land, traf sin tidligere ægtefælle, den danske statsborger C, i 1989. Parret samlevede i udlandet til august 1992, hvor C og parrets fælles barn, B, der var født den 18. maj 1991, tog ophold i Danmark. Fra 1992 til 1995 indrejste klager til Danmark så ofte det kunne lade sig gøre i perioder af 3 måneder. Den 1. september 1995 indgik klager og C ægteskab i Danmark. Udlændingestyrelsen meddelte den 7. november 1995 klager opholds- og arbejdstilladelse på grundlag af ægteskabet.

I juni 1996 blev der af Århus Statsamt udfærdiget bevilling til separation mellem C og klager. Det blev aftalt som vilkår for separationen, at ægtefællerne fortsat skulle have fælles forældremyndighed over B.

I februar 1997 afslog Udlændingestyrelsen at forlænge klagers opholds- og arbejdstilladelse under henvisning til separationsbevillingen og samlivsophøret. Udlændingestyrelsen fandt ved afgørelsen ikke, at den omstændighed, at klager og C havde fælles forældremyndighed over B kunne føre til, at opholdstilladelsen burde forlænges. Styrelsen lagde ved afgørelsen vægt på, at B boede hos sin mor, og at klager kunne indrejse og opholde sig her i landet i indtil 3 måneder fra indrejsen, og herunder ville kunne udøve samvær med B. Styrelsen lagde herudover vægt på, at klager i perioden fra august 1992 til indrejsen i Danmark i juni 1995 løbende havde udøvet samvær med sønnen i Danmark, mens han havde haft bopæl i X-land.

Århus retshjælp klagede til Indenrigsministeriet over Udlændingestyrelsens afgørelse. Retshjælpen henviste i den forbindelse navnlig til artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I en afgørelse af 16. juni 1997 udtalte Indenrigsministeriet bl.a. følgende:

 

»… Det fremgår endvidere af sagen, at Deres klient og (C) blev separeret den 28. juni 1996. Deres klient og (C) fik i den anledning fælles forældremyndighed over barnet, (B).

 

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at man efter en gennemgang af sagen finder, at Deres klients opholdstilladelse bør forlænges, jf. udlændingelovens § …«

 

Den 24. september 1997 og på ny den 10. december 1997 indberettede Århus Kommune klager til Socialministeriet efter bistandslovens § 4. I indberetningen var bl.a. anført, at klager »har samkvemsret, og udøver den med søn på 6 år«, samt at klager var meget knyttet til sin søn. Klager kommenterede indberetningen. Han anførte bl.a., at grunden til, at han var bosiddende i Danmark primært var, at han dermed kunne være sammen med sin søn, og at han tilbragte stort set hver dag sammen med sønnen.

Ved brev af 15. januar 1998, stilet til Århus Kommune, traf Socialministeriet afgørelse om, at klager skulle hjemsendes efter bistandslovens § 4.

 

Socialministeriets afgørelse var opdelt i tre afsnit: »Oplysninger til sagen«, »Reglerne« og »Afgørelse«. Under »Oplysninger til sagen« var bl.a. anført følgende:

 

»… Han er i juni 1996 blevet separeret fra en dansk statsborger, som han har en søn på 6½ år med. Han har ellers ingen familiemæssig tilknytning til Danmark…«

 

Under afsnittet »Afgørelse« var anført følgende:

 

»Socialministeriet finder, at (A) [klager] ikke har en sådan tilknytning til Danmark, at han kan modtage vedvarende hjælp til forsørgelse her i landet. Socialministeriet har derfor truffet beslutning om, at han skal hjemsendes, og at det godkendes, at der kan ydes hjælp til hjemrejse.

 

Socialministeriets afgørelse indebærer, at (A)’s ret til at opholde sig i Danmark er bortfaldet, jf. udlændingelovens § 18, og at han derfor har pligt til at udrejse af landet, jf. § 30, stk. 1.«

 

Socialministeriet sendte samme dag en kopi af afgørelsen med et følgebrev til klager. Det fremgik af følgebrevet, at Socialministeriet havde truffet afgørelse om, at han ikke havde en sådan tilknytning til Danmark, at han kunne modtage vedvarende hjælp til forsørgelse her i landet, og at der derfor kunne ydes ham hjælp til hjemrejse.

Århus Retshjælp anmodede i et brev af 19. januar 1998 Socialministeriet om at genoptage sagen. Retshjælpen anførte bl.a., at Socialministeriet formentlig ikke havde gjort sig nogen overvejelser, der relaterede sig til artikel 8 i Menneskerettighedskonventionen.

Den 4. februar 1998 fremsendte retshjælpen en redegørelse fra moderen C vedrørende omfanget af klagers samvær med B. Det fremgik heraf, at B meget ofte var sammen med sin far.

Det fremgår af sagen, at Socialministeriet den 9. februar 1998 ved retshjælpens telefoniske henvendelse havde oplyst, at man ikke ville genoptage sagen eller begrunde afgørelsen yderligere. Socialministeriet havde oplyst, at man ville bekræfte dette ved brev. Retshjælpen havde den 17. februar 1998 endnu ikke modtaget et skriftligt afslag på genoptagelse, hvorfor retshjælpen meddelte ministeriet, at man ville indbringe sagen for ombudsmanden. Dette skete ved brev af 26. februar 1998. Retshjælpen anførte bl.a., at Socialministeriet ikke havde inddraget artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Ombudsmandens foretog en meget intensiv vurdering af, hvorvidt Socialministeriets afgørelse var i overensstemmelse med bl.a. artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Under afsnittet »Afgørelsens indhold – inddragelse af relevante kriterier« udtalte ombudsmanden om afgørelsens forhold til bestemmelsen bl.a.:

 

»… Socialministeriet inddrog ikke artikel 8 i sin afgørelse af 15. januar 1998, men har i senere udtalelser fremsat bemærkninger om betydningen af bestemmelsen i hjemsendelsessager.

 

I udtalelsen til mig af 6. april 1998 har ministeriet anført følgende:

 

»Klager finder det beklageligt, at ministeriet ikke har taget stilling til EMRK i hjemsendelsesskrivelsen. Man skal herved … oplyse, at EMRK er indarbejdet i den danske lovgivning og myndighedernes praksis i det omfang, denne ikke forud for Danmarks underskrivelse af denne konvention var i overensstemmelse hermed. Den dansk lovgivning og myndighedernes praksis hviler på de principper, der er nedfældet i konventionen«.

 

Af udtalelsen af 15. juni 1998 fremgår bl.a. følgende:

 

»Som ministeriet tidligere har peget på, medførte lovfæstelsen af inkorporeringen i 1992 af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke, at dansk ret – og dermed heller ikke Socialministeriets lovområde – måtte gennemgå en gennemgribende revision, idet love og praksis i forvejen var i overensstemmelse med det værdigrundlag, som Menneskerettighedskonventionen byggede på.«

 

Jeg må forstå ministeriets udtalelser således at ministeriet mener at myndighederne i en konkret sag ikke skal foretage en konkret vurdering af om et tilfælde er i strid med konventionen, da konventionen »er indarbejdet i den danske lovgivning og myndighedernes praksis i det omfang, denne ikke forud for Danmarks underskrivelse af denne konvention var i overensstemmelse med hermed«, og at »den danske lovgivning og myndighedernes praksis hviler på de principper, der er nedfældet i konventionen.«

 

… Danmark har ved tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention, der er inkorporeret i dansk ret, forpligtet sig til at handle i overensstemmelse med konventionens regler. Heraf følger bl.a. at forvaltningen ex officio skal inddrage menneskeretlige forpligtelser i skønsudøvelsen ved afgørelse af konkrete sager …

 

Efter min opfattelse er det meget beklageligt at ministeriet har haft en fejlagtig opfattelse af konventionens anvendelse og betydning i relation til den skønsmæssige vurdering af konkrete sager.

 

Ministeriet har i udtalelsen af 7. oktober 1998 bl.a. anført følgende:

 

»1) … Det findes nærliggende, at Indenrigsministeriet på baggrund af retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol – jf. EMD 138 Berrehab, der er refereret side 239 hos Lorenzen, Rehof og Trier … har ændret Udlændingestyrelsens afgørelse i den foreliggende sag om inddragelse af pgl’s opholdstilladelse alene pga. hans separation. Derimod ses der ikke i det omtalte værk at være refereret afgørelser, som lader reglerne i konventionens art. 8 slå igennem i situationer, hvor det optimale hensyn til familielivet alene kan varetages, såfremt der ydes vedvarende offentlig hjælp til forsørgelse.«

 

Som nævnt ovenfor skal myndighederne ved afgørelsen af konkrete sager inddrage konventionens bestemmelser hvis det er relevant for sagen. Dette gælder uanset hvilken type af materiel afgørelse der er tale om, dvs. uanset om den konkrete sag drejer sig om udvisning eller inddragelse/manglende forlængelse af en opholdstilladelse efter udlændingeloven eller hjemsendelse efter bistandsloven. Det afgørende må være om afgørelsens resultat kan være i strid med statens forpligtelser (individets rettigheder) efter konventionen.

 

Artikel 8 beskytter retten til familieliv. Herved sikres primært samværet mellem beslægtede mennesker, og som udgangspunkt forbydes (fysisk) adskillelse af sådanne personer mod deres vilje. En udvisning af en af forældrene til et barn vil typisk udgøre et indgreb i familielivet, og en adskillelse kræver at staten (forvaltningen) påviser at indgrebet var nødvendigt som udtryk for et presserende socialt behov, jf. domstolens afgørelse i sagen Berrehab mod Holland …

 

… Da (A) har en herboende søn, ville en hjemsendelsesbeslutning medføre en adskillelse af far og søn, og en konkret vurdering af artikel 8’s eventuelle betydning for sagen er derfor både indlysende og nødvendig.

 

Jeg mener på den baggrund at det er kritisabelt at ministeriet ikke har foretaget en konkret vurdering af artikel 8’s betydning i (A)’s sag om hjemsendelse.

 

I forbindelse med en sådan vurdering må ministeriet tage stilling til om en henvisning til at (A) må udøve sin del af forældremyndigheden fra udlandet, er i overensstemmelse med artikel 8 …

 

Jeg gør opmærksom på at det i forbindelse med en vurdering af om afgørelsen om hjemsendelse er i strid med artikel 8, vil være naturligt at inddrage Berrehabsagen …«

 

Efter udførligt at have refereret den omtalte Berrehabsag udtalte ombudsmanden videre:

 

»Ifølge Berrehabsagen må der i en sag af denne type bl.a. indgå hensynet til varigheden af udlændingens ophold i landet, barnets alder og den pågældendes forhold til barnet, herunder karakteren og omfanget af samværet med barnet. Hertil kommer en vurdering af om indgrebet er nødvendiggjort af samfundsmæssige hensyn, og om indgrebet er proportionalt.

 

Efter min opfattelse vil ministeriet ved sin vurdering af om afgørelsen om hjemsendelse er i strid med artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention, bl.a. skulle sammenholde de konkrete omstændigheder i Berrehabsagen med (A)’s forhold. I den vurdering må det bl.a. være relevant at inddrage at (A), i forhold til Berrehab, endvidere har del i forældremyndigheden over sin søn.«

 

Ombudsmanden udtalte senere under sammenfatningen bl.a.:

 

»… Socialministeriet har undladt at inddrage væsentlige kriterier i sin samlede vurdering af sagen, herunder … artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention…«

 

Ombudsmanden henstillede bl.a. på den baggrund til Socialministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse. Socialministeriet meddelte den 15. juli 1999, at ministeriet efter en samlet gennemgang af sagen fandt, at klager havde en sådan tilknytning til Danmark, at han ikke kunne hjemsendes. Socialministeriet havde derfor ophævet sin afgørelse af 15. januar 1998 vedrørende hjemsendelse.

 

2.1.2. Konventionens artikel 10

I FOB 1995 170 skulle ombudsmanden tage stilling til en klage over, at Direktoratet for Kriminalforsorgen under henvisning til hensynet til retsfølelsen havde afslået at give en tv-station tilladelse til at interviewe en indsat i fængslet. Klagers advokat anførte, at det var ulovligt at lægge vægt på dette hensyn, og at afgørelsen bl.a. var i strid med artikel 10.

Afgørelser om tilladelse til tv-interview i fængsler blev truffet efter Direktoratet for Kriminalforsorgens cirkulære af 13. september 1978 om offentlighedens adgang til kriminalforsorgens anstalter og arresthuse. Cirkulæret angav, hvilke personer og faglige grupper der kunne få tilladelse til besøg i fængslet, herunder besøg hos de indsatte, men cirkulæret sagde ikke noget om, hvornår der kunne/skulle gives tilladelse (eller afslag).

Ifølge direktoratets praksis blev der ud fra hensynet til retsfølelsen normalt ikke givet tilladelse til tv-interview af indsatte om deres egne sager.

Ombudsmandens brev til advokaten indeholdt et særligt afsnit om menneskerettigheder. Ombudsmanden udtalte heri bl.a.: 

 

»…Konkrete afgørelser skal ud over reglerne på det pågældende område overholde reglerne i grundloven og i tværgående lovgivning som f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (der er inkorporeret i dansk ret ved lov nr. 285 af 29. april 1992).

… I ombudsmandens praksis er det lagt til grund at myndighederne har pligt til at inddrage kriterier der afledes af menneskerettighederne (herunder grundlovens frihedsrettigheder), og til at tillægge disse kriterier særlig vægt ved skønsafvejningen…Skønnet må udøves på en sådan måde at afgørelsen ikke strider mod menneskerettighederne.«

 

Ombudsmanden henviste herefter bl.a. til, at konventionspraksis også (hidtil) havde begrænset afsoneres ytringsfrihed på grund af deres særlige situation i fængslet.

Ombudsmanden foretog en grundig vurdering af, hvorvidt afgørelsen var i overensstemmelse med artikel 10. Vurderingen var særligt koncentreret omkring, hvorvidt kravet om hjemmel i national ret var opfyldt, jf. artikel 10, stk. 2. For så vidt angik kravet om, at indgrebet skal være nødvendigt, henviste ombudsmanden til, at det afgørende efter konventionspraksis var, om indgrebet kunne betragtes som proportionalt.

 

For så vidt angik spørgsmålet om hjemmel udtalte ombudsmanden bl.a.:

 

»Der er efter min mening ikke holdepunkter for at antage at der i kravet om hjemmel efter menneskerettighedskonventionen, dvs. i kravet om retningslinier for udøvelsen af skønnet, ligger et krav om at almene kriterier skal være udtrykkeligt angivet. Hensynet til retsfølelsen er efter min opfattelse et sådant alment kriterium ved afgørelser om de indsattes forhold… Jeg mener altså ikke at den manglende udtrykkelige angivelse af inddragelse af hensynet til retsfølelsen strider mod konventionens krav.«

 

Ombudsmanden fandt endvidere ikke, at direktoratets afgørelse var i strid med kravet om proportionalitet, eller at der var omstændigheder, der kunne give grundlag for at antage, at afgørelsen i øvrigt var i strid med det generelle nødvendighedskrav.

Ombudsmanden ses i afgørelsen at foretage en intensiv prøvelse af, om direktoratets afgørelse var i overensstemmelse med artikel 10.

Afgørelsen synes endvidere at kunne tages til udtryk for, at ombudsmanden foretog en prøvelse af, hvorvidt direktoratets praksis, hvorefter der – ud fra hensynet til retsfølelsen – normalt ikke blev givet tilladelse til tv-interview af indsatte om deres egne sager, var i overensstemmelse med artikel 10. Det synes nærliggende at antage, at ombudsmanden, hvis den omtalte praksis efter ombudsmandens opfattelse måtte anses for stridende mod artikel 10, ville være rede til at kritisere denne praksis.

I FOB 1998 319 fandt ombudsmanden det kritisabelt, at en skatteregion havde irettesat nogle ansatte i Told og Skat, fordi de i et dagblad havde udtalt sig kritisk om Told- og Skattestyrelsens beslutning om at omlægge dele af toldkontrollen. Skatteregionen havde givet udtryk for, at man opfattede udtalelserne som illoyale, og havde præciseret, at medarbejderne ikke måtte udtale sig om de fremtidige strategier for toldkontrol.

Ombudsmanden, der iværksatte en undersøgelse af egen drift, udtalte bl.a. følgende:

 

»Centralt for spørgsmålet om rækkevidden af offentligt ansattes ytringsfrihed er hvorvidt der for udtalelser fremsat af en offentligt ansat som privatperson kan siges at gælde særlige begrænsninger som ikke gør sig gældende for den ytringsfrihed der er sikret borgerne i almindelighed ved grundlovens § 77 og artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettigheds Konvention..«

 

Ombudsmanden gentog herefter de generelle bemærkninger om offentligt ansattes ytringsfrihed, som er gengivet i FOB 1987 237, der vedrørte spørgsmålet om ytringsfrihed for kommunale medarbejdere. Ombudsmanden omtalte ikke herudover artikel 10. I FOB 1987 237 indledte ombudsmanden de generelle bemærkninger om offentligt ansattes ytringsfrihed med følgende:

 

»Det centrale spørgsmål er, om der gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der efter grundloven gælder for borgerne i almindelighed«.

 

I FOB 1999 117 havde en far klaget over, at skolebladsredaktionen på hans barns skole afviste at optage to indlæg fra ham i skolebladet. Skolebestyrelsen og Ålborg Kommune fastholdt redaktionens afvisning. Kommunen henviste bl.a. til, at skolebladet skulle kunne læses både af elever og forældre, og at indlæg i bladet af den grund skulle holdes i en venlig og positiv tone.

Hverken Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt eller Indenrigsministeriet mente, der var handlet ulovligt i sagen. Indenrigsministeriet udtalte i den forbindelse bl.a., at der ikke tilkom en skolebestyrelse et fuldstændigt frit skøn, når skolebestyrelsen vurderede, om et indlæg til skolebladet skulle bringes eller afvises. De formål, som skulle varetages i forbindelse med en sådan vurdering, skulle således være saglige og relevante. Det var efter Indenrigsministeriets opfattelse sagligt og dermed lovligt at lægge vægt på, at indlæg i et skoleblad skulle kunne læses af såvel elever som forældre. Ministeriet fandt det dog tvivlsomt, om dette hensyn kunne begrunde, at der generelt blev stillet krav om, at indlæg i et skoleblad skulle holdes i en positiv og venlig form, hvilket ofte ikke ville være tilfældet, hvor indlæg indeholdt kritik. Ministeriet anførte imidlertid videre, at det faldt uden for rammerne af det kommunale tilsyn at tage stilling til spørgsmål om skønsudøvelse, så længe skønnet blev udøvet inden for de rammer, der var fastsat i lovgivningen. Ministeriet havde således ikke mulighed for at vurdere, hvorvidt hensynet til, at skolebladet skulle kunne læses og diskuteres af både elever og forældre, havde kunnet opveje det bredere hensyn – i tilknytning til principperne om ytringsfrihed, som bestemmelserne i grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10 var udtryk for – til at fremme klagers muligheder for at oplyse om sine synspunkter vedrørende forholdene på skolen i skolebladet.

Skolens og kommunens beslutning om at afvise klagers indlæg var truffet før 1. januar 1997, det vil sige på et tidspunkt, hvor ombudsmandens muligheder for at behandle klager over den kommunale forvaltning var begrænset til normalt kun at omfatte forhold, der kunne påklages til en statslig myndighed. Ombudsmanden tog i sagen derfor kun stilling til, om tilsynsrådet og Indenrigsministeriet i medfør af den kommunale tilsynsordning burde have påtalt kommunens behandling af sagen.

Efter at have gengivet ordlyden af grundlovens § 77, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10, samt folkeskolelovens § 1, som lovgrundlaget for afgørelsen, udtalte ombudsmanden sig om forholdet til de to bestemmelser om ytringsfrihed. Ombudsmanden anførte i den forbindelse, at hverken grundlovens § 77 eller Menneskerettighedskonventionens artikel 10 hjemlede en ret til at få optaget indlæg i medierne, det være sig privat eller statsligt ejede. Ombudsmanden fandt videre ikke, at redaktionens afvisning kunne betegnes som et udtryk for censur i grundlovens forstand eller at være i strid med ytringsfriheden i Menneskerettighedskonventionen. Beslutningen berøvede ikke klager muligheden for at fremsætte sine ytringer på anden måde eller for at få trykt sine indlæg i et andet forum.

Ombudsmanden foretog herefter en vurdering af hensynene bag afvisningen af klagers indlæg. Under overskriften Inddragelse af hensynet til ytringsfriheden udtalte ombudsmanden bl.a.:

 

»Jeg har tidligere i flere sager udtalt at det er min opfattelse at der for områder der er omfattet af grundlovens (og af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions) frihedsrettigheder, herunder ytringsfrihed, gælder en pligt for forvaltningsmyndighederne til ved udøvelsen af en skønsmæssig beføjelse (positivt) at tage hensyn til borgernes udøvelse af disse friheder og i videst mulig udstrækning undgå at lægge hindringer i vejen for frihederne. Hensynet til ytringsfriheden bør således indgå i en myndigheds skønsmæssige vurdering med høj prioritet.…

 

… Betragtninger med dette udgangspunkt må føre til at myndighederne har pligt til at inddrage hensynet til Deres ytringsfrihed i vurderingen af om Deres indlæg skal optages i skolebladet, og at der skal foreligge gode grunde til ikke at anerkende Deres ret til at få optaget indlægget…«

 

Ombudsmanden fandt ikke belæg for at antage, at kommunen havde inddraget hensynet til ytringsfriheden, og henviste til, at kommunen endda havde anført, at »den rejste sag intet har med krænkelse af ytringsfrihed at gøre, men om hvorvidt de regler, der må være for affattelsen af indlæg i et skoleblad, er overskredet.«

Ombudsmanden udtalte herefter videre:

 

»Det er min opfattelse at Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt burde have tilkendegivet over for Aalborg Kommune at hensynet til ytringsfriheden burde have været inddraget i og tillagt høj prioritet i vurderingen af om det var berettiget at afvise Deres indlæg. Dette forhold burde Indenrigsministeriet ligeledes have tilkendegivet over for tilsynsrådet.«

 

Ombudsmanden foretog dernæst under overskriften De påberåbte hensyn en vurdering af Aalborg Kommunes begrundelse om, at skolebladet havde en sådan karakter, at indholdet skulle kunne læses af både elever og forældre, og at indlæg i bladet af den grund skulle holdes i en venlig og positiv tone.

Det kunne ikke give ombudsmanden grund til bemærkninger, at tilsynsrådet og Indenrigsministeriet havde anset det for sagligt at tage hensyn til, at indlæg i et skoleblad skulle kunne læses af såvel elever som forældre, og at indlæg i bladet derfor i et vist omfang kunne kræves tilpasset læserskaren. Ombudsmanden anførte videre, at det ud fra dette hensyn kunne være berettiget at afvise indlæg på grund af såvel indlæggenes indhold som deres form – særligt i lyset af de pædagogiske hensyn, som folkeskolen efter folkeskolelovens § 1 skulle varetage.

Ombudsmanden fandt på samme måde, at også andre hensyn af journalistisk eller redaktionel karakter lovligt kunne varetages, eksempelvis at en artikel ikke havde relevans for skolen, eller at der ikke var plads til artiklen i bladet. Det samme gjaldt også hensynet til, at en artikel indeholdt overtrædelser af straffe- eller anden lovgivning, eller til at indholdet af en artikel var udtryk for misbrug af ytringsfriheden, jf. Menneskerettighedskonventionens artikel 17.

Ombudsmanden udtalte videre:

 

»Derimod vil det efter min opfattelse være dårligt stemmende med hensynet til ytringsfriheden generelt at afvise indlæg alene fordi de ikke er positive eller venlige i deres tone eller indhold. Dette kan medføre at indlæg der ytrer sig kritisk over for og tilkendegiver utilfredshed med forhold på skolen eller på anden måde er ment debatskabende, bliver afvist uanset om pædagogiske eller ordensmæssige hensyn tilsiger det. Jeg henviser – som Indenrigsministeriet – til at indlæg der indeholder kritik, som oftest ikke vil være positive eller venlige i tonen.«

 

Ombudsmanden henviste dernæst til, at pligten til at optage indlæg, der gav udtryk for kritik og lignende også fulgte af hensynene i folkeskolelovens § 1. Ombudsmanden tilsluttede sig derfor Indenrigsministeriets opfattelse af, at det var tvivlsomt, om det var sagligt at lægge vægt på, om et indlæg var skrevet i en positiv og venlig tone.

Ombudsmanden gjorde tilsynsrådet og Indenrigsministeriet opmærksom på sin opfattelse, men fandt ikke grundlag for at bede ministeriet om at genoptage sagen, da han ikke kunne kritisere, at ministeriet eller tilsynsrådet ikke havde fundet, at afvisningen af klagers indlæg var klart ulovligt således, at der efter kommunestyrelseslovens § 61 var grundlag for at sætte beslutningen ud af kraft.

Ombudsmanden begrundede dette i, at han ikke kunne udelukke, at beslutningen om at afvise klagers indlæg lovligt kunne være båret af det nævnte hensyn til, at både elever og forældre skulle kunne læse bladet, eller af andre pædagogiske eller redaktionelle hensyn. Endelig lagde ombudsmanden vægt på, at skolebestyrelsen og kommunen fandt emnerne meget relevante, og at klager kunne få indlæggene optaget, hvis disse blev omformuleret.

 

2.2. Andre konventioner om menneskerettigheder

I perioden er der trykt 3 afgørelser, der inddrager andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I FOB 1995 46 skulle ombudsmanden tage stilling til en klage fra Dokumentations- og rådgivningscentret om racediskrimination (DRC) over, at Arbejdsministeriet ikke ville gribe ind over for Arbejdsformidlingens (AF) påståede medvirken til racediskrimination. Diskriminationen skulle bestå i, at AF undlod at formidle arbejde til fremmedsprogede og indvandrere i situationer, hvor arbejdsgivere gav udtryk for, at de kun ville have formidlet etnisk dansk arbejdskraft. DRC gjorde gældende, at det bl.a. var i strid med loven fra 1971 om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. og Danmarks traktatretlige forpligtelser.

Ombudsmanden undersøgte 2 spørgsmål, dels (I) om AF i sin jobformidling lovligt kunne forskelsbehandle alene på grund af race mv., og dels (II) om arbejdsgivere lovligt kunne diskriminere på baggrund af disse kriterier i forbindelse med en ansættelse.

For så vidt angik (I) delte ombudsmanden vurderingen op i 2 led: 1) AF’s udvælgelse af (flere) egnede til jobbet (egnethedsvurderingen) og 2) den konkrete matchning, dvs. udvælgelsen blandt de egnede af den person, der skulle anvises jobbet, eller den/de personer, der skulle henvises til samtale hos arbejdsgiveren.

Ombudsmanden udtalte bl.a.:

 

»…Danmark har ratificeret FN’s konvention fra 1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination og ILO-konvention nr. 111 om forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv. Disse konventioner indeholder meget bredt formulerede bestemmelser om deltagerstaternes forpligtelser til ikke at diskriminere eller forskelsbehandle på grundlag af race mv.

Den danske stats folkeretlige forpligtelser har betydning for afgrænsningen af de kriterier der lovligt kan tillægges vægt ved skønsmæssige afgørelser. Det antages at statslige myndigheder er forpligtede til når de træffer konkrete skønsmæssige afgørelser, at disse ikke kommer i strid med de traktatretlige forpligtelser den danske stat har påtaget sig. Det fremgår af den såkaldte instruktionsregel at administrative myndigheder – når de udøver skønsmæssige beføjelser – skal udnytte beføjelserne på en sådan måde at brud på internationale forpligtelser undgås…«

 

Ombudsmanden fandt, at for så vidt angik AF’s egnethedsvurdering ville AF handle retsstridigt, såfremt man lagde vægt på race, hudfarve, etnisk oprindelse mv. Med hensyn til matchningen ville en forhåndsaccept af en arbejdsgivers diskriminerende krav også være retsstridigt, mens det i det andet yderpunkt var klart overensstemmende med gældende diskriminationsforbud, såfremt AF reagerede ved at ignorere arbejdsgivers krav og anviste/henviste alligevel. Mellem disse yderpunkter kunne der forekomme forskellige situationer, hvor AF protesterede mere eller mindre forsigtigt over for arbejdsgivers krav, gik i dialog med vedkommende mv. Ombudsmanden fandt, at der næppe var tale om en retlig forpligtelse for AF til at ignorere arbejdsgivers krav. En forpligtelse måtte i givet fald baseres på moralsk/politisk grundlag.

Ombudsmanden mente, at det ville være i god overensstemmelse med gældende racediskriminationsforbud og Danmarks internationale forpligtelser, såfremt der blev udarbejdet en kodeks, der redegjorde for de retlige spørgsmål og indskærpede en pligt for personalet i AF til så vidt muligt at anvise/henvise arbejde uafhængigt af eventuelle diskriminerende krav fra arbejdsgivers side.

For så vidt angik (II) (diskrimination fra arbejdsgivers side) sondrede ombudsmanden mellem offentlige og private arbejdsgivere. Vedrørende private arbejdsgivere henviste ombudsmanden til betænkning nr. 553 fra 1969 om forbud mod racediskrimination vedrørende udvalgets kommentarer til konventionens artikel 2 og 5, der indeholder de nærmere forpligtelser for deltagerstaterne til at afskaffe racediskrimination på arbejdsmarkedet. Det fremgår af betænkningen, at man fra udvalgets side afstod fra at forsøge at få lovregler gennemført på grund af den danske tradition for, at arbejdsmarkedets parter selv varetager deres forhold.

Ombudsmanden udtalte herefter:

 

»Racediskriminationsloven finder derfor ikke direkte anvendelse på arbejdsgiveres diskrimination ved ansættelser; dette gælder både offentlige og private arbejdsgivere.

Danmark har imidlertid et folkeretligt ansvar for at gennemføre og opretholde en retstilstand hvor der ikke forekommer racediskrimination – heller ikke på arbejdsmarkedet.«

Efter at have uddybet nærmere, at forholdene på arbejdsmarkedet havde ændret sig siden betænkningens udgivelse, udtalte ombudsmanden følgende:

 

»Hvis organisationerne som DRC hævder, ikke længere har fuld kontrol over situationen, er der belæg for at overveje om de internationale forpligtelser den danske stat har påtaget sig på området, i stedet burde udfyldes gennem lovgivning.«

 

Ombudsmanden anførte dernæst, at eftersom det på det tidspunkt af arbejdsministeren nedsatte ansættelsesretsudvalg havde et kommissorium, der bl.a. omfattede dette spørgsmål, havde ombudsmanden ikke fundet grundlag for herudover at foretage videre med hensyn til private arbejdsgiveres forpligtelser.

Arbejdsministeriet meddelte ombudsmanden, at man var enig i, at der snarest muligt burde udarbejdes retningslinier for AF-medarbejdernes håndtering af problemer vedrørende etnisk diskrimination.

Arbejdsministeriet meddelte endvidere, at ministeren havde bebudet et lovforslag om forbud mod diskrimination på arbejdsmarkedet, hvor det var hensigten, at lovforslaget skulle udformes således, at den danske lovgivning blev bragt i overensstemmelse med FN’s Racediskriminationskonvention og den omtalte ILO-konvention.

Ombudsmanden tog Arbejdsministeriets svar til efterretning, og bad om at blive holdt underrettet om, hvad der videre skete i sagen, herunder om de af Arbejdsministeriet påtænkte foranstaltninger.

Arbejdsministeriets lovforslag blev senere vedtaget som lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv. (Diskriminationsloven). 

For så vidt angår vurderingen af AF’s jobformidling kan afgørelsen ses som udtryk for, at myndighederne har pligt til at inddrage og prioritere traktatretlige forpligtelser, herunder menneskeretlige forpligtelser, når de træffer skønsmæssige afgørelser.

For så vidt angår ombudsmandens vurdering af private arbejdsgiveres eventuelle diskrimination, tilsidesætter ombudsmanden ikke de klare forarbejder til loven om forbud mod forskelsbehandling, hvorefter loven ikke direkte finder anvendelse på arbejdsgiveres diskrimination. Ombudsmanden overlader det til lovgivningsmagten at fastsætte regler til opfyldelse af de internationale forpligtelser. 

I FOB 1995 191 klagede en amerikansk statsborger, bosat i USA, over Civilretsdirektoratets afslag på at lade ham udøve samvær i USA med sit herboende barn.

Civilretsdirektoratet havde anført i sin afgørelse, at det var direktoratets praksis, at der ikke blev givet tilladelse til at udøve samvær i udlandet, medmindre der var fuld sikkerhed for, at det pågældende lands myndigheder i givet fald ville medvirke til at skaffe barnet tilbage til Danmark. Efter Danmarks tiltrædelse af Haagerkonventionen af 25. oktober 1980 om de civilretlige virkninger af internationale børnebortførelser var der sket en forbedring af mulighederne for at få et barn tilbage til forældremyndighedsindehaveren, hvis det ulovligt blev tilbageholdt i et land, som havde tilsluttet sig konventionen. Samvær blev derfor ikke afvist i almindelighed. Risikoen for, at barnet f.eks. blev viderebragt til en ikke-kontraherende stat ville dog indgå i vurderingen. Endvidere indgik det i vurderingen, om samværet i det enkelte tilfælde skønnedes at være til gavn for barnet.

Haagerkonventionen blev gennemført i Danmark ved lov nr. 793 af 27. november 1990 om international fuldbyrdelse af forældremyndighedsafgørelser mv. (Internationale børnebortførelser). I sit første brev til klager henviste ombudsmanden bl.a. til, at det i lovforslaget til gennemførelsesloven fremgik, at loven – ud over at forhindre eller begrænse børnebortførelse – ville medvirke til at forbedre mulighederne for at forældre, der boede i hver sit land, kunne få samværsret med deres børn. Loven indebar en lempelse af den hidtidige praksis vedrørende fastsættelse af samværsret for forældre, der var udenlandske statsborgere.

Ombudsmanden udtalte endvidere:

 

»… Civilretsdirektoratets praksis hvorefter der ikke gives tilladelse til at udøve samvær i udlandet, medmindre der er fuld sikkerhed for at det pågældende lands myndigheder vil medvirke til at skaffe barnet tilbage til Danmark, kan ikke i sig selv give mig anledning til bemærkninger. På baggrund af Haagerkonventionen som både USA og Danmark har tilsluttet sig… må der være en formodning for at betingelsen – »fuld sikkerhed for medvirken til tilbagegivelse« ved udøvelse af samværsret i udlandet – er opfyldt… I mangel af holdepunkter for det modsatte må man derfor i en sag som den foreliggende gå ud fra at USA som kontraherende stat vil medvirke i en eventuel sag om tilbagegivelse…«

 

I et senere brev til klager udtalte ombudsmanden bl.a.:

 

»Det er et af formålene med Haagerkonventionen at forbedre mulighederne for samvær med børn hvor den samværsberettigede bor i et andet (konventions)land. Efter Danmarks tiltrædelse af konventionen må udgangspunktet være at en samværsberettiget efter anmodning skal kunne udøve samværet i udlandet.

Som anført må det på baggrund af konventionen formodes at der er sikkerhed for at en konventionsstat vil medvirke til tilbagegivelse af et barn hvis der sker tilbageholdelse efter samvær, jf. herved konventionens artikel 7. Hvis der imidlertid er en konkret risiko for at den samværsberettigede vil tilbageholde barnet, må udgangspunktet om ret til samvær i udlandet efter min opfattelse fraviges… Men jeg må fastholde mit synspunkt om at en risiko for tilbageholdelse skal være konkret begrundet. De – i forhold til tidligere – betydeligt forbedrede muligheder der efter konventionen er for at få barnet udleveret til den der har forældremyndigheden, støtter efter min opfattelse i sig selv dette synspunkt.«

 

Ombudsmanden fandt i den konkrete sag, at der ikke forelå en sådan konkret risiko for tilbageholdelse i udlandet, at samvær af den grund kunne afslås. Civilretsdirektoratet gav efterfølgende klager ret til at udøve samvær med barnet i USA. 

Den pågældende konvention må vel siges at falde uden for kerneområdet af begrebet »menneskerettighedskonventioner«, men afgørelsen er et eksempel på, at ombudsmanden inddrager en international konvention i sin sagsbehandling.

I FOB 1996 48 anmodede en læge med bopæl i Danmark sin danske arbejdsløshedskasse om at få udbetalt arbejdsløshedsdagpenge efter at have arbejdet en periode i Sverige. Arbejdsløshedskassen besluttede imidlertid at registrere lægen som udmeldt af kassen fra tidspunktet for påbegyndelse af arbejdet i Sverige. Afgørelsen blev tiltrådt af Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen og Arbejdsmarkedets Ankenævn under henvisning til bestemmelser i Nordisk konvention af 5. marts 1981 om social tryghed samt en bestemmelse i den bekendtgørelse, der gennemførte konventionen. Lægen klagede til ombudsmanden over afgørelsen.

Det fremgik af konventionen, at en person, der var antaget til arbejde i et andet nordisk land end det, hvori pågældende havde bopæl, var omfattet af lovgivningen i beskæftigelseslandet. Annullationen af lægens medlemskab skete under henvisning til en bestemmelse i konventionen, hvorefter bidrag skulle betales i det land, af hvis lovgivning pågældende var omfattet.

Ombudsmanden fremsatte nogle generelle bemærkninger om det dualistiske princip og fortolkningsreglen, formodningsreglen og instruktionsreglen24. Ombudsmanden anførte i den forbindelse, at det var fremført i den juridiske litteratur, at formodningsreglen ikke kunne anvendes, hvis det førte til, at der blev skabt pligter for borgerne i forhold til myndighederne, som ikke fulgte af danske retskilder.

 

24.    Se nærmere om disse begreber ovenfor kapitel 2 om gennemførelse og anvendelse af internationale konventioner m.m.

 

Efter af have citeret bekendtgørelsens bestemmelse, som afgørelsen bl.a. henviste til, anførte      ombudsmanden følgende:

 

»Bestemmelsen tager efter sin ordlyd ikke stilling til konsekvenserne af manglende overflytning til beskæftigelseslandets arbejdsløshedsforsikring.

…. jeg [skal] bede ankenævnet og direktoratet om en fornyet udtalelse om hvorvidt der har været det fornødne hjemmelsmæssige grundlag for at fratage (A) hans medlemskab af (X) Arbejdsløshedskasse. Jeg skal i den forbindelse bede myndighederne redegøre for hvilken retlig betydning den nordiske konvention har haft for den trufne afgørelse…«

 

Arbejdsmarkedets Ankenævn fandt efterfølgende ikke tilstrækkeligt grundlag for at fastholde den tidligere trufne afgørelse.

Sagen kan ses som et eksempel på, at ombudsmanden – af egen drift – undersøger myndighedernes anvendelse af internationale konventioner.

 

3. Sammenfatning vedrørende ombudsmandens anvendelse af
internationale konventioner om menneskerettigheder

I perioden er der 5 trykte afgørelser, der inddrager Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og 3 afgørelser, hvor andre konventioner om menneskerettigheder er inddraget. For så vidt angår sidstnævnte gruppe ses Haagerkonventionen af 25. oktober 1980 om de civilretlige virkninger af internationale børnebortførelser, der inddrages i FOB 1995 191, som tidligere nævnt dog ikke at tilhøre kerneområdet for »menneskerettighedskonventioner«.

På baggrund af det meget begrænsede antal trykte afgørelser vil det være forbundet med en vis usikkerhed at udlede noget generelt om ombudsmandens inddragelse af internationale konventioner om menneskerettigheder.

Det kan dog med sikkerhed konkluderes, at det i ombudsmandens praksis er lagt til grund, at konkrete afgørelser bl.a. skal overholde reglerne i den tværgående lovgivning, og at myndighederne har pligt til ex officio at inddrage kriterier, der afledes af menneskerettighederne (herunder grundlovens frihedsrettigheder), og til at tillægge disse kriterier særlig vægt ved skønsafvejningen. Skønnet må udøves på en sådan måde, at afgørelsen ikke strider mod menneskerettighederne (se FOB 1995 170 og FOB 1999 350).

Ombudsmanden ses, således som sagerne er refereret, i 2 sager (FOB 1992 363 (438) og FOB 1998 319) at have inddraget de menneskeretlige forpligtelser af egen drift.

Ombudsmanden har i en enkelt sag (FOB 1999 350) ved fortolkningen og anvendelsen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention inddraget en konkret afgørelse fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. I FOB 1995 170 henviste ombudsmanden generelt til, at konventionspraksis også (hidtil) havde begrænset afsoneres ytringsfrihed på grund af deres særlige situation i fængslet, ligesom ombudsmanden for så vidt angik kravet i artikel 10, stk. 2, om at indgrebet skal være nødvendigt, anførte, at det afgørende efter konventionspraksis var, om indgrebet kunne betragtes som proportionalt.

I en anden sag (FOB 1992 363 (438)) fremhævede ombudsmanden, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke var inkorporeret på det tidspunkt, hvor Højesteret i en dom havde inddraget artikel 8. Dette kan måske tages som udtryk for, at det ikke vil være en inkorporering alene, der er afgørende for, om ombudsmanden vil inddrage en traktatretlig bestemmelse, men at det afgørende derimod vil være, om det er relevant at inddrage bestemmelsen.

I FOB 1995 170 foretog ombudsmanden en intensiv prøvelse af, om forvaltningens skønsmæssige afgørelse var i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10. Afgørelsen synes endvidere at kunne tages til udtryk for, at ombudsmanden foretog en prøvelse af, om administrativ praksis på området var i strid med konventionen, og at ombudsmanden i givet fald ville være rede til at udtrykke kritik.

Ombudsmanden foretog endvidere i FOB 1999 350 en særdeles intensiv prøvelse af, hvorvidt forvaltningens afgørelse om at hjemsende en udlænding var i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, og FOB 1995 191 er et eksempel på, at ombudsmanden tillægger en international konvention betydelig vægt ved bedømmelsen af en administrativ myndigheds skønsudøvelse.

Det kan afslutningsvis nævnes, at når ombudsmanden i FOB 1995 46 udtalte, at FN’s Racediskriminationskonvention og ILO-konvention nr. 111 om forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv, indeholder meget bredt formulerede bestemmelser, ville det samme  have kunnet an­føres, selv om konventionerne havde været inkorporeret. Det kan ikke ud fra afgørelsen udledes, om ombudsmanden ville være nået til et andet resultat, hvis der havde foreligget konventionspraksis, der havde præciseret indholdet af FN’s Racediskriminationskonventions forpligtelser til støtte for, at arbejdsformidlingerne havde en pligt til at ignorere krav fra arbejdsgivere om race mv. 

 

4. Administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder

Inkorporeringsudvalget har indhentet bidrag fra nogle centrale administrative myndigheder.

Udvalget har anmodet myndighederne om at oplyse, hvorvidt der findes eksempler på afgørelser truffet efter inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvor internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet anvendt, samt i hvilket omfang love, bekendtgørelser, cirkulærer eller administrativ praksis er blevet ændret som følge af afgørelser truffet af internationale kontrolorganer eller afgørelser truffet af danske domstole vedrørende internationale konventioner om menneskerettigheder.

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er de administrative myndigheder endvidere blevet anmodet om at oplyse, hvorvidt det fremgår af de pågældende afgørelser, at det er blevet tillagt særlig betydning, at konventionen er blevet inkorporeret ved lov.

 

4.1. Civilretsdirektoratet

Civilretsdirektoratet har for så vidt angår sager om forældremyndighed, samvær, bidrag, vielse, skilsmisse mv. konstateret en stigende tendens i antallet af især samværssager, hvor én af parterne påberåber sig internationale konventioner om menneskerettigheder. I disse tilfælde er der oftest tale om en henvisning til artikel 12 i FN´s Børnekonvention i forbindelse med samtaler med børn.

I disse situationer henviser Civilretsdirektoratet som udgangspunkt ikke direkte til børnekonventionen, da der er udfærdiget regler i lov om forældremyndighed og samvær i overensstemmelse med principperne i konventionens artikel 12. Det fremgår således af § 29 i lov om forældremyndighed og samvær, at er et barn fyldt 12 år, skal der, før der træffes afgørelse i en sag om forældremyndighed eller samvær, finde en samtale sted med barnet herom. Aldersgrænsen i § 29 er efter direktoratets opfattelse ikke absolut, hvorfor også børn under 12 år til tider indkaldes til samtale med henblik på at konstatere barnets egen mening.

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes denne konvention sjældent i direktoratets forældremyndigheds- og samværssager. Efter en gennemgang af disse sager er der således kun konstateret 2 samværssager, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har været påberåbt.

I den ene sag (1998-540-404) afslog statsamtet at fastsætte samvær mellem et bortadopteret barn og den biologiske fader. Der var i forbindelse med ansøgningen om samvær blevet henvist til, at Vestre Landsret i en kendelse af 15. december 1994 (U 1995 249 V) havde fundet det tvivlsomt, om den daværende praksis for selve behandlingen af adoptionssager var i overensstemmelse med principperne i artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Civilretsdirektoratet stadfæstede afslaget på fastsættelse af samvær under henvisning til, at der ikke var hjemmel i lov om forældremyndighed og samvær til at fastsætte samvær, når der var sket en efter dansk ret gyldig adoption med deraf følgende bortfald af de juridiske bånd mellem den biologiske fader og barnet. I Civilretsdirektoratets afgørelse blev det ikke tillagt selvstændig betydning, at konventionen er blevet inkorporeret ved lov.

Den biologiske fader klagede til Folketingets Ombudsmand25.

 

25.    I en (utrykt) redegørelse af 6. marts 2001 har Folketingets Ombudsmand udtalt, at han ikke fandt grundlag for at kritisere Civilretsdirektoratet (j.nr. 1999-1885-654).

 

Civilretsdirektoratet behandler for tiden endvidere en samværssag, hvor Folketingets Ombudsmand har bedt direktoratet besvare flere spørgsmål fra en mor om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions betydning for hendes samvær. Moderen har således henvist til, at det var i strid med principperne i artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at hendes samvær under en verserende forældremyndighedssag ved domstolene blev fastsat med vilkår om overvågning. Hun har endvidere henvist til, at det var i strid med artikel 8 i samme konvention, at statsamtet afslog at fastsætte samvær for bl.a. hendes nye ægtefælle, ægtefællens særbarn samt barnets halvsøster. Direktoratets svar beror i øjeblikket på principielle overvejelser.

For så vidt angår sager om fri proces mv. har Civilretsdirektoratet endvidere oplyst, at internationale konventioner indgår i sager vedrørende fri proces i det omfang, de som udtryk for gældende ret er relevante for vurderingen af, om en ansøger har rimelig grund til at føre proces, jf. retsplejelovens § 330, stk. 1, nr. 1.

Som eksempel herpå kan nævnes, at Civilretsdirektoratet har meddelt fri proces til en sag om, hvorvidt statsborgerskabskravet i lov om taxikørsel var i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention26.

 

26.    Der henvises til den under kapitel 3, afsnit 3.9, omtalte Vestre Landsretsdom af 17. maj 2001, der er anket til Højesteret.

 

Civilretsdirektoratet har imidlertid ikke mulighed for præcist at oplyse antallet af sager, hvor internationale konventioner er anvendt, eller hvorledes konventionerne er indgået i vurderingen.

Derudover indgår internationale konventioner i vurderingen af, om der i medfør af lov nr. 940 af 20. december 1999 om retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager for internationale klageorganer i henhold til menneskerettighedskonventioner kan ydes retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager mod Danmark.

Civilretsdirektoratet har ikke fundet eksempler på afgørelser i sager om fri proces mv., hvoraf det fremgår, at det er blevet tillagt selvstændig betydning, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret ved lov.

Der findes endvidere ikke eksempler på, at love, bekendtgørelser, cirkulærer eller administrativ praksis på området er blevet ændret som følge af afgørelser truffet af internationale klageorganer.

Endelig har Civilretsdirektoratet oplyst for så vidt angår sager om adoption, navne, faderskab, anerkendelse af udenlandske familieretlige afgørelser mv., at internationale konventioner om menneskerettigheder i et vist omfang afspejles direkte i den lovgivning, som administreres. Således blev der ved lov nr. 233 af 2. april 1997 i henholdsvis navnelovens § 14 og i adoptionslovens § 6 fastsat nye bestemmelser vedrørende inddragelse af børn under 12 år i navnesager og adoptionssager.

Af bemærkningerne til lovændringen fremgår det bl.a., at bestemmelserne om inddragelse af børn i beslutninger, der vedrører dem, må ses på baggrund af komitéen vedrørende Barnets Rettigheders »concluding observations« af 15. februar 199527 vedrørende Danmarks 1. rapport i henhold til art 44 i FN’s Børnekonvention. 

 

27. Se dokument CRC/C/15/Add.33.

 

Som eksempel på, at administrativ praksis og administrative forskrifter er blevet ændret som følge af en dansk domstolsafgørelse vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, kan nævnes, at Vestre Landsrets kendelse af 15. december 1994 (U 1995 249 V) førte til udstedelsen af cirkulæreskrivelse af 30. november 1995. Ved cirkulæreskrivelsen blev praksis med hensyn til behandlingen af faderskabssager og adoptionssager justeret som følge af landsrettens kendelse. Adoptionscirkulærets § 20 blev efterfølgende ændret i overensstemmelse med cirkulæreskrivelsens indhold.

Civilretsdirektoratet kan ikke give et entydigt billede af, i hvilket omfang der i forbindelse med behandlingen af konkrete sager vedrørende adoption mv. har været henvist til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller FN’s Børnekonvention. Det er imidlertid direktoratets opfattelse, at parterne i de konkrete sager kun i begrænset omfang påberåber sig internationale menneskerettighedskonventioner, ligesom direktoratet i de konkrete afgørelser kun yderst sjældent henviser udtrykkeligt til principperne i de internationale konventioner.

Derimod inddrages principperne i såvel Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som FN’s Børnekonvention som et element ved fortolkningen af den lovgivning, som administreres på området. 

Civilretsdirektoratet fremhæver dog to adoptionssager, hvor rækkevidden af henholdsvis Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s Børnekonvention har været behandlet.

I den ene sag (1998-620-71) afgav direktoratet en udtalelse til Folketingets Ombudsmand om betydningen af Børnekonventionens artikel 21 og Menneskerettighedskonventionens artikel 8 i en sag, hvor man havde tilladt en stedbarnsadoption på trods af den biologiske fars protester. Sagen gav ikke anledning til bemærkninger fra ombudsmandens side.

I den anden sag (1998-620-73) tog direktoratet udtrykkeligt stilling til rækkevidden af Børnekonventionens artikel 12 i en sag om adoption af et 7-årigt barn. Adoptionen var gennemført forud for den ovenfor omtalte ændring af adoptionsloven i 1997.

 

4.2. Den Sociale Ankestyrelse

Den Sociale Ankestyrelse mener kun at have anvendt internationale konventioner om menneskerettigheder i 2 sager.

I den ene sag blev Den Europæiske Menneskerettighedskonvention anvendt i en samværssag efter § 57, stk. 2, i lov om social service, behandlet efter reglerne om sager af principiel eller generel betydning i § 55, stk. 2, nr. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Ved Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 6. marts 2000 ændrede styrelsen en afgørelse truffet af det sociale nævn. Nævnet havde fundet, at forældrene til en dreng født den 6. juni 1999 og anbragt uden for hjemmet uden samtykke, ikke havde ret til samvær med drengen ud over 2 timer pr. måned, der var fastsat af kommunen.

Ankestyrelsen ændrede afgørelsen, da styrelsen fandt, at nævnet ikke havde inddraget det nødvendige hensyn til barnet i det udøvede skøn, jf. servicelovens § 57, stk. 2. Ankestyrelsen fastsatte samværet til ca. 2 timer hver 14. dag.

I sin begrundelse anførte Ankestyrelsen bl.a., at styrelsen havde lagt vægt på, at begrænsning af samværet mellem børn anbragt uden for hjemmet og deres forældre er en meget indgribende foranstaltning, og at forældres ret til respekt for deres familieliv med barnet er beskyttet af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Afgørelser, der begrænser retten til samvær, undergives efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis en intensiv prøvelse, fordi begrænsninger i kontakten mellem forældre og navnlig mindre børn kan føre til uoprettelig skade på forholdet mellem forælder og barn.

Det fremgår ikke af afgørelsen, hvorvidt det af Ankestyrelsen er blevet tillagt selvstændig betydning, at konventionen er blevet inkorporeret ved lov.

Den anden sag vedrører en fortsat anbringelse uden for hjemmet efter servicelovens § 42, stk. 1, af et barn med jordanske forældre.

Forældrenes advokat henviste under fremmødet i Ankestyrelsen til FN’s Børnekonvention – særligt til artikel 10, stk. 2, om barnets og forældrenes ret til at forlade et hvilket som helst land og til at indrejse i deres eget land. Advokaten henviste desuden til konventionens artikel 9, stk. 1, hvorefter det skal sikres, at et barn ikke adskilles fra sine forældre mod deres vilje, undtagen hvor kompetente myndigheder, hvis afgørelser er un­dergivet retlig prøvelse, i overensstemmelse med gældende lov og praksis bestemmer, at en sådan adskillelse netop er nødvendig af hensyn til barnets tarv.

Ankestyrelsen tiltrådte i sin afgørelse af 7. februar 2000 Børn og Unge-udvalgets afgørelse. Ankestyrelsen nævnte i afgørelsen, at styrelsen ikke fandt, at det forhold, at opretholdelse af barnets anbringelse uden for hjemmet vanskeliggjorde, at forældrene kunne gennemføre en tilbagevenden til Jordan, kunne føre til et andet resultat.

Ankestyrelsen henviste ikke i selve afgørelsen til konventionen. Advokatens anbringender er imidlertid gengivet i grundlaget for afgørelsen.

Ankestyrelsens afgørelse er indanket for Landsretten.

 

4.3. De sociale nævn

Foreningen af Statsamtmænd har kendskab til, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt i en sag i det sociale nævn i Frederiksborg Amt samt af Den Sociale Ankestyrelse i en sag fra Københavns Amt om samvær med et institutionsanbragt barn. Foreningen kan ikke herudover henvise til tilfælde, hvor de sociale nævn i deres afgørelser umiddelbart har anvendt internationale konventioner.

Foreningen angiver som en mulig forklaring herpå, at der er forholdsvis få af nævnenes sager, der drejer sig om samvær, og at nævnene ikke er klageinstans for de meget indgribende afgørelser om tvangsfjernelse af børn.

Nævnene har tilkendegivet, at man anvender gældende ret, herunder internationale konventioner.

I tilfælde af tvivl om, hvorvidt en international konvention finder anvendelse, vil vedkommende nævn forelægge spørgsmålet for Socialministeriet.

 

4.4. Udlændingestyrelsen

Udlændingestyrelsen har oplyst, at en lang række internationale konventioner om menneskerettigheder er relevante for styrelsens afgørelser. De væsentligste af disse er (i ikke prioriteret rækkefølge):

-     FN’s Flygtningekonvention

-     Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

-     FN’s Racediskriminationskonvention

-     FN’s Kvindekonvention

-     FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

-     FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

-     FN’s Torturkonvention

-     FN’s Børnekonvention

 

Konventionerne er ikke – bortset fra Flygtningekonventionen – direkte nævnt i udlændingelovgivningen. Ikke desto mindre er det klart forudsat, at styrelsen træffer sine afgørelser og fastlægger sin praksis på en sådan måde, at de/den er i overensstemmelse med de konventioner, som Danmark er bundet af.

De internationale konventioner om menneskerettigheder udgør således en væsentlig del af retsgrundlaget for styrelsens afgørelser, og der findes utvivlsomt ganske mange eksempler på afgørelser, hvor disse konventioner er blevet anvendt, omend antallet af afgørelser, hvor internationale konventioner om menneskerettigheder – bortset fra Flygtningekonventionen – direkte er blevet nævnt eller citeret, må antages at være beskedent.

Det bemærkes i den forbindelse, at Udlændingestyrelsen ikke foretager nogen registrering af, i hvilket omfang internationale konventioner er blevet anvendt i konkrete afgørelser.

Udlændingestyrelsen har imidlertid generelt oplyst, at Torturkonventionens artikel 3 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 er blandt de bestemmelser – ud over bestemmelserne i Flygtningekonventionen – som oftest anvendes i styrelsens afgørelser.

Udlændingestyrelsen er ikke bekendt med, at det i sager, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet anvendt, er blevet tillagt selvstændig betydning, at konventionen er inkorporeret ved lov.

Styrelsen er endelig ikke umiddelbart bekendt med eksempler på, at love, bekendtgørelser, cirkulærer eller administrativ praksis – inden for styrelsens ressort – direkte er blevet ændret som følge af afgørelser truffet af internationale kontrolorganer eller af danske domstole vedrørende internationale konventioner om menneskerettigheder. Udlændingestyrelsen følger imidlertid disse afgørelser nøje og vil normalt fastlægge sin praksis i overensstemmelse med sådanne afgørelser. Som eksempel kan nævnes styrelsens interne retningslinier vedrørende Torturkonventionen.  

 

5. Sammenfatning vedrørende administrative myndigheders anvendelse af
internationale konventioner om menneskerettigheder

De adspurgte myndigheder har ikke kunnet oplyse det præcise antal konkrete sager, hvor internationale konventioner om menneskerettigheder er inddraget. Der omtales 5 konkrete sager fra Civilretsdirektoratet, hvoraf den ene er verserende, og 2 sager fra Den Sociale Ankestyrelse.

På den baggrund vil det være forbundet med en vis usikkerhed at udlede noget generelt om administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder ved den konkrete sagsbehandling.

Det kan dog konstateres, at der foreligger adskillige eksempler på, at internationale menneskerettighedskonventioner er blevet inddraget i den administrative sagsbehandling. Dette gælder særligt for dele af Civilretsdirektoratet samt Udlændingestyrelsen.   

Det kan endvidere konstateres, at der er eksempler på, at myndighederne i deres afgørelser ikke udtrykkeligt henviser til (principperne i) de internationale konventioner, selv om konventionerne har været anvendt ved sagsbehandlingen.

Det ses endvidere at kunne udledes, at eksempelvis Udlændingestyrelsen også af egen drift har inddraget menneskerettighedskonventioner i sagsbehandlingen i overensstemmelse med udlændingelovgivningens klare forudsætning om, at styrelsen træffer sine afgørelser og fastlægger sin praksis i overensstemmelse med disse konventioner.

Der ses ikke eksempler på, at myndighederne ved anvendelsen og fortolkningen af konventionerne har inddraget konkrete afgørelser fra konventionsorganerne. I en enkelt afgørelse fra Den Sociale Ankestyrelse henvises der generelt til praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, idet styrelsen lægger vægt på, at afgørelser, der begrænser retten til muligheden for samvær, efter Domstolens praksis undergives en intensiv prøvelse. 

Der er ikke holdepunkter for at antage, at myndighederne tillægger det selvstændig betydning, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er inkorporeret. I en sag fra Civilretsdirektoratet (1998-540-404) blev det således ikke tillagt selvstændig betydning, at konventionen var inkorporeret, og det fremgår ikke af en afgørelse fra Den Sociale Ankestyrelse, hvorvidt inkorporeringen blev tillagt selvstændig betydning.

Det kan endvidere i den forbindelse nævnes, at de foreliggende oplysninger ikke giver grundlag for at udlede, om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bliver påberåbt for og anvendt af administrative myndigheder i videre omfang end andre menneskerettighedskonventioner (cf. kapitel 3 om danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder).

I en sag ved Den Sociale Ankestyrelse ses styrelsen ifølge sagsresumeet at have foretaget en intensiv prøvelse af, om det sociale nævns afgørelse om fastsættelse af et meget begrænset samvær med et tvangsanbragt barn var i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til familieliv.

En sag fra Civilretsdirektoratet (1998-620-73) er et eksempel på, at myndigheden foretog en (principiel) vurdering af rækkevidden af en bestemmelse i FN´s Børnekonvention.

Civilretsdirektoratet angiver et tilfælde, hvor der blev fastsat nye bestemmelser i navneloven og adoptionsloven på baggrund af Komitéen vedrørende Barnets Rettigheders »concluding observations« af 15. februar 1995 til Danmarks 1. rapport i henhold til FN´s Børnekonvention.

I et tilfælde er Civilretsdirektoratets praksis og administrative forskrifter blevet ændret som følge af en kendelse afsagt af Vestre Landsret vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I den konkrete sag blev der således udstedt en cirkulæreskrivelse, hvorved praksis med hensyn til behandlingen af faderskabssager og adoptionssager blev justeret som følge af landsretskendelsen.

Udlændingestyrelsen oplyser, at styrelsen følger afgørelser truffet af internationale kontrolorganer eller af danske domstole vedrørende internationale menneskerettighedskonventioner nøje, og at styrelsen normalt vil fastlægge sin praksis i overensstemmelse med sådanne afgørelser. 

 


 

Kapitel 5.  Inddragelse af menneskerettigheder i lovgivningsprocessen

 

1. Indledning

Der foregår en ganske omfattende og indgående vurdering af, om dansk ret til stadighed er i overensstemmelse med de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt.

Forud for Danmarks tiltrædelse af en konvention vurderes det, om dansk ret er i overensstemmelse med konventionens krav. En sådan vurdering finder i princippet også sted løbende. Der foregår endvidere en vurdering af, om love, der fremsættes for og vedtages af Folketinget, er i overensstemmelse med de konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt.

Som en konsekvens heraf inddrages internationale konventioner om menneskerettigheder ofte i forbindelse med lovgivningsprocessen. Der kan være tale om tilfælde, hvor dansk ret ønskes ændret for derved at gøre det muligt for Danmark at ratificere en international konvention om menneskerettigheder. Der kan endvidere være tale om, at dansk ret ønskes ændret for at sikre, at Danmark til stadighed lever op til de forpligtelser, der følger af internationale konventioner om menneskerettigheder. Der kan endelig være tale om tilfælde, hvor et lovforslag rejser spørgsmål i forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder, og hvor forholdet til menneskerettighederne som en konsekvens heraf inddrages og omtales. 

Til brug for vurderingen af, om internationale konventioner om menneskerettigheder bør inkorporeres, har udvalget ønsket at få overblik over, hvorledes sådanne konventioner rent faktisk inddrages i forbindelse med lovgivningsprocessen. I dette kapitel har udvalget alene forsøgt at illustrere, hvorledes dette finder sted. Spørgsmålet om, hvorvidt den måde, hvorpå internationale konventioner om menneskerettigheder rent faktisk bliver inddraget i lovgivningsprocessen, taler for en inkorporering, omtales i kapitel 7, afsnit 2.3.

Udvalget har valgt alene at se på lovforslag, der er blevet fremsat af regeringen i folketingsåret 1992/1993 eller senere28. Udvalget har ikke foretaget en systematisk gennemgang af samtlige lovforslag i den nævnte periode. Udvalget har imidlertid konstateret, at internationale konventioner om menneskerettigheder forholdsvis ofte er omtalt i bemærkningerne til et lovforslag.

 

28.    Valget af skæringstidspunkt skal ses i sammenhæng med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ved lov nr. 285af 29. april 1992. Betænkning nr. 1220 (1991) indeholder eksempler på inddragelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i lovgivningsprocessen forud for inkorporeringen (se navnlig betænkningen side 48 til 61).

 

Udvalget har valgt nogle eksempler, der er illustrative for den måde, hvorpå internationale konventioner om menneskerettigheder inddrages i lovgivningsprocessen.

 

2. Lovgivning med henblik på at sikre opfyldelse af konventioner

Der findes eksempler på, at regeringen fremsætter lovforslag med henblik på at sikre, at dansk ret er i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af internationale konventioner om menneskerettigheder.

Baggrunden herfor kan være, at dansk ret vurderes at være utilstrækkelig til at sikre opfyldelsen af tidligere ratificerede konventioner om menneskerettigheder (afsnit 2.1), eller at der skønnes at være usikkerhed med hensyn til, om dansk ret er tilstrækkelig til fortsat at sikre en opfyldelse af Danmarks internationale forpligtelser (afsnit 2.2). Der kan endelig være tale om tilfælde, hvor en lovændring skal gøre det muligt for Danmark at ratificere en bestemt konvention om menneskerettigheder (afsnit 2.3).

2.1. Som eksempel på tilfælde, hvor regeringen vurderer, at dansk ret er utilstrækkelig til at sikre en opfyldelse af Danmarks internationale forpligtelser, kan nævnes forslag til lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.29 Om baggrunden for lovforslaget anføres i de almindelige bemærkninger:

 

29. Se L 181 af 17. januar 1996, vedtaget som lov nr. 459 af 12. juni 1996.

 

»Bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af race, hudfarve, religion, politisk anskuelse, seksuel orientering eller national, social eller etnisk oprindelse står højt på dagsordenen i alle civiliserede lande. Også i Danmark er bekæmpelse af spirende tendenser til forskelsbehandling på grund af f.eks. race og etnisk oprindelse højt prioriteret. I den forbindelse må det give anledning til særlig bekymring, at indvandrere og flygtninge har en markant højere ledighed end danskere, og at de er ledige i længere tid.

Forslaget fremsættes tillige i erkendelsen af, at Danmark ikke i tilstrækkelig grad lever op til de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig ved at ratificere ILO-konvention nr. 111 om forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv og FN's konvention om racediskrimination …

Forslaget tager bl.a. sigte på effektivt at gennemføre de ovennævnte konventioner på arbejdsmarkedet …«

 

2.2. Som eksempel på tilfælde, hvor der er usikkerhed med hensyn til, om dansk ret er tilstrækkelig til fortsat at sikre en opfyldelse af Danmarks internationale forpligtelser, og hvor regeringen har ønsket at sikre, at dette er tilfældet, kan nævnes følgende tre lovforslag:

2.2.1. Forslag til lov om ændring af ligningsloven og skattekontrolloven (Faglige kontingenter)30. Lovforslaget har til formål at give det enkelte medlem af en faglig forening valgfrihed med hensyn til, om foreningen skal indberette medlemmets kontingentbetalinger til skattemyndighederne. Fravælger medlemmet en sådan indberetning, fortaber medlemmet retten til fradrag for kontingentudgifterne. Om forholdet til menneskerettighederne anføres det i de almindelige bemærkninger (afsnit 2):

 

»Baggrunden for lovforslaget er, at der er rejst tvivl om foreneligheden mellem Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og den ved lov nr. 284 af 8. maj 1991 gennemførte pligt for faglige foreninger til årligt at indberette medlemmernes kontingentbetalinger til skattemyndighederne til brug for skatteligningen.

Det er anført, at den manglende adgang for et foreningsmedlem til at vælge ikke at få sit medlemskab indberettet til myndighederne – i givet fald mod fortabelse af fradragsretten – udgør en krænkelse af konventionens artikel 8.

Synspunktet er, at medlemskab af en fagforening kan være udtryk for en politisk meningstilkendegivelse. Den enkelte borger har krav på, at myndighederne kun gennemtvinger et kendskab til politiske holdninger, når afgørende samfundshensyn taler derfor.

Da den rejste tvivl ikke har kunnet afvises med sikkerhed, har regeringen valgt at fremsætte dette lovforslag om ændring af indberetningspligten.«

 

30.    Se L 185 af 10. februar 1993, vedtaget som lov nr. 271 f 6. maj 1993.

 

2.2.2. Forslag til lov om Arbejdsretten31. Lovforslaget indeholder bl.a. bestemmelser om Arbejdsrettens sammensætning. Om baggrunden for lovforslaget anføres det bl.a. i de almindelige bemærkninger:

 

»I sommeren 1995 opstod debat om Arbejdsrettens overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, blandt andet som følge af et verserende klagemål ved Den Europæiske Menneskerettighedskommission.

Under debatten er der bl.a. sat spørgsmålstegn ved, om Arbejdsretten opfylder kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 til en »upartisk og uafhængig domstol«. Også spørgsmålet om den manglende individuelle søgsmålskompetence er blevet inddraget i debatten. Debatten gav anledning til, at Landsorganisationen i Danmark og Dansk Arbejdsgiverforening i fællesskab udarbejdede et forslag til ændring af lov om arbejdsretten.

På baggrund af debatten og på baggrund af det ønske om ændring af loven, som således blev tilkendegivet, nedsatte arbejdsministeren den 1. december 1995 et udvalg bestående af repræsentanter for regeringen, arbejdsmarkedets parter og Arbejdsretten til at udarbejde et forslag til revision af loven.

Udvalget afgav i maj 1996 betænkning nr. 1318/96 til arbejdsministeren.

Det fremgår af betænkningen, at udvalget har været enige om, at udvalgets opgave er begrænset til at fremkomme med forslag til en revision og ajourføring af den gældende arbejdsretslov inden for det bestående processystem, navnlig med henblik på at sikre, at dette er i overensstemmelse med de internationale forpligtelser, Danmark har påtaget sig.

Udvalget har endvidere fundet det hensigtsmæssigt at modernisere lovteksten, og at indføre regler om procesmåden ved Arbejdsretten.

Forslaget tager i første række sigte på at sikre, at Arbejdsretten med den fornødne sikkerhed lever op til kravene til en uafhængig og upartisk domstol i art. 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

31.    Se L 14 af 2. oktober 1996, vedtaget som lov nr. 183a f 12. marts 1997.

 

2.2.3. Forslag til lov om ændring af retsplejeloven, tjenestemandsloven og forskellige andre love (Rekruttering af dommere, dommerfuldmægtiges ansættelsesvilkår, dommeres bierhverv og ændringer som følge af en domstolsstyrelse m.v.)32. Lovforslaget indeholder bl.a. bestemmelser om værn mod uansøgt afskedigelse og forflyttelse for dommerfuldmægtige og retsassessorer, der udøver domsmyndighed uden at være udnævnt som dommere. I lovforslagets bemærkninger redegøres der for forholdet til artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og relevant praksis fra Domstolen. Om formålet med lovforslaget anføres bl.a. følgende (afsnit 4.6.2):

 

»Justitsministeriet er enig med Domstolsudvalget i, at det for at fjerne tvivl i relation til de krav, som Menneskerettighedskonventionen må antages at stille til uafhængige og upartiske dommere, er nødvendigt at fastsætte regler, der i højere grad sikrer også dommerfuldmægtige og retsassessorer mod, at administrationen vilkårligt kan fjerne dem fra deres stillinger.«

 

32.    Se L 32 af 26. marts 1998, vedtaget som lov nr. 402 af 26. juni 1998.

 

2.3. Som eksempel på tilfælde, hvor et lovforslag skal gøre det muligt for Danmark at ratificere en bestemt konvention om menneskerettigheder, kan nævnes forslag til lov om ændring af lov om tillæg til borgerlig straffelov angående forræderi og anden landsskadelig virksomhed og lov om straf for krigsforbrydelser (Afskaffelse af dødsstraf)33. Lovforslaget indeholder forslag om ophævelse af nogle bestemmelser, der giver mulighed for at idømme dødsstraf i visse situationer. Det fremgår af de almindelige bemærkninger, at formålet med lovforslaget er at muliggøre Danmarks ratifikation af den anden valgfri protokol til den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, der sigter mod afskaffelse af dødsstraf34. I lovforslagets almindelige bemærkninger (navnlig afsnit 2, 3 og 4) redegøres der for internationale konventioner m.m. om afskaffelse af dødsstraf. Lovforslaget redegør endvidere for dagældende regler om idømmelse af dødsstraf og konkluderer, at »Ratifikation af protokollen må således antages at forudsætte en ophævelse af adgangen til at idømme dødsstraf i medfør af …«

 

33. Se L 30 af 14. oktober 1993, vedtaget som lov nr. 1097af 22. december 1993.

34.    Se bekendtgørelse nr. 17 af 9. februar 1995 (Lovtidende C).

 

3. Andre lovforslag med omtale af konventioner i lovforslagets bemærkninger

Der findes eksempler på, at det ministerium, der er ansvarlig for et lovforslag, i bemærkningerne redegør for lovforslagets forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder og foretager en vurdering af, at lovforslaget er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.

Inden for denne kategori findes der i princippet to typer lovforslag.

Der findes lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger. Dette vil f.eks. være tilfældet, når et lovforslag giver offentlige myndigheder mulighed for, når visse betingelser er opfyldt, at foretage en registrering af bestemte personoplysninger. Spørgsmålet om, hvorvidt lovforslaget er foreneligt med menneskerettighederne, vil derfor ikke så meget afhænge af de konkrete afgørelser, der træffes, men derimod af ordningen som sådan. Der kan være tale om lovforslag, der indfører en ordning, og hvor det relevante ministerium vurderer, at ordningen som sådan er forenelig med konventioner om menneskerettigheder (afsnit 3.1).

Herudover findes der lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser, og hvor der derfor er en risiko for, at de afgørelser, der træffes, i det enkelte tilfælde kan vise sig at være i strid med internationale konventioner om menneskerettigheder. I sådanne tilfælde kan der være tale om lovforslag, der indfører en ordning, der vurderes generelt at være forenelig med konventioner om menneskerettigheder, men hvor det samtidig anføres, at den konkrete administration af loven skal være i overensstemmelse med konventioner om menneskerettigheder (afsnit 3.2).

 

3.1. Lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger

Der findes en række eksempler, hvor lovforslag indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger, og hvor det i lovforslagets bemærkninger udtrykkeligt er vurderet, at indførelse af selve ordningen er forenelig med Danmarks internationale forpligtelser. Som eksempel herpå kan nævnes følgende fem lovforslag:

3.1.1. Forslag til lov om massemediernes informationsdatabaser35. I de almindelige bemærkninger omtales to hensyn, som det er nødvendigt at afveje over for hinanden, nemlig på den ene side hensynet til massemediernes ret til ytringsfrihed og på den anden side hensynet til beskyttelsen af privatlivets fred. Om forholdet til menneskerettighederne anføres det i de almindelige bemærkninger (afsnit 3.6):

 

»Den Europæiske Menneskerettighedskonvention indeholder såvel en bestemmelse om beskyttelse af privatlivets fred, art. 8, som en bestemmelse om beskyttelse af ytringsfriheden (herunder presse- og informationsfriheden) art. 10.

Det samme gælder FN's menneskerettighedskonvention, jf. denne konventions art. 17 og art. 19.

Som det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN's Menneskerettighedskonvention er pressefriheden og informationsfriheden ikke absolut. Den kan undergives visse begrænsninger under hensyn til andres friheder og ret. Reglerne afspejler også den afvejning, som må finde sted af på den ene side hensynet til den enkelte og på den anden side hensynet til principperne om retten til fri meningsudvekslinger og tilkendegivelser, der kan anføres til støtte for generelt at undtage pressens informationsregistre fra reguleringen i registerlovgivningen.

Udvalget anfører, at de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig, på den baggrund ikke kan antages at være til hinder for, at der ved lov gennemføres regler for pressens informationsregistre, som søger at afveje hensynet til den personlige frihed over for hensynet til informationsfriheden.

Justitsministeriet deler denne vurdering.«

 

35.    Se L 262 af 31. marts 1993, der ikke blev vedtaget. Lovforslaget blev i det væsentlige genfremsat som L 50 af 28. oktober 1993, der blev vedtaget som lov nr. 430 af 1. juni 1994.

 

3.1.2. Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Effektivisering af asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, rådgivning af asylansøgere, overførsel af opgaven med at afhøre asylansøgere fra politiet til Direktoratet for Udlændinge, optagelse af fingeraftryk af asylansøgere m.v.)36. Lovforslaget giver mulighed for frihedsberøvelse af asylansøgere, hvis ansøgninger er eller forventes udtaget til behandling i den særlige hasteprocedure for visse åbenbart grundløse asylansøgninger. Frihedsberøvelse af asylansøgere rejser bl.a. spørgsmål i forhold til artikel 5 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Om dette spørgsmål anføres det bl.a. i de almindelige bemærkninger (afsnit 5.1).

 

»Indenrigsministeriet har foretaget en dybtgående udredning af, hvorvidt anvendelse af frihedsberøvelse over for asylansøgere under asylsagens behandling vil være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser.

Det er konklusionen i denne udredning, at den foreslåede adgang til frihedsberøvelse på en konkret og individuel vurdering og på et ikke-diskriminatorisk grundlag vil være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.«

 

36.    Se L 194 af 4. april 1995, vedtaget som lov nr. 382 af 14. juni 1995.

 

Forholdet til menneskerettighederne omtales ligeledes i de specielle bemærkninger (til nr. 5), hvor det bl.a. konkluderes:

 

»Efter Indenrigsministeriets opfattelse må den foreslåede adgang til frihedsberøvelse af asylansøgere under sagsbehandlingen i åbenbart grundløs-proceduren anses for … at være overensstemmende med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 5, stk. 1, litra f.«

 

3.1.3. Forslag til lov om forbud mod ophold i bestemte ejendomme37. I bemærkningerne til lovforslaget (afsnit 4.3) er der redegjort for forholdet til bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og det konkluderes, at »De indgreb, der med hjemmel i de foreslåede regler kan foretages, kan på den baggrund ikke antages at være i strid med menneskerettighedskonventionen m.v.«38

 

37.    Se L 22 af  3. oktober 1996, vedtaget som lov nr. 907af 15. oktober 1996.

38.    Se Højesterets dom af 16. august 1999 (U 1999 1798 H), hvor Højesteret skulle tage stilling til, om »rockerloven«, som påstået af sagsøger, var i strid med grundlovens § 79. Højesteret vurderede, at »rockerloven« ikke var i strid med grundlovens § 79, og henviste i den forbindelse til artikel 1 i 1. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention

 

3.1.4. Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven (Styrkelse af politiets muligheder for at efterforske alvorlig kriminalitet, konfiskation, øget vidnebeskyttelse og skærpelse af straffen for våbenbesiddelse m.v.)39. Lovforslaget indeholder bestemmelser om udvidet adgang til konfiskation af udbytte fra kriminalitet. I de almindelige bemærkninger omtales en konkret dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol40, der vedrører nogle britiske regler om konfiskation. På baggrund af den pågældende dom »… kan den foreslåede bestemmelse efter denne nylige og meget klare udtalelse fra Menneskerettighedsdomstolen efter Justitsministeriets opfattelse ikke anses for at stride mod f.eks. uskyldsformodningen i artikel 6, stk. 2, eller bestemmelsen om beskyttelsen af ejendomsretten i første tillægsprotokol, artikel 1.«

 

39.    Se L 98 af 28. november 1996, vedtaget som lov nr. 411 af 10. juni 1997. Se navnlig punkt 6.4 i de almindelige be-mærkninger (lovforslagets side 31).

40.    Se Welch mod UK, dom af 9. februar 1995, Serie A nr. 307-A.

 

3.1.5. Forslag til lov om oprettelse af et centralt DNA-profilregister41. I de almindelige bemærkninger (afsnit 7) redegøres der indgående for forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder relevant praksis, og det konkluderes, at »Efter Justitsministeriets opfattelse er den foreslåede ordning forenelig med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

41.    Se L 107 af 2. december 1999. I punkt 7 i de almindelige bemærkninger er der redegjort for forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

3.2. Lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser

Der findes en række eksempler på lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser, og hvor selve ordningen er blevet vurderet at være forenelig med konventioner, men hvor den konkrete anvendelse kan give anledning til problemer. I nogle tilfælde indeholder lovforslagets bemærkninger en udførlig vejledning for de retsanvendende myndigheder, når de skal træffe skønsprægede afgørelser (afsnit 3.2.1). I andre tilfælde indeholder lovforslaget en begrænset eller ingen vejledning for de retsanvendende myndigheder, når de skal træffe skønsprægede afgørelser (afsnit 3.2.2).

 

3.2.1. Lovforslagets bemærkninger indeholder udførlig vejledning om forholdet til konventioner

Der findes eksempler på, at lovforslaget redegør for forholdet til internationale konventioner om menneskerettigheder, og derudover indeholder vejledning med hensyn til indholdet og omfanget af de forpligtelser, der følger af konventionerne, idet det samtidig anføres, at loven vil skulle administreres i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Som eksempel herpå kan nævnes følgende fem lovforslag:

3.2.1.1. Forslag til lov om ændring af lov om visse selskabers aflæggelse af årsregnskab m.v., lov om anpartsselskaber med flere love (Undersøgelse af årsregnskaber)42. Lovforslaget giver Erhvervs- og Selskabsstyrelsen mulighed for at indhente oplysninger fra et selskabs revisor i forbindelse med kontrollen af, om der er sket overtrædelse af årsregnskabslovgivningen, eller om en overtrædelse er bragt til ophør. Om forholdet til menneskerettighederne anføres det i de specielle bemærkninger (til lovforslagets nr. 4):

 

»Efter menneskerettighedskonventionens art. 6 har enhver ret til »en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, når der skal træffes afgørelse . . . angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse.« Bestemmelsen er udtryk for princippet om ret til »fair trial«. Menneskerettighedsdomstolen har i en række domme taget stilling til den nærmere rækkevidde af konventionens art. 6. I sagen Funke mod Frankrig (82/1991/334/407) fandt domstolen således, at håndhævelse af en lovhjemlet oplysningspligt var en overtrædelse af konventionens art. 6, bl.a. fordi ingen kan tilpligtes at fremskaffe bevismateriale mod sig selv.

På den baggrund vil Erhvervs- og Selskabsstyrelsen tilrettelægge sin kontrol efter årsregnskabsloven således, at hjemlen til at kræve oplysninger – efter en konkret vurdering i hver enkelt tilfælde – ikke vil blive bragt i anvendelse, hvis styrelsen har en begrundet mistanke om, at der foreligger et strafbart forhold hos den, oplysningerne skal indhentes fra, og forholdet kan forventes at føre til, at der indgives politianmeldelse. I sådanne tilfælde vil Erhvervs- og Selskabsstyrelsen endvidere undlade at anvende bøde som tvangsmiddel, jf. § 64, stk. 3. Er der en sådan mistanke om strafbart forhold, og ønskes der yderligere oplysninger, må sagen overgives til politiet, der herefter kan bringe retsplejelovens regler i anvendelse.«

 

42.    Se L 83 af 24. november 1993, vedtaget som lov nr. 122 af 18. februar 1994.

 

Lovforslaget indeholder således en klar angivelse af, hvornår dets bestemmelser om oplysningspligt ikke må anvendes af administrative myndigheder.

3.2.1.2. Forslag til lov om ændring af udlændingeloven med flere love (Krav om egen bolig ved familiesammenføring, tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring og indsats mod ægteskaber, der ikke beror på parternes egen fri vilje)43. Lovforslaget indeholder en udførlig omtale af forholdet til internationale konventioner. Lovforslaget omtaler en flerhed af konventioner, herunder FN-konventioner. I lovforslaget er der foretaget en vurdering af, om lovforslaget er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Det anføres bl.a.:

 

»Det er endvidere regeringens vurdering, at hverken Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller Danmarks øvrige internationale forpligtelser er til hinder for de foreslåede ændringer i betingelserne for familiesammenføring …«

 

43.    Se L 208 af 29. februar 2000, der i punkt 5 i de almindelige bemærkninger indeholder en udførlig omtale af forholdet til internationale konventioner.

 

Lovforslaget indeholder endvidere en præcisering af, at loven vil blive administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Det anføres bl.a.:

 

»Efter regeringens opfattelse må der ikke være tvivl om, at Danmark overholder sine internationale forpligtelser. De foreslåede bestemmelser vil derfor blive administreret på en sådan måde, at der meddeles tilladelse til familiesammenføring i situationer, hvor en nægtelse heraf ville stride mod Den Europæiske Menneskerettighedskonvention …«

 

Med hensyn til lovforslagets bestemmelser om familiesammenføring gives endvidere en vejledning i indholdet og omfanget af de forpligtelser, der følger af internationale konventioner om menneskerettigheder. Det hedder herom i de almindelige bemærkninger:

 

»Det er endvidere regeringens vurdering, at hverken Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller Danmarks øvrige internationale forpligtelser er til hinder for de foreslåede ændringer i betingelserne for familiesammenføring, jf. herved afsnit 1-3. Det bemærkes i den forbindelse, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol så vidt vides ikke har haft lejlighed til at tage stilling til, om et boligkrav som betingelse for familiesammenføring er foreneligt med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

De foreslåede betingelser for adgangen til familiesammenføring må dog modificeres af en mulighed for at give tilladelse til familiesammenføring i særlige situationer, hvor en nægtelse heraf ville være særligt indgribende i retten til familieliv efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anerkendt det almindelige internationale princip om, at de enkelte lande har en generel kompetence til at kontrollere udlændinges adgang til ophold i landet. Kompetencen skal dog udnyttes med respekt af bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, hvorefter enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv.

Artikel 8 indebærer ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer bestemmelsen dog, at der i særlige tilfælde ikke kan nægtes familiesammenføring. I den forbindelse lægges der vægt på den indrejsendes kulturelle og familiemæssige tilknytning til hjemlandet. Der lægges endvidere vægt på årsagen til den adskillelse, der ønskes tilendebragt, herunder om denne skyldes de pågældendes eget valg. Der lægges endvidere vægt på, om det herboende familiemedlem har mulighed for at tage ophold sammen med det udenlandske familiemedlem i det andet land. Endelig lægges der vægt på tidspunktet for etableringen af familielivet, herunder om ægteskabet er indgået på et tidspunkt, hvor ægtefællerne ikke kunne have en berettiget forventning om at få tilladelse til at optage familielivet i det pågældende land.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sikrer således ikke en ret til at vælge, i hvilket land et familieliv skal optages. En pligt for landet til at tillade familiesammenføring vil som udgangspunkt kun foreligge, hvis det ikke vil være muligt - eller i praksis overordentligt vanskeligt - for de pågældende at optage familielivet i et andet land.

Som eksempel kan nævnes en herboende flygtning, der er gift med en person fra hjemlandet, og som ikke kan tage ophold i hjemlandet, hvor den pågældende fortsat risikerer forfølgelse.

Ligeledes vil en henvisning af de pågældende til at optage familielivet i et andet land kunne virke så belastende for det herboende familiemedlem, at der muligvis reelt vil kunne være tale om et indgreb i retten til et familieliv. En henvisning af de pågældende til at optage familielivet i et andet land, der vil indebære store følelsesmæssige, praktiske eller juridiske problemer for det herboende familiemedlem, vil således muligvis i helt særlige tilfælde kunne indebære et indgreb i retten til et familieliv.

Beskyttelsen af familielivet omfatter ikke alene ægtefæller/samlevere og deres mindreårige børn, men kan efter omstændighederne også omfatte andre familiemedlemmer fra den pågældendes husstand.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 12 har giftefærdige mænd og kvinder ret til at indgå ægteskab og stifte familie i overensstemmelse med de nationale love om udøvelsen af denne ret. Det antages, at denne bestemmelse ikke indeholder en videre beskyttelse end artikel 8.

Efter regeringens opfattelse må der ikke være tvivl om, at Danmark overholder sine internationale forpligtelser.

De foreslåede bestemmelser vil derfor blive administreret på en sådan måde, at der meddeles tilladelse til familiesammenføring i situationer, hvor en nægtelse heraf ville stride mod Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til familieliv eller artikel 12 om retten til at indgå ægteskab og stifte familie, jf. nærmere om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende artikel 8 ovenfor.

I det anførte ligger også, at der vil blive meddelt tilladelse til familiesammenføring, hvis en nægtelse heraf ville stride mod Danmarks forpligtelser efter FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Disse konventioner anerkender ingen ret til familiesammenføring, men kan efter omstændighederne indirekte føre til en beskyttelse af en sådan ret, blandt andet som følge af retten til respekt for familielivet, som fremgår af artikel 17 i konventionen om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 10 i konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.«

 

3.2.1.3. Forslag til lov om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (Styrkelse af den særlige støtte til børn og unge og om dispensationsadgang ved nedsættelse af børn og unge-udvalg)44. Lovforslaget indeholder en udførlig omtale af og vejledning med hensyn til lovforslagets forhold til internationale konventioner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s Børnekonvention. I lovforslagets almindelige bemærkninger (afsnit 4.1) anføres bl.a.:

 

»Lovforslaget skønnes at være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. På enkelte områder vedrører forslaget rettigheder, der er reguleret i internationale konventioner. Det gælder navnlig forslaget om at indføre mulighed for at træffe afgørelse om, at et barn ikke skal kunne hjemtages i op til 3 måneder fra tilbagekaldelse af samtykket til anbringelsen, hvis en øjeblikkelig hjemtagelse antages at kunne skade barnet eller den unge og forslaget om at kunne opretholde en anbringelse uden for hjemmet uden samtykke – uanset betingelserne efter de hidtil gældende regler om anbringelse uden samtykke ikke er opfyldt – hvis hjemtagelse antages at kunne skade barnets eller den unges sundhed eller udvikling, (forslagets nr. 15). Også forslagene nr. 14 (om ændring af dokumentationskravene ved anbringelser uden samtykke og nr. 16 (om forlængelse af genbehandlingsfristen) er relevante i forhold til den internationale regulering.

Der er på den baggrund i det følgende redegjort for de foreslåede reglers forhold til relevante internationale konventioner, herunder FN s Børnekonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Ved administrationen af den vedtagne lov skal en afgørelse altid træffes under hensyn til reglerne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Tvangsmæssig anbringelse af et barn uden for hjemmet og opretholdelse af en frivillig anbringelse i tilfælde, hvor forældrene tilbagekalder et meddelt samtykke, vil udgøre et indgreb i børns og forældres ret til respekt for deres familieliv. Denne ret er beskyttet af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Bestemmelsen regulerer retten til respekt for privat- og familielivet.

Dette indebærer, at betingelserne i artikel 8 skal være opfyldt for, at et sådant indgreb kan anses for at være i overensstemmelse med konventionen.

Efter bestemmelsen skal et sådant indgreb ske i overensstemmelse med loven, hvilket vil sige, at indgrebet skal have fornøden hjemmel. Herudover skal indgrebet varetage et anerkendelsesværdigt formål, hvilket i praksis betyder, at det skal være begrundet i hensynet til barnets interesser. Endelig skal indgrebet være »nødvendigt i et demokratisk samfund«, hvilket vil sige, at indgrebet skal være proportionalt. I praksis er det navnlig den sidste betingelse, der er afgørende for vurderingen af indgrebets forenelighed med konventionen.

I sager vedrørende tvangsfjernelse m.m. efterprøver Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, om de grunde, som de nationale myndigheder har anført til støtte for deres afgørelser, er relevante og tilstrækkelige til at begrunde indgrebet.

Ved vurderingen af hensynet til barnets interesser udviser Domstolen forståelse for, at de nationale myndigheder er i en bedre position til at vurdere disse hensyn. Domstolen forsøger således ikke at sætte sig i de nationale instansers sted, men vurderer derimod disse myndigheders udøvelse af deres beføjelser.

Medlemsstaterne har en betydelig skønsmargin ved vurderingen af nødvendigheden af at tvangsfjerne et barn, hvorimod yderligere begrænsninger i retten til familieliv, herunder begrænsninger i retten til at træffe afgørelser og muligheden for samvær, vil blive underkastet en mere intensiv prøvelse, da disse yderligere begrænsninger indebærer en fare for, at relationerne mellem forældrene og navnlig mindre børn lider uoprettelig skade.

Domstolen har udtalt, at tvangsfjernelse af et barn normalt skal anses for en midlertidig foranstaltning, der skal bringes til ophør, så snart omstændighederne tillader det, og at gennemførelsen af sådanne midlertidige foranstaltninger bør være forenelige med det overordnede formål om at genforene barnet med dets biologiske forældre. Der skal derfor foretages en rimelig afvejning af barnets interesse i at forblive i det offentliges varetægt over for barnets og forældrenes interesse i en genforening af familien. Ved denne afvejning lægges der særlig vægt på hensynet til barnets interesser, der efter omstændighederne kan veje tungere end hensynet til en genforening med familien.

Et barn, der har været anbragt uden for hjemmet i meget lang tid, kan med tiden få en sådan tilknytning til plejefamilien, at det vil være til skade for barnet, hvis det, eventuelt mod barnets ønske, bliver hjemgivet, både på grund af båndene til anbringelsesstedet, typisk plejefamilien og på grund af forholdene i barnets hjem.

Loven forudsættes administreret i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Også efter FN s Børnekonvention skal barnets interesser – barnets tarv – komme i første række ved foranstaltninger vedrørende børn. Efter konventionens artikel 3 skal barnet sikres den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for dets trivsel under hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre eller andre personer med ansvar for barnet. Efter artikel 9 skal staterne sikre, at barnet ikke adskilles fra forældrene mod deres vilje. Ved et sådant indgreb stilles krav om hjemmel og om at indgrebet er nødvendigt af hensyn til barnets tarv. Der nævnes bl.a. forældres misbrug eller vanrøgt af barnet.

For så vidt angår forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bemærkes, at børnekonventionen indgår i fortolkningen af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions bestemmelser, herunder artikel 8.

Børnekonventionens regel om, at alle foranstaltninger vedrørende børn skal tage udgangspunkt i barnets tarv indeholder således også en regel om, at forældres rettigheder og pligter respekteres.

Idet der henvises til det ovenfor anførte om afvejningen af hensyn efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention findes forslaget ikke at stride imod konventionskravene. Det forudsættes, at loven administreres i overensstemmelse med konventionerne.«

 

44.    Se L 232 af 30. marts 2000, der i punkt 4.1 indeholder en redegørelse for lovforslagets forhold til internationale kon-ventioner m.v.

 

3.2.1.4. Forslag til lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven)45. Lovforslaget indeholder en udførlig omtale af lovforslagets forhold til internationale konventioner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s Flygtningekonvention. Lovforslaget indeholder både en vurdering af, at lovforslaget er i overensstemmelse med de relevante internationale konventioner, og en erklæring om, at loven forudsættes administreret i overensstemmelse med de pågældende konventioner. Det anføres bl.a.:

 

»Lovforslaget skønnes at være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. På enkelte områder vedrører forslaget rettigheder, der er reguleret i internationale konventioner. Dette gælder navnlig reglerne om boligplacering og introduktionsydelse. Der er på den baggrund i det følgende redegjort for de foreslåede reglers forhold til internationale konventioner.

Overordnet bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har en sådan karakter og er opbygget på en sådan måde, at det oftest ikke så meget er reglerne på et bestemt retsområde som reglernes anvendelse, der i det konkrete tilfælde kan være i strid med rettighederne i henhold til konventionen. Det forudsættes således, at de skønsmæssige beføjelser, der i medfør af dette forslag overlades til udlændingemyndighederne, administreres i overensstemmelse med bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

45.    Se L 60 af 16. april 1998, vedtaget som lov nr. 474 af 2. juli 1998, der under punkt 3 i de almindelige bemærkninger indeholder en udførlig redegørelse for forholdet til internationale konventioner.

 

3.2.1.5. Forslag til lov om ændring af straffeloven (Maskeringsforbud)46. Lovforslaget indeholder forbud mod at bære maske m.m. på offentlige steder (maskeringsforbud), men indeholder samtidig en bestemmelse om, at forbudet ikke gælder hvis tildækningen af ansigtet tjener et »anerkendelsesværdigt formål«. I lovforslagets almindelige bemærkninger (afsnit 7.2) redegøres for forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder retten til ytringsfrihed. Efter en omtale af relevant praksis m.m. anføres følgende:

 

»… Som det fremgår, er indførelsen af et maskeringsforbud begrundet i ønsket om at modvirke den identitetsslørende maskering, der i praksis har vist sig at være egnet til at fremme forstyrrelse af den offentlige ro og orden og at øge risikoen for uroligheder med omfattende vold og hærværk. Efter Justitsministeriets opfattelse kan de nævnte hensyn generelt retfærdiggøre et maskeringsforbud.

Hvorvidt det også vil være foreneligt med konventionen at håndhæve et maskeringsforbud i det konkrete tilfælde vil bero på helhedsvurdering af den enkelte sag.

Afvejningen af, om det i forhold til konventionen vil være berettiget at håndhæve maskeringsforbudet i det konkrete tilfælde, må efter Justitsministeriets opfattelse antages at være sammenfaldende med afvejningen af, om maskeringen tjener et anerkendelsesværdigt formål, jf. den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 134 b, stk. 3, og bemærkningerne hertil.

 

Dette indebærer i praksis, at hensynet til ytrings- og forsamlingsfriheden skal inddrages ved vurderingen af, om en tildækning af ansigtet tjener et anerkendelsesværdigt formål.

Lovforslaget kan på den baggrund ikke antages at være i strid med den europæiske menneskerettighedskonvention.«

 

46.    Se L 196 af 9. februar 2000, vedtaget som lov nr. 440 af 31. maj 2000.

 

3.2.2. Lovforslags bemærkninger indeholder begrænset vejledning om forholdet til konventioner

Der findes eksempler på, at lovforslaget ikke som sådan redegør for forholdet til menneskerettighederne, eller alene indeholder meget begrænset vejledning herom, idet det blot anføres, at de beføjelser, der følger af lovforslaget, vil skulle udnyttes med respekt af Danmarks internationale forpligtelser. Som eksempel herpå kan nævnes følgende fire lovforslag:

3.2.2.1. Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Udvisning på grund af narkokriminalitet)47. I lovforslagets bemærkninger er der ikke redegjort for de internationale konventioner om menneskerettigheder, der kan være relevante, når der skal tages stilling til, om en udlænding skal udvises på grund af kriminalitet. I de almindelige bemærkninger anføres:

 

»Afgørelser vedrørende udvisning efter de foreslåede bestemmelser skal som afgørelser vedrørende udvisning efter de almindelige udvisningsbestemmelser træffes under hensyntagen til Danmarks internationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

47.    Se L 24 af 3. oktober 1996, vedtaget som lov nr. 1052 af 11. december 1996.

 

I de særlige bemærkninger anføres bl.a.:

 

»Udvisning vil ikke kunne finde sted, hvis dette er i strid med Danmarks internationale forpligtelser, jf. lovforslagets almindelige bemærkninger.«

 

3.2.2.2. Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og udlændingeloven (Ændrede regler om hjemsendelse, for personer, som søger om asyl eller familiesammenføring, samt personer, som er varetægtsfængslet eller indsat til afsoning i fængsel eller arresthus)48. Lovforslaget indeholder en ændring af beregningen af fristen for, hvornår udlændinge, der får behov for varig hjælp, kan hjemsendes. I de specielle bemærkninger til bestemmelsen (til nr. 1) anføres bl.a. følgende:

 

»En eventuel hjemsendelse vil naturligvis skulle ske med respekt for Danmarks internationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

48.    Se L 86 af 13. november 1998, vedtaget som lov nr. 1037 af 23. december 1998.

 

Lovforslaget indeholder ikke i øvrigt nogen vejledning med hensyn til indholdet og omfanget af »Danmarks internationale forpligtelser«.

 

3.2.2.3. Forslag til lov om ændring af lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v., lov om andelsboligforeninger og andre boligfællesskaber, lov om individuel boligstøtte og lov om integration af udlændinge i Danmark (Fleksible udlejningsregler, særlig støtte til visse almene boligafdelinger og kommunal anvisning til private andelsboliger)49. Lovforslaget indeholder bl.a. mulighed for, at der kan indgås aftaler mellem kommunalbestyrelser og almene boligorganisationer om, at en vis andel af de ledige boliger i en boligafdeling skal udlejes efter »særlige kriterier«. I lovforslagets almindelige bemærkninger redegøres der nærmere for de »fleksible udlejningsregler«. I den forbindelse anføres bl.a.:

 

»Der forudsættes ikke at være begrænsninger på de aftaler, der kan indgås, idet de selvfølgelig skal overholde internationale aftaler og konventioner om racediskrimination og menneskerettigheder, som Danmark har ratificeret … Dvs. at der ikke kan indgås aftaler, der negativt afskærer bestemte grupper fra at få anvist en bolig, eksempelvis begrundet i etnisk oprindelse, race eller lign.«

 

49.    Se L 211 af 1. marts 2000.

 

Lovforslaget redegør imidlertid ikke nærmere for, hvilke konventioner der kan være relevante i den sammenhæng, og indeholder ikke i øvrigt oplysninger om indholdet og omfanget af Danmarks internationale forpligtelser på det område.

3.2.2.4. Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og straffeloven (Tidsubegrænset opholdstilladelse, asyl, familiesammenføring og udvisning m.v.)50. Om lovforslagets bestemmelser om familiesammenføring anføres det bl.a.:

 

»De foreslåede bestemmelser skal administreres i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, herunder først og fremmest artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om respekt for familiens enhed.«

 

50.    Se L 59 af 16. april 1998, der i punkt 10 i de almindelige bemærkninger indeholder en beskrivelse af forholdet til internationale konventioner.

 

Om lovforslagets forhold til internationale konventioner anføres det bl.a.:

 

»Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har en sådan karakter og er opbygget på en sådan måde, at det oftest ikke så meget er selve reglerne på et bestemt retsområde som reglernes anvendelse, der i det konkrete tilfælde kan være i strid med rettighederne i henhold til konventionen. Det forudsættes således, at de skønsmæssige beføjelser, der i medfør af dette forslag overlades til udlændingemyndighederne, administreres i overensstemmelse med bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

Om lovforslagets bestemmelser om begrænsninger i adgangen til familiesammenføring m.v. anføres det bl.a.:

 

»De foreslåede begrænsninger i adgangen til familiesammenføring skal administreres på en sådan måde, at der meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § … i situationer, hvor en nægtelse af opholdstilladelse ville stride mod Danmarks internationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 …«

 

Om lovforslagets udvisningsbestemmelser anføres det bl.a.:

 

»Det er herved forudsat, at udvisning undlades, hvis dette strider mod Danmarks internationale forpligtelser.«

 

Om lovforslagets udvisningsbestemmelser anføres endvidere:

 

»Det skal fremhæves, at vægtningsreglen skal anvendes i overensstemmelse med danske myndigheders forpligtelser til i forbindelse med en afgørelse om udvisning at inddrage hensyn, der følger af internationale konventioner og aftaler, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 og 8. De i § 26, stk. 1, nævnte hensyn, herunder til udlændingens familiemæssige tilknytning til Danmark, vil således tale imod udvisning i det omfang, dette følger af internationale forpligtelser, jf. artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

 

4. Lovforslag hvor foreneligheden med konventioner vurderes efter fremsættelsen

Der findes endvidere eksempler på, at lovforslaget ikke omtaler forholdet til de relevante internationale konventioner om menneskerettigheder, men hvor dette spørgsmål opstår under Folketingets behandling af lovforslaget. Dette kan f.eks. skyldes, at der i forbindelse med en høring over lovforslaget er blevet rejst spørgsmål om, hvorvidt lovforslaget er foreneligt med visse konventioner om menneskerettigheder, og det relevante udvalg i Folketinget derfor stiller spørgsmål herom til den ansvarlige minister. I sådanne tilfælde kan ministerens svar indeholde en redegørelse for lovforslagets forhold til de relevante konventioner. Som eksempel herpå kan nævnes:

4.1. Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven (Styrkelse af politiets muligheder for at efterforske alvorlig kriminalitet, konfiskation, øget vidnebeskyttelse og skærpelse af straffen for våbenbesiddelse m.v.)51. Lovforslaget indeholder bestemmelser om ransagning uden underretning (såkaldt »hemmelig ransagning«), men indeholder ikke i den forbindelse nogen omtale af forholdet til menneskerettighederne. I forbindelse med behandlingen af lovforslaget stillede Folketingets Retsudvalg et spørgsmål til justitsministeren om lovforslagets forenelighed med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention52. Baggrunden herfor var et høringssvar fra Det Danske Center for Menneskerettigheder. I svaret til Folketingets Retsudvalg redegør Justitsministeriet indgående for forholdet til konventionen, og konkluderer, at »På baggrund af det ovenfor anførte er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslagets bestemmelser om hemmelig ransagning … ikke kan anses for uforenelige med artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

51.    Se L 98 af 28. november 1996, vedtaget som lov nr. 411 af 10. juni 1997. Det bemærkes, at den del af lovforslaget, der vedrører konfiskation, indeholder en omtale af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og praksis fra Dom-stolen.

52.    Se spørgsmål nr. 24 (L 98 – bilag 33) fra Folketingets Retsudvalg, og justitsministerens svar af 23. maj 1997.

 

4.2. Forslag til lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven)53. Det første lovforslag indeholder bl.a. bestemmelser om boligplacering af flygtninge og om en særlig integrationsydelse til udlændinge. Lovforslaget indeholder ikke nogen omtale af internationale konventioner om menneskerettigheder. Lovforslaget blev 1. behandlet i Folketinget, men blev ikke vedtaget. Efterfølgende fremsatte indenrigsministeren et nyt forslag til lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven)54. Det fremgår af de almindelige bemærkninger til dette lovforslag, at det i det væsentlige er identisk med det tidligere fremsatte lovforslag. I modsætning til det tidligere fremsatte lovforslag indeholder det senere fremsatte lovforslag imidlertid en meget udførlig omtale af forholdet til internationale konventioner om menneskerettigheder55. Om baggrunden herfor anføres det kort i de almindelige bemærkninger:

 

»Regeringen fremsatte den 17. december 1997 forslag til lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationslov). Lovforslaget (lovforslag nr. L 155) blev 1. behandlet af Folketinget den 22. januar 1998. Nærværende lovforslag er i alt væsentligt identisk med L 155. På baggrund af behandlingen i Folketinget og Folketingets Retsudvalg samt de indkomne høringssvar er der dog foretaget enkelte ændringer og præciseringer i lovteksten, og bemærkningerne til lovforslaget er generelt blevet uddybet.«

 

53.    Se L 155 af 17. december 1997.

54.    Se L 60 af 16. april 1998.

55.    Se således afsnit 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, der indeholder en udførlig omtale af forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s Racediskriminationskonvention og Flygtningekonventionen.

 

I flere af høringssvarene til det første lovforslag, herunder høringssvaret fra Det Danske Center for Menneskerettigheder, var der rejst spørgsmål om, hvorvidt lovforslagets bestemmelser, herunder navnlig bestemmelserne om en introduktionsydelse, var forenelig med Danmarks forpligtelser i henhold til internationale konventioner, herunder bl.a. Flygtningekonventionen.


 

Kapitel 6. Menneskerettighedskonventionernes status i andre lande

 

1. Indledning

Til brug for udvalgets vurdering af, om internationale konventioner om menneskerettigheder bør inkorporeres i dansk ret, har udvalget ønsket at få et overblik over retstilstanden i de lande, der er medlemmer af Den Europæiske Union, samt Island og Norge.

Udvalget har ønsket at få oplyst, hvilken status internationale konventioner om menneskerettigheder, som det pågældende land har ratificeret, har i de pågældende landes retssystemer.

Udvalget har i den forbindelse ønsket at få oplyst, om sådanne konventioner kan påberåbes af borgerne umiddelbart over for de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene, uden at de pågældende konventioner først gøres til en bestanddel af de pågældende landes lovgivning.

Såfremt de pågældende konventioner ikke kan påberåbes umiddelbart for de retsanvendende myndigheder, har udvalget ønsket at få oplyst, om der findes konventioner, der ved lov eller med hjemmel i lov er blevet inkorporeret i de pågældende landes retssystemer.

Udvalget har endelig ønsket at få oplyst, om der findes eksempler fra retspraksis, hvor internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet anvendt af de pågældende landes øverste domstole. I den forbindelse har udvalget navnlig ønsket at få oplyst, om der findes eksempler på afgørelser, hvor de øverste nationale domstole har tilsidesat nationale bestemmelser under henvisning til internationale konventioner om menneskerettigheder. Det har imidlertid kun i begrænset omfang været muligt at skaffe præcise oplysninger om retspraksis. 

Udvalget har navnlig interesseret sig for de 6 FN-konventioner, som udvalget har besluttet at vurdere nærmere (se kapitel 7, afsnit 5), det vil sige FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende to protokoller (CCPR, OPT og OPT2), FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD), FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder med tilhørende protokol (CEDAW) og FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC).

Den følgende beskrivelse af fremmed ret er i det væsentlige baseret på  indberetninger fra Danmarks ambassader i de pågældende lande.

Den følgende tabel viser, hvornår de enkelte lande har undertegnet, ratificeret eller tiltrådt de nævnte konventioner.

 

Stat

CCPR

CESCR

CAT

CERD

CEDAW

CRC

OPT

OPT2

Belgien

20.04.83

20.04.83

25.06.99

06.08.75

09.07.85

16.12.91

16.05.94a

08.12.98

Finland

18.08.75

18.08.75

29.08.89

13.07.70

03.09.86

20.06.91

18.08.75

04.04.91

Frankrig

03.11.80a

03.11.80a

17.02.86

27.07.71a

13.12.83

07.08.90

16.02.84a

---

Grækenland

05.05.97a

15.05.85a

05.10.88

17.06.70

06.06.83

11.05.93

05.05.97a

05.05.97a

Holland

10.12.78

10.12.78

20.12.88

09.12.71

22.07.91

06.02.95

10.12.78

25.03.91

Irland

07.12.89

07.12.89

28.09.92s

21.03.78s

22.12.85a

28.09.92

08.12.89

17.06.93a

Island

21.08.79

22.11.79

23.10.96

12.03.67

17.06.85

28.10.92

21.08.79a

02.04.91a

Italien

14.09.78

14.09.78

11.01.89

04.01.76

09.06.85

05.09.91

14.09.78

14.02.95

Luxembourg

17.08.83

17.08.83

28.09.87

30.04.78

01.02.89

07.03.94

17.08.83a

11.02.92

Norge

12.09.72

12.09.72

08.07.86

05.08.70

20.05.81

08.01.91

12.09.72

04.09.91

Portugal

14.06.78

30.07.78

08.02.89

23.08.82a

29.07.80

21.09.90

02.05.83

16.10.90

Spanien

26.04.77

26.04.77

20.10.87

12.09.68a

04.01.84

06.12.90

24.01.85a

10.04.91

UK

19.05.76

19.05.76

07.12.88

06.03.69

06.04.86

15.12.91

---

10.12.99

Sverige

05.12.71

05.12.71

07.01.86

05.12.71

01.07.80

29.06.90

05.12.71

10.05.90

Tyskland

16.12.73

16.12.73

30.09.90

15.05.69

09.07.85

06.03.92

24.08.93a

17.08.92

Østrig

09.09.78

09.09.78

28.07.87

08.05.72

31.05.82

06.08.92

09.12.87

01.03.93

a)      tiltrådt (accession)

s)    undertegnet (signatory)

 

2. De enkelte lande

 

2.1. Belgien

Internationale konventioner, der er godkendt af parlamentet, ratificeret af kongen og offentliggjort, bliver hermed en bestanddel af belgisk ret.

De 6 FN-konventioner (CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW og CRC) er således alle en integreret del af belgisk ret, og er som sådanne bindende.

Når en international konvention er blevet en del af belgisk ret, opstår der spørgsmål om, hvilken retsvirkning konventionens bestemmelser har i belgisk ret, herunder navnlig om konventionens bestemmelser kan påberåbes af borgerne umiddelbart for de nationale domstole. 

Medmindre det udtrykkeligt fremgår af en international konventions bestemmelser, at disse helt eller delvis skal havde direkte virkning i medlemsstaternes retssystemer, er det overladt til den kompetente nationale domstol at afgøre, om en bestemmelse i en international konvention er umiddelbart anvendelig. Dette beror på en fortolkning af konventionens bestemmelser, og dommeren vil navnlig lade sig inspirere af artikel 31 til 33 i konventionen af 23. maj 1969 om traktatretten.

I belgisk ret er det almindeligt antaget, at bestemmelserne i en international konvention har direkte virkning, hvis de er tilstrækkeligt klart formuleret, er fuldstændige, pålægger staten en bestemt forpligtelse, og er egnet til at blive påberåbt af borgerne som retsgrundlag, uden at supplerende lovgivning er nødvendig for at anvende bestemmelserne. Ved vurderingen af, om en bestemmelse i en international konvention har direkte virkning i belgisk ret, lægger belgiske domstole navnlig vægt på, om bestemmelsen er fuldstændig og tilstrækkelig klart formuleret. Det er navnlig bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der er blevet tillagt direkte virkning i belgisk ret. Den belgiske højesteret (Cour de Cassation) har dog i en dom af 17. januar 1984 fastslået, at artikel 9, stk. 2, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder har direkte virkning i belgisk ret. Siden da har Cour de Cassation fastslået, at dette tillige gælder andre bestemmelser i den nævnte konvention.

I belgisk ret findes ikke nogen udtrykkelig bestemmelse, der fastslår, hvilken hierarkisk placering en bestemmelse i en international konvention, der har direkte virkning, har i belgisk ret, herunder i tilfælde af modstrid med en bestemmelse i en national lov.

I en dom af 27. maj 1971 har Cour de Cassation imidlertid fastslået, at bestemmelser i en international konvention, der har direkte virkning i belgisk ret, har forrang for nationale bestemmelser. Dette gælder endog i forhold til senere vedtagne bestemmelser. Den nationale dommer kan derfor kun anvende en national bestemmelse, hvis den er forenelig med bestemmelser i internationale konventioner, der er umiddelbart anvendelige. Den nationale dommer påser navnlig, om en national lov er forenelig med umiddelbart anvendelige bestemmelser i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Det er nu fast antaget i retspraksis, at umiddelbart anvendelige bestemmelser i internationale konventioner har forrang for nationale bestemmelser.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme tillægges stor betydning i belgisk retspraksis.

For så vidt angår FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har Belgiens øverste domstol i forvaltningsretlige sager (Conseil d’Etat) i en dom anerkendt, at konventionens bestemmelser har visse virkninger i belgisk ret. Denne linie er blevet fulgt af Cour de Cassation og den belgiske mæglingsret (Cour d’Arbitrage).

I den første rapport i henhold til FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder gav Belgien udtryk for, at artikel 2, stk. 1, i konventionen forudsætter, at gennemførelsen af konventionens bestemmelser er afhængig af de midler, som staten har til rådighed, og af vedtagelsen af lovgivningsforanstaltninger. Bestemmelsens karakter af en programerklæring var derfor efter Belgiens opfattelse til hinder for, at konventionens bestemmelser kunne påberåbes af borgeren umiddelbart for de nationale domstole. Idet Belgien i rapporten lægger praksis fra Cour de Cassation og Conseil d’Etat til grund, anerkender Belgien imidlertid, at konventionens bestemmelser har en »standstill-virkning«. Denne effekt har betydet, at de bestemmelser i national ret, der allerede på tidspunktet for konventionens ikrafttræden i belgisk ret garanterede visse af de rettigheder, der er sikret i konventionen, ikke kunne tages op til fornyet drøftelse eller annulleres efterfølgende. Siden da har et antal domme fra Cour d’Arbitrage vist en tendens i retning af at anerkende, at visse af konventionens bestemmelser har direkte virkning.

FN’s  konvention om barnets rettigheder er blevet anvendt i vidt omfang i belgisk retspraksis, der anerkender, at flere af konventionens bestemmelser (artikel 3, 9, 12, 15 og 19) har direkte virkning. Endvidere har Cour de Cassation anerkendt, at artikel 21 i konventionen har direkte virkning. På samme måde synes praksis fra Cour d’Arbitrage at gå i retning af en mere favorabel anerkendelse af den direkte virkning af konventionens bestemmelser.

 

2.2. Finland

I Finland anskues forholdet mellem national ret og international ret ud fra det dualistiske princip. Folkeretten og national ret anses derfor i princippet for at være adskilte retssystemer. I praksis udviskes forskellen mellem disse to retssystemer, idet den finske rigsdag normalt bestemmer, at i det mindste de vigtigste internationale konventioner skal gælde som lov i Finland. Den i praksis mest benyttede metode til gennemførelse af internationale konventioner m.m. i finsk ret er en generel inkorporering af den pågældende konvention ved lov (vedtaget af rigsdagen) eller bekendtgørelse (vedtaget af præsidenten). Den retsakt (lov eller bekendtgørelse), der inkorporerer konventionen, fastslår i almindelighed, at konventionens bestemmelser gælder i national ret. CCPR, CAT, CRC og CEDAW er sat i kraft i Finland ved lov. CESCR og CERD er blevet godkendt af rigsdagen, men er sat i kraft ved bekendtgørelse. Den inkorporerende retsakts hierarkiske status (lov eller bekendtgørelse) er afgørende for den pågældende konventions formelle status i finsk ret. Det forhold, at bestemmelserne i en konvention m.m. sættes i kraft, indebærer, at bestemmelserne bliver en del af det retssystem, som anvendes i Finland, og at de som følge heraf kan påberåbes for og anvendes af de nationale domstole og andre myndigheder. I Finland kan nationale domstole og administrative myndigheder således anvende bestemmelserne i internationale konventioner om menneskerettigheder på samme måde som nationale love.

Med henblik på at undgå en normkonflikt skal national ret så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med internationale konventioner om menneskerettigheder. Myndighederne har pligt til at holde sig informeret om indholdet af de pågældende konventioner og til at anvende dem i fornødent omfang.

Den finske ombudsmand og statsrådets justitskansler har kompetence til at påse, at offentlige myndigheder overholder internationale konventioner om menneskerettigheder ved udnyttelsen af deres beføjelser. En parlamentarisk komité for forfatningsret har kompetence til at påse, at lovforslag er i overensstemmelse med internationale konventioner om menneskerettigheder.

Borgere, der mener, at deres rettigheder i henhold til internationale konventioner om menneskerettigheder er blevet krænket, kan indbringe spørgsmålet for de nationale domstole. Hvis en offentlig myndigheds afgørelse anses for at være i strid med bestemmelserne i en international konvention om menneskerettigheder, vil den blive annulleret. De øverste domstole, det vil sige Finlands højesteret og højeste forvaltningsdomstol, har i mange afgørelser henvist til internationale konventioner om menneskerettigheder.

I 1995 blev der gennemført en særlig reform om grundlæggende rettigheder og friheder. Forfatningens bestemmelser om grundlæggende rettigheder blev i den forbindelse revideret og udvidet. Formålet med reformen var at øge de nationale domstoles og andre myndigheders anvendelse af grundlæggende rettigheder ved at formulere disse rettigheder mere præcist. Siden reformen har domstolene i stigende omfang henvist til de nationale bestemmelser om grundlæggende rettigheder.

 

2.3. Frankrig

Det følger af artikel 55 i den franske forfatning, at behørigt ratificerede og offentliggjorte konventioner har forrang for nationale love. Artikel 55 i forfatningen er udtryk for det monistiske system, således at bestemmelserne i internationale konventioner inkorporeres direkte i fransk ret. Bestemmelser i internationale konventioner behøver derfor ikke at blive omskrevet til nationale love for at kunne anvendes i Frankrig. I det omfang, en bestemmelse i en international konvention er »self-executing«, kan den påberåbes for nationale domstole.

Internationale konventioner om menneskerettigheder, som er ratificeret af Frankrig, og som er offentliggjort, kan således påberåbes af borgerne umiddelbart over for de retsanvendende myndigheder. Dette gælder også CCPR, CESCR, CAT, CERD og CEDAW. Efter det oplyste gælder dette imidlertid ikke for CRC.

I tilfælde, hvor borgerne påberåber sig bestemmelser i internationale konventioner om menneskerettigheder, er det op til de nationale domstole at afgøre, om konventionen opfylder kravene til at kunne anvendes umiddelbart (om konventionen er »self-executing«).

Det er oplyst, at der i fransk retspraksis findes eksempler på, at de øverste domstole (Cour de Cassation og Conseil d’Etat) har anvendt internationale konventioner om menneskerettigheder, herunder at de har tilsidesat nationale bestemmelser, der har været i strid med sådanne konventioner. Den forholdsvis begrænsede retspraksis vedrører navnlig Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

2.4. Grækenland

Artikel 28, stk. 1, i den græske forfatning bestemmer, at generelt accepterede folkeretlige regler ligesom internationale konventioner udgør en integreret del af græsk ret og har forrang for anden retlig regel fra og med deres godkendelse ved lov samt ikrafttræden. Artikel 36, stk. 2, i den græske forfatning opregner visse kategorier af traktater, for hvilke der gælder et krav om lovgivningsmæssig godkendelse. Forfatningen kræver ikke nogen form for transformation eller gennemførelse af traktater i national ret. I græsk ret beholder traktater deres karakter af internationale retsakter, og anvendes umiddelbart som sådanne. Lovgivningsmæssig godkendelse af traktater sker ved en lov vedtaget af parlamentet, som indeholder en bestemmelse om anvendelse af traktaten. Godkendelsen sker i form af en lov, der både indeholder en bestemmelse om godkendelse og gengiver traktatens tekst i den originale version og i en græsk oversættelse. Når internationale konventioner således er blevet gjort til en del af græsk ret, kan de påberåbes umiddelbart for nationale domstole og administrative myndigheder, i det omfang konventionens bestemmelser har karakter af at være »self-executing«. Det følger af artikel 28, stk. 1, i den græske forfatning, at internationale konventioner har forrang for enhver modstridende lovbestemmelse. Det følger af den samme bestemmelse, at forrang er underlagt følgende betingelser:

1)   Den pågældende konvention skal være godkendt ved lov.

2)   Den pågældende konvention skal være trådt i kraft.

3)   Der skal foreligge en bedømmelse af modstrid mellem konventionen og en lovbestemmelse. 

I det græske retssystem er internationale konventioner om menneskerettigheder hierarkisk placeret mellem forfatningen og almindelige love. Hvis offentlige myndigheder krænker internationale konventioner om menneskerettigheder, kan dette  prøves ved de nationale domstole, som kan annullere  forvaltningsafgørelserne. Love, der vedtages i strid med internationale konventioner om menneskerettigheder, kan anses for uanvendelige i det konkrete tilfælde.

De græske domstole inddrager stadigt hyppigere internationale konventioner om menneskerettigheder, der som sådanne er umiddelbart anvendelige af domstole og administrative myndigheder. De græske domstole inddrager også retspraksis fra internationale domstole eller domstolslignende organer (»quasi-judicial bodies«), når de fortolker internationale konventioner om menneskerettigheder. Det følger af fast praksis, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme vedrørende Grækenland oversættes til græsk og udsendes af det græske justitsministerium til de nationale domstole og retter. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis har stigende betydning for græsk ret.

Kendskabet til FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er meget udbredt blandt advokater og dommere, og domstolene er villige til anvende konventionens rettigheder og friheder i konkrete sager. Således har græske domstole for nylig – under henvisning til CCPR – nægtet at anvende en bestemmelse i en lov, der yder staten immunitet med hensyn til fuldbyrdelse af krav (artikel 8 i lov nr. 2097/1952).

 

2.5. Holland

Det følger af artikel 93 i den hollandske forfatning, at bestemmelser i internationale konventioner, som Holland har tiltrådt, er umiddelbart anvendelige i Holland. Det følger af artikel 94 i forfatningen, at nationale love ikke skal anvendes, hvis en sådan anvendelse vil være uforenelig med »self-executing« bestemmelser i internationale konventioner, som Holland har tiltrådt.

Internationale konventioner er derfor en del af hollandsk ret, og behøver ikke at blive gennemført i national ret ved en særskilt retsakt for at kunne anvendes af de retsanvendende myndigheder. Dette gælder også CCPR, CESCR, CAT, CERD, CEDAW og CRC. Ikke desto mindre er der i forhold til flere konventioner vedtaget love, der har til formål at gennemføre sådanne konventioner.

Borgerne har mulighed for at påberåbe sig internationale konventioner om menneskerettigheder umiddelbart for de nationale domstole, hvis de mener, at nationale love er i strid med sådanne konventioner.

Der er mange eksempler på, at hollandske domstole, herunder den hollandske højesteret, har tilsidesat nationale love som uforenelige med internationale konventioner om menneskerettigheder.

 

2.6. Irland

Det følger af den irske forfatning (artikel 29.6), at »No international agreement shall be part of the domestic law of the State save as may be determined by the Oireachtas«. Bestemmelsen er blevet fortolket således, at den udelukker irske domstole fra at anvende (»give effect to«) internationale konventioner, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvis en sådan anvendelse vil være i strid med national ret, eller hvis det vil medføre rettigheder eller forpligtelser ud over hvad der følger af national ret56. Dette gælder også internationale konventioner om menneskerettigheder.

 

56.    Der henvises til to afgørelser: In re O Laighleis [1960] I.R. 93, og Norris v. Attorney-General [1984] I.R. 36.

 

Det følger heraf, at internationale konventioner om menneskerettigheder ikke kan påberåbes af borgerne umiddelbart over for de nationale domstole.

Ingen af de 6 FN-konventioner (CCPR, CESCR, CAT, CERD, CEDAW og CRC) er blevet inkorporeret i irsk ret.

Den irske regering overvejer for tiden at inkorporere Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i irsk lovgivning. Der er endnu ikke taget stilling til, om konventionen skal have forfatningsmæssig status, eller om konventionen skal gennemføres på lovniveau.

I tilfælde af konflikt mellem bestemmelser i en international konvention om menneskerettigheder og en national lov skal irske domstole lægge national ret til grund for deres afgørelser. Dette gælder uanset om den eller de relevante nationale lovbestemmelser er gennemført før eller efter Irlands tiltrædelse af den pågældende konvention. Efter det oplyste foreligger der ikke eksempler på, at irske domstole har tilsidesat irsk lovgivning under henvisning til internationale konventioner om menneskerettigheder. De nationale domstole kan dog – og dette er også set i praksis – inddrage internationale konventioner om menneskerettigheder og praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved afgørelsen af konkrete sager.

 

2.7. Island

Island anvender det dualistiske princip. Det betyder, at internationale konventioner, som Island har ratificeret, ikke automatisk bliver en del af islandsk ret. Dette forudsætter, at de internationale konventioner først gennemføres i islandsk ret. Som følge heraf kan internationale konventioner ikke som sådan påberåbes for eller anvendes af islandske domstole.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret ved lov i 1994 (lov nr. 62 fra 1994). Derimod er CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW og CRC ikke blevet inkorporeret ved lov.

I islandsk ret gælder imidlertid den såkaldte fortolkningsregel. Islandsk ret skal så vidt muligt fortolkes og anvendes i overensstemmelse med internationale konventioner. I tilfælde af modstrid mellem islandsk ret og internationale konventioner har islandsk ret dog generelt forrang.

Den islandske forfatnings bestemmelser om grundlæggende rettigheder (forfatningens kapitel 6 og 7) fortolkes og anvendes således i lyset af internationale konventioner om menneskerettigheder.

Gennem de senere år er islandsk retspraksis, herunder navnlig den islandske højesterets retspraksis, undergået en udvikling, således at internationale konventioner er blevet tillagt en stadig større betydning. Dette gælder navnlig  Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Den islandske højesteret har i flere afgørelser udtrykkeligt henvist til bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention til støtte for et bestemt resultat.

Der findes endvidere eksempler på, at islandske domstole har tilsidesat islandsk ret under henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

2.8. Italien

Internationale konventioner m.m. kan ikke anvendes umiddelbart i det nationale retssystem. Dette forudsætter ratifikation og inkorporering i national lovgivning.

Hvis en international konvention om menneskerettigheder påberåbes for en national domstol, vil den pågældende domstol bringe den international konvention om menneskerettigheder i anvendelse i det omfang konventionen er blevet indarbejdet i den nationale lovgivning. For så vidt angår FN-konventioner m.m. gør de italienske domstole brug af disse i det omfang, de er blevet indarbejdet i den nationale lovgivning. CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW og CRC er alle ratificeret og inkorporeret i italiensk lovgivning. Den italienske Corte de Cassazione, der har til opgave at sikre, at italienske domstole fortolker loven på en ensartet måde, træffer sine beslutninger med udgangspunkt i den italienske lovgivning, herunder den del af lovgivningen, der henfører til internationale konventioner.

For udvalget foreligger der ikke oplysninger om domstolenes anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder, herunder om de nationale domstole har tilsidesat nationale bestemmelser under henvisning til internationale konventioner om menneskerettigheder.

 

2.9. Luxembourg

Internationale instrumenter (traktater, konventioner, pagter, protokoller m.m.) kan anvendes umiddelbart  i luxembourgsk  ret og kræver ikke særlige gennemførelsesforanstaltninger, medmindre de internationale instrumenters bestemmelser udtrykkeligt fastslår det modsatte. CCPR, CESCR, CERD, CAT, CEDAW og CRC fortolkes således, at de alle har været en del af national ret siden Luxembourgs tiltrædelse af konventionerne.

Disse konventioner skaber således umiddelbart rettigheder for dem, der er undergivet statens jurisdiktion, og kan anvendes umiddelbart af nationale administrative myndigheder og domstole. Nationale domstoles manglende overholdelse af internationale instrumenter kan ankes. Det er oplyst, at der i forhold til CRC foreligger retspraksis, hvorefter national lovgivning er blevet tilsidesat under henvisning til den pågældende konventionsbestemmelse.

Forud for tiltrædelsen af en international konvention foretages der en vurdering af, om konventionens bestemmelser er i overensstemmelse med national ret. Hvis det ikke er tilfældet, vedtages de nødvendige love forud for tiltrædelsen af den pågældende konvention.

Forfatningens bestemmelser sikrer, at den interne gennemførelse af traktater m.m. er sidestillet med gennemførelsen af love. Med hensyn til forholdet mellem international ret og national ret er det et fastslået princip, at international ret har forrang for national ret. Med andre ord går internationale traktater m.m. forud for nationale love og alle andre bestemmelser i national ret. Dette gælder også med hensyn til senere vedtagne love. Begrundelsen herfor er, at internationale vedtagelser anses for at have en mere ophøjet oprindelse end nationale myndigheders vilje.

 

2.10. Norge

Norsk ret bygger på det dualistiske princip.

Det har i Norge ikke tidligere været praksis at gøre internationale menneskerettighedskonventioner, som Norge er deltager i, til norsk lov. Indarbejdelse af menneskerettighedskonventioner er traditionelt sket ved konstatering af retsharmoni (passiv transformation).

Den 21. maj 1999 vedtoges Lov om styrkelse af menneskerettighedernes stilling i norsk ret (»menneskerettighedsloven«). Loven inkorporerer Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller, FN-konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Samtidig gav regeringen i lovforslaget udtryk for, at det burde vurderes i forhold til de øvrige menneskerettighedskonventioner, hvorvidt de burde indarbejdes i lovgivningen, og at den generelle praksis med passiv transformation burde forlades. Regeringen påpegede endvidere, at vedtagelsen af loven ikke var til hinder for, at andre menneskerettighedskonventioner senere kunne inkorporeres eller indarbejdes i lovgivningen på anden måde.

I forbindelse med lovens vedtagelse pålagde Stortinget regeringen – inden en rimelig frist – at inkorporere FN’s Børnekonvention og FN’s Kvindekonvention ved lov.

Det norske udenrigsministerium har om erfaringerne med anvendelsen af menneskerettighedsloven oplyst, at den menes at have ført til øget kendskab til menneskerettighedskonventionerne, særligt de allerede inkorporerede. Efter vedtagelsen synes bestemmelser i menneskerettighedskonventionerne hyppigere påberåbt for norske domstole, og domstolene anvender i højere grad end tidligere menneskerettigheder. En tendens hertil sås også forud for vedtagelsen af loven, hvorfor det kan være svært at bedømme, om denne udvikling alligevel ville være sket. Vedtagelsen har endvidere ført til øget engagement og faglig debat i Norge.

Betydningen vil i praksis i første række kunne vise sig i de tilfælde, hvor der måtte antages at foreligge strid mellem bestemmelser i de inkorporerede menneskerettighedskonventioner og anden norsk lovgivning. Menneskerettighedsloven ændrer det dualistiske udgangspunkt, idet bestemmelser i inkorporerede menneskerettighedskonventioner ved eventuel modstrid skal gå forud for anden norsk lovgivning ifølge lovens § 3. Den såkaldte »tillægsskattesag« fra Høyesterett i juni 2000 vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, viste, at vedtagelsen af denne forrangsbestemmelse har medført en styrkelse af de inkorporerede menneskerettighedskonventioner i norsk ret.

 

2.11. Portugal

Det følger af artikel 8 i den portugisiske forfatning, at bestemmelserne i internationale konventioner, der af Portugal er behørigt tiltrådt, er en del af national ret efter offentliggørelse i portugisisk lovtidende, så længe bestemmelserne er folkeretligt bindende for Portugal.

Bestemmelser i internationale konventioner er efter ratifikation og offentliggørelse umiddelbart anvendelige og direkte bindende for alle offentlige og private organer (artikel 18 i forfatningen) og kan påberåbes umiddelbart over for de retsanvendende myndigheder. Borgere, der mener deres rettigheder ifølge internationale menneskerettighedskonventioner krænket, kan således indbringe sagen for de nationale domstole.

Den overvejende del af den juridiske litteratur antager, at internationale konventioner hierarkisk er placeret lavere end forfatningen men over almindelige love. 

Det er oplyst, at der findes i hvert fald ét eksempel på, at den portugisiske forfatningsdomstol har tilsidesat nationale bestemmelser under henvisning til en international konvention om menneskerettigheder. I den konkrete sag var Portugal blevet dømt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for overtrædelse af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter forfatningsdomstolen med udtrykkelig henvisning til denne dom tilsidesatte de pågældende nationale bestemmelser (dom nr. 345/99).

 

2.12. Spanien

Det følger af artikel 96.1, stk. 1, i den spanske grundlov, at internationale konventioner, der gyldigt er blevet indgået, og som er blevet offentliggjort, bliver en del af den nationale retsorden.

Alle de omhandlede FN-konventioner (CCPR, CESCR, CERD, CEDAW, CAT og CRC) er ratificeret og offentliggjort og indgår i spansk ret. De kan således anvendes af de retsanvendende myndigheder og påberåbes af borgerne i lighed med nationale retsregler.

Artikel 10.2 i den spanske grundlov bestemmer, at »regler vedrørende grundlæggende rettigheder og friheder, som grundloven anerkender, fortolkes i overensstemmelse med Verdenserklæringen om Menneskerettigheder og med de internationale traktater og aftaler desangående, som Spanien har ratificeret«.

I tilfælde af konflikt mellem internationale konventioner og nationale love, har den spanske forfatningsdomstol i en konkret afgørelse57 fastslået, at der ikke er tale om et spørgsmål, der vedrører disses forenelighed med grundloven, og at der derfor ikke er tale om et spørgsmål, som skal afgøres af forfatningsdomstolen. Sådanne konflikter skal løses af de domstole, der i øvrigt er kompetente til at behandle sagen. Dette skal ses i lyset af, at der antages at være tale om en konflikt mellem regler, der er hierarkisk lavere end grundloven.

 

57.    Der henvises til forfatningsdomstolens dom af 14. februar 1991 i sag 1991/1554.

 

For så vidt angår forholdet mellem internationale konventioner og spanske love, der står under grundloven, har det spanske justitsministerium oplyst, at de internationale konventioner ud fra en grundlovsfortolkning kan antages i et vist omfang at have forrang frem for nationale love.

Det spanske justitsministerium har udtalt, at der ikke foreligger eksempler i praksis på, at en spansk dommer har tilsidesat nationale regler pga. modstrid med en international konvention om menneskerettigheder, og at det er vanskeligt at forestille sig, at der kan opstå eksempler. Dette skyldes særligt, at det ifølge den spanske grundlovs artikel 95.1 er nødvendigt at tilpasse spansk retsorden til de internationale traktater, som Spanien indgår. Uforenelighed mellem national lov og en international traktat kræver en ændring af national lov. Endvidere betyder ovennævnte artikel 10.2, at nationale regler fortolkes i lyset af internationale forpligtelser på menneskerettighedsområdet.

 

2.13. Storbritannien

Internationale konventioner m.m., som Storbritannien har ratificeret, bliver ikke automatisk en del af britisk ret. I det omfang det vurderes nødvendigt, vil de nødvendige love m.m. blive ændret eller vedtaget i forbindelse med Storbritanniens ratifikation af en konvention m.m., for derved at sikre, at britisk ret er i overensstemmelse med konventionens krav, og for derved at sikre konventionens korrekte gennemførelse i britisk ret (omskrivning).

Borgere kan kun påberåbe sig internationale konventioner i det omfang, de er inkorporeret i britisk ret eller er udtryk for generelle folkeretlige principper. Ingen af de omhandlede FN-konventioner (CCPR, CESCR, CERD, CEDAW, CAT og CRC) er inkorporeret i britisk ret og kan således ikke umiddelbart påberåbes af borgerne eller anvendes af retsanvendende myndigheder, herunder britiske domstole.

Konventionerne er dog relevante ved fortolkningen af britisk lovgivning og udviklingen af »common law« (sædvaneret). Følgende fem principper anvendes (jf. Lord Chief Justice (Bingham) den 3. juli 1996):

a)   Når en britisk lov er tvetydig, dvs. giver mulighed for to fortolkninger, hvoraf kun den ene er i overensstemmelse med en relevant international forpligtelse, vil domstolene formode, at parlamentet havde til hensigt at lovgive i overensstemmelse med denne forpligtelse.

b)   Når »common law« er usikker, uklar eller ufuldstændig, vil domstolenes afgørelser, i det omfang det er muligt, leve op til internationale forpligtelser.

c)   Når domstolene skal fortolke en lov, som er vedtaget med henblik på at opfylde en international forpligtelse, vil de formode, at lovgiver havde til hensigt at gøre netop dette.

d)   Når domstolene udøver et skøn, vil de udøve det på en sådan måde, at det ikke krænker internationale konventionsforpligtelser.

e)   Når domstolene anmodes om at tage stilling til »the demands of public policy«, er det legitimt at tage hensyn til internationale forpligtelser.

 

Ifølge det britiske indenrigsministerium er der blevet henvist til en eller flere af konventionerne CCPR, CAT og CRC i 24 sager i England og Wales. Indenrigsministeriet kan dog ikke oplyse om, og i hvilket omfang disse konventionsforpligtelser har haft betydning for sagernes udfald.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har en særstatus i britisk ret, idet denne konvention er blevet inkorporeret i britisk ret ved lov (Human Rights Act 1998)58.

 

58.    Se Human Rights Act 1998, 1998 Chapter 42, lov af 9. november 1998, der trådte i kraft den 1. oktober 2000.

 

Inkorporeringsloven definerer, hvad der forstås ved »konventionsrettigheder« (artikel 1). Begrebet »konventionsrettigheder« omfatter de materielle bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende tillægsprotokoller, i det omfang Storbritannien har ratificeret disse bestemmelser59. De relevante bestemmelser er medtaget som et bilag til inkorporeringsloven.

 

59.    Det drejer sig om artikel 2 til 12 og artikel 14 i konventionen, artikel 1 til 3 i 1. tillægsprotokol og artikel 1 og 2 i 6. tillægsprotokol, således som disse bestemmelser skal fortolkes og anvendes i lyset af artikel 16 til 18 i konventionen.

 

Det følger af inkorporeringsloven (artikel 2), at nationale domstole har pligt til at inddrage konventionsorganernes (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, den tidligere Kommission, samt Ministerkomitéen) praksis ved fortolkningen af de enkelte »konventionsrettigheder«.

Det følger endvidere af inkorporeringsloven (artikel 3), at nationale love så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med de relevante »konventionsrettigheder«. I tilfælde af modstrid mellem nationale love (»primary legislation«) og »konventionsrettigheder«, skal dommeren imidlertid lægge den nationale lov til grund. Dette gælder dog ikke ved sekundære retsakter (»secondary legislation«). Bestemmelsen har følgende ordlyd:

 

»(1) So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation must be read and given effect in a way which is compatible with the Convention rights.

(2) This section

(a) applies to primary legislation and subordinate legislation whenever enacted;

(b) does not affect the validity, continuing operation or enforcement of any incompatible primary legislation; and

(c) does not affect the validity, continuing operation or enforcement of any incompatible subordinate legislation if (disregarding any possibility of revocation) primary legislation prevents removal of the incompatibility.«

 

Hvis den nationale dommer vurderer, at der foreligger en modstrid mellem en national lov (»primary legislation«) og en »konventionsrettighed«, kan dommeren give udtryk for denne uoverensstemmelse (»declaration of imcompatibility«). Dette er nærmere reguleret i artikel 4, der har følgende ordlyd:

 

»(1) Subsection (2) applies in any proceedings in which a court determines whether a provision of primary legislation is compatible with a Convention right.

(2) If the court is satisfied that the provision is incompatible with a Convention right, it may make a declaration of incompatibility.

(3) Subsection (4) applies in any proceedings in which a court determines whether a provision of subordinate legislation, made in the exercise of a power conferred by primary legislation, is compatible with a Convention right.

(4) If the court is satisfied –

(a) that the provision is incompatible with a Convention right, and

(b) that (disregarding any possibility of revocation) the primary legislation concerned prevents removal of the incompatibility,

it may make a declaration of the incompatibility.

(5) …

(6) A declaration under this section (»a declaration of incompatibility«) –

(a) does not affect the validity, continuing operation or enforcement of the provision in respect of which it is given; and

(b) is not binding on the parties to the proceedings in which it is made.«

 

En erklæring om konflikt (»declaration of imcompatibility«) giver regeringen mulighed for at intervenere i retssagen. Dette er nærmere reguleret i artikel 5.

Det følger af inkorporeringsloven (artikel 6), at administrative myndigheder ikke må handle i strid med »konventionsrettigheder«.

Det følger udtrykkeligt af inkorporeringsloven (artikel 7), at en person, der vurderer, at vedkommendes »konventionsrettigheder« er blevet krænket, har mulighed for at anlægge retssag herom mod den pågældende offentlige myndighed, ligesom borgeren kan støtte ret på de pågældende »konventionsrettigheder«.

 

2.14. Sverige

Sverige anvender det dualistiske princip.

Svenske domstole, herunder særligt den svenske højesteret, har imidlertid i en række tilfælde anvendt også internationale aftaler, som ikke er særskilt gennemført i svensk ret. Ifølge den juridiske litteratur beror dette på, at der er en formodning for, at svensk lovgivning og administration sker i overensstemmelse med Sveriges internationale forpligtelser, og at sidstnævnte derfor bør inddrages i forbindelse med en retlig vurdering af konkret lovgivning eller administration.

Gennemførelse kan ske gennem transformation, inkorporering eller konstatering af normharmoni. Gennemførelsen af en meget stor del af de internationale aftaler, som Sverige har ratificeret, sker gennem konstatering af normharmoni, og transformation og inkorporering finder derfor relativt set kun sted i ganske få tilfælde. Når der skal vælges mellem transformation og inkorporering vælges typisk transformation med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som en markant undtagelse.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev i forbindelse med ratifikationen gennemført i svensk ret ved konstatering af normharmoni. I perioden fra 1976 til 1991 fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol imidlertid i omkring 20 sager, at Sverige ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til konventionen. De fleste sager vedrørte konventionens artikel 6. Dette førte til en intens debat, som resulterede i, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev inkorporeret i svensk ret ved lov nr. 1994:1219, som trådte i kraft den 1. januar 1995.

Der var i debatten grundlæggende uenighed om, hvorvidt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention skulle gives forfatningsstatus eller status af lov. Såvel fra juridisk som fra politisk hold var der udbredt modstand mod at give konventionen forfatningsstatus, og dermed give Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kompetence i forhold til den svenske forfatning. Samtidig var der dog en bred erkendelse af, at inkorporering ved lov formentlig ikke var tilstrækkelig.

Resultatet blev et kompromis. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev gjort til en del af svensk ret gennem inkorporering ved ovennævnte lov, hvori det bestemmes, at »Europeiska konventionen d. 4. nov. 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna … skall gälla som lag här i landet«. Konventionens originale franske og engelske sprogversioner samt en oversættelse til svensk var bilagt loven. Samtidig blev der indsat en bestemmelse i den del af den svenske forfatning, som benævnes Regeringsformen, hvorefter »Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden pågrund av den europeiske konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna« (Regeringsformen 2:23). Denne bestemmelse skal ses i sammenhæng med bestemmelserne i Regeringsformen 11:14, som giver domstolene mulighed for at tilsidesætte en forskrift, som strider mod forfatningen.

Domstolene kan således tilsidesætte forskrifter, som måtte være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Domstolenes adgang hertil i medfør af Regeringsformen 11:14 er dog begrænset, således at en tillempning eller tilsidesættelse af en forskrift som værende i strid med forfatningen, når der er tale om en forskrift, som er vedtaget af Riksdagen eller af regeringen, kun kan ske, hvis uoverensstemmelse er åbenbar. I relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention betyder dette, at f.eks. en lov, som er vedtaget af Riksdagen, kun kan tilpasses eller tilsidesættes af domstolene, hvor uoverensstemmelsen mellem denne og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er åbenbar.

For så vidt angår øvrige konventioner (CCPR, CESCR, CAT, CERD, CEDAW, CRC) er der kun i ét tilfælde sket gennemførelse i svensk ret ved andet end konstatering af normharmoni.  I forbindelse med gennemførelsen af CERD blev der indsat bestemmelser i den svenske straffelov om ulovlig racediskrimination. Ingen af de øvrige konventioner ses at være gennemført i svensk ret ved omskrivning eller inkorporering, idet der er blevet konstateret normharmoni. FN’s Børnekonvention er en af de konventioner, der er blevet gennemført i svensk ret ved konstatering af normharmoni. I de seks år, der er gået siden den svenske ratifikation, er der imidlertid blevet rejst spørgsmål om, hvorvidt den svenske retstilstand fuldt ud lever op til konventionen. Der pågår derfor i øjeblikket overvejelser om yderligere gennemførelsestiltag.

Svenske domstole har – både før og efter inkorporeringen – i en lang række tilfælde anvendt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Der synes endvidere at være sket en stigning i antallet af sager, hvor Den Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes. Dette gælder navnlig med hensyn til den svenske udlændingelovgivning. Der findes eksempler på, at svensk lovgivning har måtte vige for bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

2.15. Tyskland

Tyskland har ratificeret konventionerne CCPR, CESCR, CAT, CERD, CEDAW og CRC såvel som EMRK. Artikel 59, afsnit 2, 1. led i den tyske forfatning (Grundgesetz – GG), som finder anvendelse på de nævnte konventioner, har følgende ordlyd:

»Konventioner, som regulerer Forbundets politiske relationer eller som vedrører forbundslovgivningen, kræver tiltrædelse eller medvirken af de for forbundslovgivningen ansvarlige organer i form af [udstedelse af] en konventionslov.«

Det følger således af den nævnte bestemmelse i den tyske forfatning, at en international konvention bliver en del af tysk ret gennem udstedelse af en såkaldt konventionslov. En konvention uden tiltrædelse fra de lovgivende organer har, uanset den folkeretlige gyldighed, ingen retsvirkning i tysk ret.

»Konventionsloven« har således en dobbeltfunktion. For det første gives der heri den nødvendige bemyndigelse til ratifikation. For det andet giver konventionsloven som national retsakt indholdet af konventionen retsvirkning i tysk ret. Konventionsloven indeholder dermed en opfyldelsespligt (»vollzugsbefehl«). En implementerings-/inkorporeringspligt består herefter kun i de tilfælde, hvor den folkeretlige norm enten forudsætter en konkretisering via den nationale lovgiver, henholdsvis hvis andre nationale normer har forrang, eller hvis den nationale retstilstand nødvendiggør en konkretisering. På tilsvarende måde består der ingen pligt til implementering/inkorporering, hvis national ret allerede er konform med den folkeretlige forpligtelse. At »konventionslovene« giver konventionerne retsvirkning i tysk ret, betyder i relation til ovennævnte internationale menneskerettighedskonventioner, at de er umiddelbart anvendelige for de retsanvendende myndigheder og kan påberåbes umiddelbart af borgerne over for domstolene.

Internationale konventioner om menneskerettigheder inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af tysk ret, herunder nationale regler om grundlæggende rettigheder og nationale love i øvrigt. I kraft af konventionslovene opnår de samme lovmæssige rang som forbundslove.

De øverste forbundsdomstole har i talrige tilfælde anvendt især Den Europæiske Menneskerettighedskonventions bestemmelser i deres afgørelser. Der findes ligeledes eksempler på domstolenes anvendelse af andre menneskerettighedskonventioner, herunder CRC.

Det tyske justitsministerium er ikke bekendt med eksempler på, at nationale bestemmelser er blevet tilsidesat under henvisning til bestemmelser i menneskerettighedskonventionerne, men finder, at det i øvrigt må være en smagssag, om man valgte at opfatte en dommers vidtgående anvendelse af princippet om folkeretsvenlig udlægning af en national lov som et eksempel på almindelig retsanvendelse af folkeretlige regler eller som en tilsidesættelse af national ret.

 

2.16. Østrig

I forbindelse med godkendelse af en traktat kan det østrigske parlament (Nationalrådet) beslutte, at den pågældende traktat skal inkorporeres ved lov. Dette følger af artikel 50, stk. 2, i den østrigske forbundsforfatningslov (B-VG). Forbundspræsidenten har efter B-VG artikel 65, stk. 1, en lignende beføjelse, såfremt traktaten ikke kræver parlamentets godkendelse.

Afgives en sådan erklæring (»inkorporeringsforbehold«), betyder det, at den pågældende traktat ikke er umiddelbart anvendelig, det vil sige, at den hverken kan påberåbes eller anvendes af borgerne, myndighederne eller domstolene. Inkorporeringsforbehold er afgivet i relation til CCPR, CESCR, CRC og CEDAW. Det følger ganske vist af B-VG artikel 145, at forfatningsdomstolen afgør krænkelser af folkeretten i henhold til bestemmelser i en særlig forbundslov, men da en sådan forbundslov endnu ikke er blevet vedtaget, kan denne bestemmelse i forbundsforfatningen ikke anvendes.

Såfremt der ikke afgives nogen erklæring, hvilket er tilfældet i relation til CERD og CAT, betyder det, at den pågældende traktat principielt kan anvendes umiddelbart. Den har samme retsvirkninger som en national retsnorm, men ved en vurdering af dens status (forfatnings-, lov- eller bekendtgørelsesstatus), skal der tages hensyn til, hvilken retsform, der traktatens indhold taget i betragtning bør vælges. Forfatningsændrende traktater skal  udtrykkeligt betegnes som sådanne. Retssubjektet kan derfor påberåbe sig rettigheder, der garanteres ham i en sådan traktat, som om denne ret var garanteret i en national retsakt. I denne forbindelse bør det fremhæves, at national lovgivning principielt skal fortolkes i overensstemmelse med folkeretten, og at en bestemmelse, der tillader flere fortolkninger, skal fortolkes i overensstemmelse med forfatningen. Disse fortolkningsprincipper anvendes (i det mindste) af de øverste domstole. CERD, artikel 1, 2 og 14, indeholder ifølge det oplyste endvidere forfatningsændrende bestemmelser, ligesom CEDAW, artikel 1 og 4, har forfatningsrang.

Forfatningsdomstolen har i flere afgørelser støttet sig til CAT, artikel 3, stk. 2 (vedr. myndighedernes forpligtelse til at tage alle relevante omstændigheder i betragtning ved konstatering af non-refoulement-grunde).60

 

60.    Der henvises i indberetningen til VfSlg 14.119/1995, 13.660/1993 og 13.314/1992.

 

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller har i Østrig forfatningsstatus og kan umiddelbart anvendes. Hvis en borger derfor mener, at en lov eller en administrativ afgørelse krænker rettigheder, der er beskyttet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, har borgeren mulighed for at gøre dette gældende over for myndighederne, og i sidste instans over for forfatningsdomstolen. I tilfælde af en krænkelse skal forfatningsdomstolen ophæve den pågældende lov eller administrative afgørelse. Højesteret eller en i anden instans dømmende domstol har ikke mulighed for at tilsidesætte en lov, der strider mod Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men skal anmode forfatningsdomstolen om at ophæve loven som forfatningsstridig.

Det østrigske statsministerium har oplyst, at der ikke findes tilfælde, hvor østrigske domstole har tilsidesat nationale bestemmelser under henvisning til internationale menneskerettighedskonventioner, ligesom det ikke er sandsynligt, at der vil blive tale om fremtidige tilfælde af uoverensstemmelse mellem østrigsk lovgivning og de internationale konventioner, som Østrig tilslutter sig. Dette skyldes ifølge statsministeriet, at uoverensstemmelser rutinemæssigt søges identificeret og elimineret på det tidspunkt, hvor konventionerne får direkte retskraft i Østrig, alternativt integreres i østrigsk lovgivning.

 

3. Udvalgets bemærkninger

Udvalget har hæftet sig ved, at der som udgangspunkt formelt er stor forskel på lande, der anvender det monistiske princip, og lande, der anvender det dualistiske princip. I førstnævnte tilfælde er konventioner, som er blevet ratificeret og offentliggjort i overensstemmelse med de herom gældende regler, automatisk en del af den interne retsorden. I sidstnævnte tilfælde er konventioner, som er blevet ratificeret og offentliggjort, ikke automatisk en del af den interne retsorden, idet dette forudsætter, at konventionen bliver gennemført i national ret ved en særskilt retsakt.

Uanset at der således formelt er stor forskel på de to typer af lande, er forskellen i praksis ikke nødvendigvis så stor. Der findes således lande, der anvender det dualistiske princip, men hvor alle de centrale konventioner om menneskerettigheder er blevet inkorporeret ved lov, og hvor man kan tale om de facto monisme (Finland). Der findes endvidere lande, der anvender det dualistiske princip, og som har inkorporeret en eller flere af de centrale konventioner om menneskerettigheder (bl.a. Sverige, Norge og Island). Hertil kommer, at internationale konventioner om menneskerettigheder, der ikke er blevet inkorporeret ved lov, alligevel synes at være en relevant retskilde i dualistiske lande (f.eks. Island og Sverige). Dette sker bl.a. ved hjælp af en fortolkningsregel (f.eks. Finland og Island) og en formodningsregel (f.eks. Sverige). Det synes alene at være få lande, der anvender det dualistiske princip konsekvent, således at konventioner, der ikke er blevet gennemført i national ret, i princippet ikke kan påberåbes for og anvendes af de retsanvendende myndigheder (Irland og Storbritannien).

Det forhold, at et land anvender det monistiske princip, løser ikke i sig selv de problemer, der kan opstå i tilfælde, hvor borgerne påberåber konventioner for de retsanvendende myndigheder. I sådanne lande er de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene, nødt til at tage stilling til, om den pågældende konventions bestemmelser er »umiddelbart anvendelig« eller har »direkte virkning« (se f.eks. Frankrig, Belgien, Holland og Luxembourg). De betingelser, der skal være opfyldt, for at en bestemmelse i en konvention anses for at være »umiddelbart anvendelige« eller have »direkte virkning«, kan være formuleret forskelligt, men i det væsentlige skal den nationale dommer tage stilling til, om den pågældende bestemmelse er »self-executing«, det vil sige om bestemmelsen er egnet til at blive lagt til grund ved løsningen af en konkret tvist. Denne vurdering må nødvendigvis foretages konkret i forhold til hver enkelt konvention og i forhold til hver enkelt bestemmelse i den pågældende konvention.

Denne bedømmelse bliver domstole i lande, der anvender det dualistisk princip, i princippet også nødt til at foretage, når konventioner inddrages ved fortolkning og anvendelse af national ret.

Forskellen mellem monistiske og dualistiske lande synes navnlig at gøre sig gældende i tilfælde af en normkonflikt mellem bestemmelser i en international konvention og i en national lov. I de monistiske lande synes konventionens bestemmelser – i det omfang de er umiddelbart anvendelige – generelt at blive tillagt forrang for modstridende bestemmelser i nationale love (se f.eks. Frankrig, Holland, Luxembourg, Grækenland og Tyskland). I nogle tilfælde gælder dette, hvad enten den modstridende bestemmelse i den nationale lov er yngre eller ældre end den pågældende konvention (se f.eks. Belgien). I disse lande synes internationale konventioner hierarkisk at være placeret under landets forfatning men over almindelige love (se f.eks. Portugal og Tyskland).

I de lande, der anvender det dualistiske princip, og hvor konventioner er blevet inkorporeret, synes dette at ske på lovniveau (Finland, Sverige og Norge). Der findes eksempler på, at dualistiske lande, foruden at inkorporere en konvention ved lov, tillige indføjer en bestemmelse i forfatningen, der skal løse konflikter mellem en konvention og en national lov, og som – når visse betingelser er opfyldt – giver konventionen forrang (Sverige). Der findes endvidere eksempler på, at domstolene i dualistiske lande, uanset at en konvention (endnu) ikke er blevet inkorporeret, har tilsidesat modstridende bestemmelser i nationale love (Island og Sverige). 

Hvad enten der er tale om monistiske eller dualistiske lande synes det at forholde sig således, at national ret så vidt muligt skal fortolkes og anvendes i overensstemmelse med internationale konventioner (f.eks. Frankrig, Tyskland og Sverige), og dette gælder endog med hensyn til bestemmelser i det pågældende lands forfatning (f.eks. Finland, Island og Spanien).

Den måde, hvorpå Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret i Storbritannien, synes at skille sig ud derved, at det udtrykkeligt fremgår af inkorporeringsloven, at den nationale dommer ikke kan tilsidesætte en bestemmelse i en national lov (»primary legislation«), som vurderes at være i strid med en bestemmelse i konventionen. Der er således tale om, at den inkorporerede konventions retsvirkninger er blevet begrænset.


 

Kapitel 7. Formålet med en inkorporering og kriterier for udvælgelse af konventioner

 

1. Indledning

Det følger af kommissoriet, at udvalget skal »undersøge fordele og ulemper ved en inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning«. Udvalget skal i den forbindelse vurdere »om en inkorporering vil føre til en bedre retsbeskyttelse for den enkelte borger, eller om andre grunde kan føre til, at det må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at inkorporere konventionerne«. Ifølge kommissoriet er der nogle konventioner, som udvalget skal overveje, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Det fremgår imidlertid samtidig af kommissoriet, at udvalget også kan vurdere, om »øvrige konventioner om menneskerettigheder … er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning«.

Udvalget har fundet det nødvendigt først at beskrive fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder (afsnit 2). Udvalget redegør for, om en eventuel inkorporering bør ske i form af en generel inkorporering af alle »menneskerettighedskonventioner« eller ved en opregning af konventioner (afsnit 3). Udvalget beskriver, hvilke kriterier der i givet fald skal være afgørende for, om en bestemt konvention skal inkorporeres (afsnit 4). Udvalget har foretaget et valg med hensyn til de konventioner, som udvalget vil se nærmere på (afsnit 5).

Udvalget har vurderet, at det vil være hensigtsmæssigt at udskyde spørgsmålet om, hvilken retsvirkning en inkorporeret konvention skal have, herunder hvilken retskildeværdi konventionen skal have f.eks. i forhold til modstridende love, til behandling i et senere kapitel. Udvalget har herved lagt vægt på, at det forhold, at en konvention inkorporeres, og dermed gøres til en bestanddel af dansk ret ved lov, ikke i sig selv løser de konflikter, der måtte kunne opstå mellem den således inkorporerede konvention og modstridende bestemmelser i andre love m.m.

 

2. Fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering

I det følgende redegøres der for fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder. Følgende spørgsmål behandles: internationale opfordringer og international signalværdi (afsnit 2.1), inkorporering som styrkelse af borgerens retsstilling (afsnit 2.2), samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder (afsnit 2.3), inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for at påberåbe og anvende konventioner (afsnit 2.4), inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed omkring konventionerne (afsnit 2.5), om risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering (afsnit 2.6), og om en inkorporering vil skabe et informationsbehov (afsnit 2.7). Rækkefølgen for behandlingen af de enkelte spørgsmål er ikke udtryk for nogen vægtning fra udvalgets side. Udvalget er klar over, at nogle af spørgsmålene til dels er overlappende.

 

2.1. Internationale opfordringer og international signalværdi

2.1.1. Internationale organer, herunder navnlig FN’s Menneskerettighedskomité, FN’s Torturkomité og FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, har i flere tilfælde opfordret regeringen til at inkorporere visse FN-konventioner.

I forbindelse med eksaminationen af Danmarks 3. periodiske rapport61 afgivet i henhold til artikel 40 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder62 udtalte FN’s Menneskerettighedskomité bl.a.63:

 

»The Committee is concerned at the fact that the Covenant, unlike the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, has not yet been given the status of domestic legislation, considering in particular that the Covenant guarantees a number of human rights which are not protected under the European Convention and that permissible restrictions are less broadly based.«

 

61.    Se dokument CCPR/C/64/Add.11.

62.    Den internationale konvention af 16. december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende valgfri protokol, jf. bekendtgørelse nr. 30 af 29. marts 1976 (Lovtidende C).

63.    Se Concluding Observations of the Human Rights Committee, CCPR/C/79/Add.68 af 18. november 1996, punkt 11. Se dog tillige komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Danmarks 4. rapport, jf. dokument CCPR/CO/70/DNK af 31. oktober 2000, hvor komitéen tager til efterretning, at Inkorporerings-udvalget på det tidspunkt var blevet nedsat, og på den baggrund nøjes med at opfordre regeringen til at træffe de nød-vendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at konventionens rettigheder nyder fuld beskyttelse efter dansk ret. Komitéens bemærkninger og anbefalinger er gengivet i forbindelse med udvalgets gennemgang af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

 

I samme forbindelse fremkom komitéen med nogle forslag og anbefalinger til regeringen. Komitéen udtalte bl.a.64:

 

»The Committee recommends that the State party take appropriate measures to ensure the direct application of the provisions of the Covenant into domestic law.«

 

64.    Se Concluding Observations of the Human Rights Committee, CCPR/C/79/Add.68 af 18. november 1996, punkt 17.

 

I forbindelse med eksaminationen af Danmarks 3. periodiske rapport65 afgivet i henhold til artikel 19 i FN’s Torturkonvention66 gav FN’s Torturkomité udtryk for forhold, der gav anledning til bekymring. Komitéen udtalte bl.a.67:

 

»The Committee is concerned that there may still be some doubts as to the legal status of the Convention in domestic law, particularly with regard to the possibility of invoking the Convention before the Danish courts and the competence of the courts to apply its provisions ex officio.«

 

65.    Se dokument CAT/C/34/Add.3.

66.    Se konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, jf. bekendtgørelse nr. 88 af 23. oktober 1987 (Lovtidende C).

67.    Se Conclusions and recommendations of the Committee against torture, A/52/44,paras.171-188 af 1. maj 1997, punkt 179.

 

I samme forbindelse fremkom komitéen med nogle forslag og anbefalinger til regeringen. Komitéen udtalte bl.a.68:

 

»The Committee recommends that the State party consider incorporating the provisions of the Convention into domestic law, as it has already done for the European Convention on Human Rights … The Committee reiterates the recommendation it made during consideration of the first and second periodic reports of Denmark that it should incorporate into its domestic law provisions on the crime of torture, in conformity with article 1 of the Convention.«

 

68.    Se Conclusions and recommendations of the Committee against torture, A/52/44,paras.171-188 af 1. maj 1997, punkt 184 og 185.

 

I forbindelse med eksaminationen af Danmarks 3. periodiske rapport69 afleveret i henhold til artikel 16 i FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder70 gav FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder udtryk for forhold, der gav anledning til bekymring. Komitéen udtalte bl.a.71:

 

»The Committee regrets that the Covenant has not been incorporated in domestic law. It notes that, although the provisions of the Covenant may be directly invoked before the courts or referred to by the courts, there is no case law as yet. In this respect, the Committee expresses concern that lawyers and judges may not be sufficiently aware that the rights enshrined in the Covenant may be invoked before the courts.«

 

69.    Se dokument E/1994/104/Add.15.

70.    Den internationale konvention af 16. december 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, jf. bekendtgø-relse nr. 5 af 14. januar 1976 (Lovtidende C).

71.    Se Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/1/Add.34 af 14. maj 1999, punkt 14.

 

I samme forbindelse fremkom komitéen med nogle forslag og anbefalinger til regeringen. Komitéen udtalte bl.a.72:

 

»The Committee urges the State party to take appropriate steps to give full legal effect to the Covenant, so that the rights covered by it may be fully integrated into the legal system.«

 

72.    Se Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/1/Add.34 af 14. maj 1999, punkt 22.

 

I forbindelse med eksaminationen af Danmarks 2. rapport73 afleveret i henhold til artikel 44 i FN’s konvention om barnets rettigheder74 udtalte FN’s Børnekomité bl.a.:

 

»14. The Committee notes that the Minister of Justice has set up a committee of human rights experts to examine the advantages and disadvantages involved in incorporating into Danish law the core international human rights treaties, including the Convention on the Rights of the Child. While the Committee notes that the recommendations of the expert committee have not yet been finalised, it remains concerned about the legal status of the Convention on the Rights of the Child in domestic law.

 

15. The Committee encourages the State party's consideration of the incorporation of core international human rights instruments, including the Convention on the Rights of the Child, into domestic law. In this regard, the Committee urges the State party to give equal weight to all international human rights instruments. It is recommended that the State party include in its next periodic report, information on the recommendations of the expert committee and the decision of the Government regarding this issue.«

 

73.    Se dokument CRC/C/151 Add.151 af 8. juni 2001.

74.    Se konvention af 20. november 1989 om barnets rettigheder, jf. bekendtgørelse nr. 6 af 16. januar 1992 (Lovtidende C).

 

Udvalget har noteret sig, at anbefalinger fra FN-komitéer om at inkorporere FN-konventioner ikke alene er blevet rettet mod Danmark. Anbefalingerne til Danmark er udtryk for en generel holdning hos komitéerne, som de har givet udtryk for gennem længere tid, og som er rettet til stater, der anvender det dualistiske princip. Komitéerne er således fremkommet med tilsvarende anbefalinger til f.eks. Norge75 og Sverige76.

 

75.    Se f.eks. FN’s Menneskerettighedskomités anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Norges 3. periodiske rapport vedrørende FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (dokument CCPR/C/79/Add.27 af 4. no-vember 1993, punkt 8) og FN’s Torturkomités anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Norges 3. periodiske rapport vedrørende FN’s Torturkonvention (dokument A/53/44,paras.149-156 af 27. maj 1998, punkt 153 og 155).

76.    Se f.eks. FN’s Menneskerettighedskomités anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Sveriges 4. periodiske rapport vedrørende FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (dokument CCPR/C/79/Add.56 af 9. no-vember 1995, punkt 10 og 19) og FN’s Torturkomités anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Sveriges 3. periodiske rapport vedrørende FN’s Torturkonvention (dokument A/52/44,paras.214-226 af 6. maj 1997, punkt 218, 219 og 223).

 

2.1.2. Som det fremgår ovenfor, har FN-komitéer i flere tilfælde opfordret regeringen til at inkorporere visse FN-konventioner i dansk lovgivning eller at inkorporere visse bestemmelser i konventionerne.

Som begrundelse herfor har det været anført, at konventionerne skal kunne påberåbes umiddelbart for de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene. FN-komitéerne vurderer endvidere, at der er tvivl med hensyn til konventionernes retlige status i dansk ret, herunder hvorvidt konventionerne kan påberåbes af borgerne for de nationale domstole, og om domstolene af egen drift kan inddrage konventionerne.

FN-komitéerne synes endvidere at lægge vægt på, at der i forhold til visse konventioner ikke findes eksempler på, at konventionerne er blevet påberåbt for eller anvendt af danske domstole.

FN-komitéerne synes endvidere at lægge vægt på, at advokater og dommere ikke er tilstrækkeligt bekendte med, at konventionerne kan påberåbes umiddelbart for domstolene.

Herudover har FN-komitéerne lagt vægt på, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret ved lov. Det har i den forbindelse været anført, at FN-konventionerne i visse tilfælde indeholder rettigheder, der ikke er beskyttet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og at undtagelsesbestemmelserne i FN-konventionerne i visse tilfælde er mere restriktive. Herved synes FN-komitéerne at lægge vægt på konventionernes principielle ligestilling samt det forhold, at FN-konventionerne i visse tilfælde yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

2.1.3. Efter udvalgets opfattelse indebærer den fremgangsmåde, der anvendes ved Danmarks tiltrædelse og løbende opfyldelse af konventioner, en betydelig grad af sikkerhed for, at Danmark lever op til de forpligtelser, der følger af de pågældende konventioner.

I forbindelse med eksaminationen af Danmarks periodiske rapporter har repræsentanter for regeringen udførligt redegjort for konventionernes status i dansk ret, herunder at konventionerne er en relevant retskilde, der kan påberåbes for og anvendes af danske domstole, samt at der gælder en fortolknings- og formodningsregel77.

 

77.    Se navnlig punkt 53, 56, 103 og 104 i det danske »core-document« (dokument HRI/CORE/1/Add.58 af 29. juni 1995), der indgår som et led i eksaminationen af Danmarks periodiske rapporter, samt f.eks. oplysninger afgivet i for-bindelse med eksaminationen af Danmarks 14. rapport vedrørende FN’s Racediskriminationskonvention (dokument CERD/C/SR.1377 af 14. marts 2000, punkt 9), og oplysninger afgivet i forbindelse med eksaminationen af Danmarks 3. periodiske rapport vedrørende FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (dokument CCPR/C/SR.1534 af 23. oktober 1996, punkt 34 og 35).

 

Ikke desto mindre er det komitéernes opfattelse, at der er tvivl med hensyn til konventionernes retlige status i dansk ret, og komitéerne synes at sætte spørgsmålstegn ved, om Danmark, når konventionerne ikke er blevet gjort til en del af dansk ret, løbende er i stand til at leve op til konventionernes forpligtelser.

Udvalget finder det ikke nødvendigt at gå nærmere ind på holdbarheden af de forudsætninger, som ligger til grund for FN-komitéernes anbefalinger. Efter udvalgets opfattelse er anbefalingerne under alle omstændigheder udtryk for, at lande, der ikke har gjort konventionerne til en del af national ret, ikke har været i stand til at overbevise komitéerne om, at konventionerne har fornøden gennemslagskraft i national ret. Dette bør i sig selv tillægges en vis vægt.

Udvalget vurderer derfor, at internationale kontrolorganers anbefalinger kan tale for en inkorporering af disse konventioner. Hertil kommer, at en sådan inkorporering, hvad enten den vil indebære en bedre retsbeskyttelse for borgeren eller ej, vil have en signalværdi i forhold til det internationale samfund om den betydning, som menneskerettighederne tillægges i Danmark.

På samme måde har det norske udvalg om inkorporering af konventioner om menneskerettigheder78, hvis betænkning dannede grundlag for den senere lov nr. 30 af 21. maj 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), lagt vægt på hensynet til signalværdien af en inkorporering. Det norske udvalg udtaler bl.a. (s. 82-83):

 

»Et tredje hensyn … er reformens signaleffekt. Som nevnt … kan innarbeidelse av konvensjonene i lovgivningen oppfattes som en ny understrekning av at norske myndigheter tar menneskerettighetene alvorlig. Dette kan kanskje styrke gjennomslaget for norske myndigheters og ikke-statlige organisasjoners arbeid for respekt for menneskerettighetene i andre land, og generelt bidra til å øke menneskerettighetenes internasjonale status. Slik sett vil inkorporasjon av menneskerettighetskonvensjoner være et uttrykk for solidaritet med dem som kjemper for menneskerettighetene i land hvor brudd på rettighetene er et stort problem.

I denne sammenheng nevnes også at det har vært vanskelig å formidle utad at konvensjonene tross Norges dualistiske utgangspunkt er en relevant rettskildefaktor av betydelig vekt i norsk rett. Dette kan medføre en viss skepsis til den nasjonale gjennomføring. Slikk sett kan Norge med sin nåværende rettstilstand sies å ha et kommunikasjonsproblem – noen vil mene et troverdighetsproblem. En synliggjøring av konvensjonene i norsk lovgivning ved at konvensjonene formelt innarbeides, vil kunne bøte på dette.

… Også her hjemme vil signaleffekten av at konvensjonene formelt bliver innarbeidet i lovgivningen, kunne øke menneskerettighetenes status…«

 

78.    Se NOU 1993:18, Lovgivning om menneskerettigheter, s. 82-83. Hensynet til signalværdien af en inkorporering gen-tages i Ot prp nr 3 (1998-99) om lov om styrkning av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), og Innst. O. nr. 51 (1998-99), Innstilling frå justitskomiteen om lov om styrkning av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

 

2.2. Inkorporering som en styrkelse af borgernes retsstilling

2.2.1. Som det fremgår af kapitel 2, afsnit 5, foregår der en vurdering af, om dansk ret til stadighed er i overensstemmelse med de internationale konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt.

Forud for Danmarks tiltrædelse af en konvention vurderes det, om dansk ret er i overensstemmelse med konventionens krav. En sådan vurdering finder i princippet også sted løbende. Der foretages endvidere en vurdering af, om love, der fremsættes for og vedtages af Folketinget, er i overensstemmelse med de konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt. Hertil kommer, at administrative myndigheder, der administrerer regler, har pligt til at inddrage internationale konventioner om menneskerettigheder i relevant omfang, og dette gælder hvad enten de pågældende konventioner er blevet inkorporeret ved lov eller ej. Sådanne konventioner vil endvidere – hvad enten de er inkorporeret ved lov eller ej – være en relevant retskilde, der skal anvendes af bl.a. administrative klageorganer, Folketingets Ombudsmand og domstolene.

Udgangspunktet i dag for gennemførelse af internationale konventioner om menneskerettigheder er, at det først og fremmest påhviler lovgiver at sikre overholdelsen af Danmarks internationale forpligtelser. Dette indebærer, at der foretages en indgående vurdering af, om lovforslag, der fremsættes for og vedtages af Folketinget, er i overensstemmelse med de konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt, og at regeringen, og dermed administrative myndigheder, skal påse, at de afgørelser, der træffes som led i administrationen af lovgivningen, ligeledes respekterer Danmarks internationale forpligtelser. Efter udvalgets opfattelse er det af afgørende betydning, at en eventuel inkorporering af andre konventioner ikke ændrer ved dette klare udgangspunkt.

Udvalget har i den forbindelse hæftet sig ved, at der også ved inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev lagt stor vægt på, at det først og fremmest var regeringens og Folketingets ansvar, at dansk lovgivning til stadighed var i overensstemmelse med bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

Det udvalg, der afgav betænkning nr. 1220/1991, gav udtryk for, at en inkorporering ikke burde føre til, at domstolene påtog sig en større retspolitisk opgave, eller at lovgivningsmagten slækkede på kravene til en løbende tilpasning af lovgivningen, således at en inkorporeringslov kom til at virke som en sovepude79. Udvalget fremhævede endvidere vigtigheden og nødvendigheden af, at man i lovgivningsproceduren også i fremtiden gjorde sig klart, om et lovforslag ville komme i strid med konventionskomplekset, ligesom udvalget fremhævede, at det først og fremmest tilkom lovgivningsmagten at ændre relevante lovbestemmelser, når der blev truffet nye afgørelser af konventionsorganerne80. Udvalget udtalte i den forbindelse, at kun hvis disse forudsætninger blev opfyldt løbende, kunne man efter udvalgets opfattelse fastholde, at domstole og andre retsanvendende myndigheder kunne gå ud fra en formodning om, at lovgivningen var forenelig med konventionskomplekset81. Udvalget præciserede, at det fortsat ville være lovgivningsmagtens ansvar, at Danmark levede op til sine forpligtelser i medfør af konventionen82.

 

79.  Se betænkningen side 148 og Folketingstidende 1991/92, tillæg A, sp. 5465.

80.  Se betænkningen side 148-149 og Folketingstidende 1991/92, tillæg A, sp. 5467.

81.  Se betænkningen side 150 og Folketingstidende 1991/92, tillæg A, sp. 5467.

82.  Se betænkningen side 148 og Folketingstidende 1991/92, tillæg A, sp. 5468.

 

Justitsministeriet tilsluttede sig udvalgets synspunkter og forslag83. Justitsministeriet var således enig i, at balancen mellem lovgivningsmagten og domstolene ikke burde forrykkes, og at en inkorporering ikke burde føre til, at domstolene påtog sig større retspolitiske opgaver, eller at lovgivningsmagten slækkede på kravene til en løbende tilpasning af lovgivningen.

 

83.    Se Folketingstidende 1991/92, tillæg A, sp. 5470.

 

På samme måde gav Retsudvalget udtryk for, at det var af afgørende betydning, at nødvendige tilpasninger af dansk ret blev foretaget ved gennemførelse af den nødvendige lovgivning, således at Folketingets ansvar og pligt i så henseende blev fastholdt84.

 

84.    Se Retsudvalgets betænkning af 26. marts 1992, Folketingstidende 1991/92, tillæg B, sp. 891.

 

2.2.2. Det anførte udelukker imidlertid ikke, at en inkorporering vil være velbegrundet, fordi den  vil kunne medføre en bedre retsbeskyttelse for borgerne derved, at det tydeliggøres, at borgerne har mulighed for selv at påberåbe sig konventionernes bestemmelser umiddelbart for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Herved vil en inkorporering kunne ses som et supplement til den vurdering, der foretages af regeringen og Folketinget i forbindelse med vedtagelse af love, og af forvaltningsmyndigheder i forbindelse med administrationen af love. Ved at inkorporere konventioner vil borgerne over for domstolene og andre retsanvendende myndigheder få et lovbestemt grundlag for at påberåbe sig, at deres rettigheder i henhold til de konventioner om menneskerettigheder, som Danmark har tiltrådt, ikke er overholdt. Dette hensyn ligger da også bag inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ved lov nr. 285 af 24. april 1992, jf. betænkning nr. 1220/1991, side 147.

Udvalget har i den forbindelse noteret sig, at dette hensyn – nemlig borgernes mulighed for selvstændigt at påberåbe sig internationale bestemmelser umiddelbart for de nationale domstole – også har været tillagt betydning af EF-domstolen ved vurderingen af, om bestemmelser i navnlig EF-traktaten og direktiver har direkte virkning.

Første gang EF-domstolen fastslog, at bestemmelser i EF-traktaten kunne have direkte virkning i betydningen, at borgerne kunne påberåbe sig bestemmelserne over for staten umiddelbart for de nationale domstole, var i van Gend og Loos-dommen85. I sagen var der medlemsstater, der argumenterede for, at bestemmelser i EF-traktaten ikke kunne have direkte virkning. Det blev i den forbindelse anført, at EF-traktaten indeholdt bestemmelser, hvorefter Kommissionen og andre medlemsstater kunne påtale en medlemsstats manglende overholdelse af EF-traktaten, idet et sådant spørgsmål kunne indbringes for EF-domstolen. EF-domstolen lagde imidlertid vægt på, at borgernes mulighed for selvstændigt at påtale staternes manglende overholdelse af bestemmelser i EF-traktaten ville indebære en øget kontrol. EF-domstolen udtalte, at »agtpågivenhed hos de private, som er interesserede i at beskytte deres rettigheder, medfører en effektiv kontrol, der supplerer den kontrol, som det i artiklerne … overlades til Kommissionen og medlemsstaterne at drage omsorg for«.

 

85.    Se dom af 5. februar 1963 i sag 26/62, van Gend og Loos, Saml. 1954-64, side 375.

 

Første gang EF-domstolen fastslog, at bestemmelser i et direktiv kunne have direkte virkning i den oven for anførte betydning, var i van Duyn-dommen86. EF-domstolen lagde vægt på hensynet til fællesskabsrettens effektivitet. EF-domstolen udtalte bl.a., at »… nyttevirkningen af en sådan retsakt formindskes, såfremt de retsundergivne var forhindret i at påberåbe sig den under retssager og de nationale domstole i at tage den i betragtning, som en del af fællesskabsretten«.

86.    Se dom af 4. december 1974 i sag 41/74, van Duyn, Sml. 1974, side 1337.

 

På samme måde vil en tydeliggørelse af borgernes mulighed for selvstændigt at påberåbe sig inkorporerede konventioner for de nationale domstole efter udvalgets opfattelse kunne ses som en styrkelse af borgernes retsstilling. I den forbindelse kan man tale om en supplerende kontrol, idet det tydeliggøres, at borgerne har en selvstændig funktion, når det drejer sig om at påse, at forpligtelser i henhold til visse konventioner overholdes. Det må herved også tages i betragtning, at den kontrol med konventionsforpligtelsernes overholdelse, der foretages som led i lovgivningsproceduren, nødvendigvis må blive af abstrakt karakter, idet det normalt ikke vil være muligt at forudse alle de situationer, hvor anvendelsen af loven vil kunne give anledning til konventionsmæssige problemer. En tydeliggørelse af adgangen for domstolene til på grundlag af en konkret sags omstændigheder at vurdere forholdet til en konvention, vil kunne være et nyttigt korrektiv til  regeringens og Folketingets generelle kontrol. Erfaringerne med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bekræfter dette.

Til illustration heraf kan nævnes lov nr. 404 af 31. maj 2000 om ændring af lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v., lov om andelsboligforeninger og andre boligfællesskaber, lov om individuel boligstøtte og lov om integration af udlændinge i Danmark (Fleksible udlejningsregler, særlig støtte til visse almene boligafdelinger og kommunal anvisning til private andelsboliger). Loven giver bl.a. mulighed for, at der kan indgås aftaler mellem kommunalbestyrelser og almene boligorganisationer om, at en vis andel af de ledige boliger i en boligafdeling skal udlejes efter »særlige kriterier«. I forarbejderne til loven87 er det klart forudsat, at de aftaler, der indgås, skal overholde internationale aftaler og konventioner om racediskrimination og menneskerettigheder. Der er imidlertid ingen sikkerhed for, at disse forudsætninger vil blive respekteret i praksis. En borger, der f.eks. ikke har fået tildelt en ledig lejlighed på grund af en indgået aftale, kan derfor have en selvstændig interesse i at få prøvet, om den indgåede aftale strider imod bl.a. internationale konventioner om menneskerettigheder, og dermed ikke kan indgås i medfør af loven.

 

87.    Se L 211 af 1. marts 2000.

 

2.2.3. Udvalget er opmærksom på, at en øget adgang for borgerne til at påberåbe sig konventioner vil kunne give anledning til visse betænkeligheder i retssager mellem private. I de tilfælde hvor den ene part påberåber sig en inkorporeret konventionsbestemmelse for derved at få en bedre retsstilling end hvad der følger af dansk ret i øvrigt, vil en anvendelse af konventionen til fordel for denne part kunne medføre, at den anden part får en tilsvarende ringere retsstilling. Dette kan f.eks. tænkes i tilfælde, hvor en inkorporeret konventionsforpligtelse fortolkes på en anden måde end tidligere, uden at dansk lovgivning som følge heraf er blevet tilpasset den nye fortolkning. Den part, der har indrettet sig i overensstemmelse med og i tillid til den danske lovbestemmelse, får derved en uventet og ringere retsstilling.

Det udvalg, der afgav betænkning vedrørende inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, drøftede, om en inkorporering ville påvirke privates indbyrdes retsforhold og dermed skabe retsusikkerhed for borgerne88.

 

88.    Se betænkning 1220/1991, kapitel 10.2.2, side 150-152.

 

Udvalget påpegede dengang, at medlemsstaterne i et vist omfang var ansvarlige for, at borgernes rettigheder ikke blev krænket som følge af handlinger fra andre borgeres side. Herved indebar konventionen en form for indirekte pligtskabelse eller rettighedsbegrænsning for visse grupper af enkeltpersoner. Udvalget vurderede ikke, at dette spørgsmål i praksis kunne antages at udgøre et væsentligt problem.

Efter dette udvalgs opfattelse er der tale om et generelt spørgsmål, der først og fremmest vedrører retsvirkningerne af en inkorporering, og som ikke i sig selv taler afgørende imod en inkorporering. Udvalget har fundet det mest hensigtsmæssigt at behandle dette spørgsmål i forbindelse med udvalgets overvejelser om retsvirkningerne af en inkorporering (se kapitel 14).

 

2.3. Samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder

2.3.1. Som illustreret ovenfor (se kapitel 5) inddrages forholdet til internationale konventioner om menneskerettigheder ofte i forbindelse med lovgivningsprocessen.

Der findes eksempler på, at det ministerium, der er ansvarlig for et lovforslag, i bemærkningerne redegør for lovforslagets forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder og foretager en vurdering af, om lovforslaget er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser89.

 

89.    Se kapitel 5, afsnit 3.

 

Inden for denne kategori findes der i princippet to typer lovforslag.

Der findes lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger. Dette vil f.eks. være tilfældet, når et lovforslag giver offentlige myndigheder mulighed for, når visse betingelser er opfyldt, at foretage en registrering af bestemte personoplysninger. Spørgsmålet om, hvorvidt lovforslaget er foreneligt med menneskerettighederne, vil derfor ikke så meget afhænge af de konkrete afgørelser, der træffes, men derimod af ordningen som sådan. Der kan således være tale om lovforslag, der indfører en ordning, som det relevante ministerium vurderer er forenelig med konventioner om menneskerettigheder90.

 

90.    Se kapitel 5, afsnit 3.1.

 

Herudover findes der lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser, og hvor der derfor er en risiko for, at de afgørelser, der træffes, i det enkelte tilfælde kan vise sig at være i strid med internationale konventioner om menneskerettigheder. I sådanne tilfælde kan der være tale om lovforslag, der indfører en ordning, der vurderes generelt at være forenelig med konventioner om menneskerettigheder, men hvor det samtidig anføres, at den konkrete administration af loven skal være i overensstemmelse med konventioner om menneskerettigheder91. Inden for denne kategori af lovforslag findes der lovforslag, der i bemærkningerne indeholder en udførlig vejledning om forholdet til konventioner92, og lovforslag, der alene indeholder en begrænset vejledning med hensyn til forholdet til konventioner93.

 

91.    se kapitel 5, afsnit 3.2.

92     Se kapitel 5, afsnit 3.2.1.

93.    Se kapitel 5, afsnit 3.2.2.

 

Efter udvalgets opfattelse vil der ofte være en større grad af sandsynlighed for, at retstilstanden er i overensstemmelse med internationale konventioner om menneskerettigheder, når der er tale om lovforslag, der indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke beror på skønsprægede vurderinger, end når der er tale om lovforslag, der giver mulighed for at træffe skønsprægede afgørelser. Dette skyldes, at foreneligheden med de relevante konventioner i sidst nævnte tilfælde afhænger af lovens konkrete anvendelse. I forbindelse med lovforslagets udarbejdelse og behandling vil det endvidere ikke altid være muligt at forudsige mulige konflikter.

Det forhold, at der er blevet foretaget en vurdering af, om et lovforslag er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, er efter udvalgets opfattelse ingen garanti for, at lovforslaget rent faktisk også er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Det kan f.eks. ikke udelukkes, at det ansvarlige ministerium overser en relevant bestemmelse i en konvention. Det kan heller ikke udelukkes, at det ansvarlige ministeriums vurdering af de relevante konventionsmæssige forpligtelser er forkert.

Selv om en lov må anses for at være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser på det tidspunkt, hvor loven bliver vedtaget, er det ikke dermed sikkert, at loven vedbliver med at være det. Det forekommer således, at der sker en udvikling i praksis vedrørende den relevante konvention, og at konventionsforpligtelserne med tiden får et andet og videregående indhold, der medfører, at loven ikke længere er i overensstemmelse med konventionen. En sådan udvikling i praksis kan f.eks. skyldes en tilsvarende udvikling i samfundsforholdene.

Selv hvor det klart fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at loven forudsættes administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, er det ikke givet, at de afgørelser, der træffes af administrative myndigheder, rent faktisk respekterer internationale konventioner om menneskerettigheder, og dette gælder, selv om myndighederne måtte have været opmærksomme på forholdet til konventionsforpligtelserne. Dette kan f.eks. skyldes, at lovforslaget kun indeholder begrænset vejledning i bemærkningerne, eller at de relevante myndigheder ikke i tilstrækkeligt omfang er bekendte med f.eks. praksis fra internationale organer vedrørende fortolkning og anvendelse af de pågældende konventioner, som ikke altid er let tilgængelig.

Uanset at Folketinget og regeringen tilstræber en overholdelse af Danmarks internationale forpligtelse ved lovgivningsprocessen, illustrerer de ovenfor nævnte forhold, at der kan være behov for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i forbindelse med behandlingen af den enkelte retssag foretager en vurdering af, om retstilstanden, herunder den måde, hvorpå lovgivningen administreres, er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. En inkorporering vil tydeliggøre denne opgave.

2.3.2. Hvad særligt angår tilfælde, hvor en lov overlader skønsmæssige beføjelser til administrative myndigheder, og hvor det samtidigt anføres i bemærkningerne til lovforslaget, at beføjelserne forudsættes administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, finder udvalget anledning til yderligere at anføre følgende:

Retsanvendende myndigheder bør som nævnt efter udvalgets opfattelse som udgangspunkt kunne gå ud fra, at en lov, der administreres i overensstemmelse med intentionerne i lovforslaget med tilhørende bemærkninger, vil respektere Danmarks internationale forpligtelser. Dette skyldes, at det først og fremmest er regeringens og Folketingets ansvar, at dansk lovgivning er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Inkorporeringsloven vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bygger som nævnt på en sådan forudsætning (se ovenfor afsnit 2.2.1).

I det omfang, administrative myndigheder overlades skønsmæssige beføjelser, som vil indebære mulighed for, at der træffes afgørelser, der vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, er det efter udvalgets opfattelse derfor ønskeligt, at lovforslagsbemærkningerne så vidt muligt giver en  passende vejledning med hensyn til indholdet og omfanget af de internationale forpligtelser, der skal respekteres i forbindelse med administrationen94.

 

94.    Se tillige Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, afsnit 4.2.4, side 34-35, der indeholder en omtale af internationale menneskerettighedskonventioner. Det anføres bl.a., at hvis et lovforslag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger indeholde en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser.

 

Der findes imidlertid eksempler på, at regeringen og Folketinget ikke i forbindelse med et lovforslags gennemførelse har ønsket at foretage en nærmere afklaring af de konflikter i forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder, der måtte kunne opstå, men har overladt dette til de retsanvendende myndigheder. I så fald er den forudsætning, der lå til grund for inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, ikke til stede.

Det forhold, at de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene, således i visse tilfælde skal foretage den endelige grænsedragning i forhold til Danmarks internationale forpligtelser, taler efter udvalgets opfattelse med styrke for inkorporering, idet denne skaber et bedre grundlag for den efterfølgende kontrol med, at de afgørelser, der træffes af administrative myndigheder, også rent faktisk er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Ved at inkorporere konventioner fremhæves det af lovgivningsmagten, at det er domstolenes opgave at vurdere, om relevante konventioner konkret er blevet overholdt.

 

2.4. Inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for,
at de retsanvendende myndigheder kan anvende konventioner

Som det fremgår af gennemgangen af danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder (se kapitel 3), kan også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention påberåbes for og anvendes af danske domstole, og domstolene forholder sig til sådanne konventioner. Andre konventioner er dermed også en relevant retskilde i dansk ret, uanset at de ikke er blevet inkorporeret ved lov.

Selv om ikke-inkorporerede konventioner om menneskerettigheder må anses for at være en relevant retskilde i dansk ret, må det imidlertid efter udvalgets opfattelse anses for at være forbundet med en vis usikkerhed at forudsige, hvorledes danske domstole vil forholde sig i tilfælde af en konflikt mellem en bestemmelse i en lov og en ikke inkorporeret konvention (se nærmere om dette spørgsmål i kapitel 2). Der ses ikke i den praksis, som udvalget har gennemgået (se kapitel 3), at være klare eksempler på, at danske domstole i en sådan situation har tilsidesat en bestemmelse i en dansk lov. På grundlag af den juridiske litteratur kan der endvidere rejses spørgsmål om, hvorledes sådanne konflikter i praksis vil skulle løses (se kapitel 2).

Efter udvalgets opfattelse vil en inkorporering ved lov først og fremmest synliggøre konventionernes stilling som retskilde i dansk ret. En inkorporering ved lov vil for så vidt kun indebære en kodificering af gældende praksis, men lovgivningsmagtens tilslutning til denne praksis vil klargøre grundlaget herfor.

Udvalget har i denne forbindelse hæftet sig ved, at der findes eksempler på, at danske domstole i deres afgørelser udtrykkeligt har fremhævet, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret ved lov (se f.eks. U 1995 338 Ø, U 1997 259 H, U 1997 668 Ø og U 1998 141 Ø). Efter udvalgets opfattelse kan disse afgørelser næppe tages som udtryk for, at det alene er i kraft af inkorporeringen, at konventionen er blevet anvendt, men må snarere forstås således, at det er blevet tillagt betydning, at inkorporeringen har tilvejebragt et lovbestemt grundlag for at anvende konventionen.

På samme måde vil en inkorporering af andre konventioner skabe et tilsvarende lovbestemt grundlag for at anvende dem.

Udvalget kan i den forbindelse tilslutte sig de synspunkter, der kommer til udtryk i betænkning 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret, hvor det anføres (side 147):

 

»Udvalget finder, at en inkorporering af konventionen vil afklare retstilstanden, og selv en lov, der alene søger at kodificere den praksis, der er fastslået af domstolene, vil have den klare fordel i forhold til den gældende retstilstand, at den skaber et udtrykkeligt grundlag for anvendelse af konventionen. Konventionens status i retssystemet vil være åbenbar … Udvalget finder derfor, at en inkorporering for så vidt vil kunne føre til en bedre retsbeskyttelse af den enkelte borger.«

 

Herudover vil en inkorporering indebære, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder får et lovbestemt grundlag for om nødvendigt at tilsidesætte en bestemmelse i en lov, som må anses for at være i strid med en bestemmelse i en konvention, som er blevet inkorporeret ved lov. For så vidt angår de konventioner, der eventuelt måtte blive inkorporeret, vil en inkorporering ved lov dermed fjerne den usikkerhed, der i dag må antages at være med hensyn til løsningen af en sådan konflikt. Der kan således være tilfælde, hvor domstolene og andre retsanvendende myndigheder bl.a. vil skulle tage stilling til utilsigtede konflikter, og hvor de derfor vil have en korrigerende funktion, jf. ovenfor afsnit 2.3.

 

2.5. Inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om konventionerne

I bemærkningerne til forslag til lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention95 anføres som begrundelse for en inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at der ved en inkorporering »… skabes … et bedre grundlag for viden om og anvendelse af konventionen. Samtidig tilvejebringes der en højere grad af bevidsthed om og et bedre grundlag for undervisning i konventionens principper, der indgår som et grundlæggende værdisæt – også for det danske folkestyre.«

 

95.    Se L 230 af 19. februar 1992, Folketingstidende 1991-92, Tillæg A, sp. 5421, afsnit 5.

 

I den norske betænkning96 anføres hensynet til øget kundskab om konventioner ligeledes som et argument for en inkorporering. Det norske udvalg udtaler:

 

»Et annet synspunkt som er blitt fremhevet, er at innarbeidelse i lovgivningen vil bidra til å øke kunnskapen om konvensjonene. Utvalget er enig i dette, og i at det er et vigtig hensyn. Som påpekt av Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg, vil advokater dermed i større grad oppdage at bestemmelsene i menneskerettighetskonvensjonene utgjør en del av det praktiske rettsliv. Eventuell usikkerhet om konvensjonenes plass i det norske rettskildebildet vil også bli mindre. Dette gjelder naturligvis også for andre jurister, f eks dommere og forvaltningsjurister, og for andre utenfor juristens kretser. Jo større kunnskap det er om konvensjonene, deres innhold og betydning i norsk rett, desto mer sannsynlig er det at det vil bli oppdaget hvis det er områder hvor norsk rett ikke tilfredsstiller deres krav. Man kan her tale om en form for »lyskastervirkning«. Videre kan man håpe at kunnskap om konvensjonene vil være bevisstgjørende og holdningsskapende både i og utenfor juristenes rekker. For at konvensjonene og deres innhold i tilstrekkelig grad skal bli kjent blant jurister og andre, kreves imidlertid andre tiltak enn bare innarbeidelse i lovgivningen…«

 

96.    Se NOU 1993: 18, side 82. Se tillige Ot prp nr 3 (1998-99), side 19, og Innst. O. nr. 51 (1998-99), side 2.

 

Udvalget kan tilslutte sig de synspunkter, der er anført  i de nævnte betænkninger, og som erfaringerne med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har bekræftet rigtigheden af. Som anført ovenfor (se kapitel 3) påberåbes og anvendes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i stort og tilsyneladende stigende omfang. Udvalget vurderer, at dette til dels skyldes inkorporeringen, der har medført en større bevidsthed omkring og en større viden om konventionen. Efter udvalgets opfattelse er det sandsynligt, at en inkorporering af andre konventioner om menneskerettigheder vil kunne få en tilsvarende virkning. Dette gælder navnlig, hvis en inkorporering kommer til at omfatte et begrænset antal konventioner. Udvalget er klar over, at den omfattende påberåbelse og anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke alene kan tilskrives selve inkorporeringen, men tillige den omfattende praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der i særlig grad gør denne konvention praktisk anvendelig. På grund af Domstolens praksis er det ofte muligt at udlede endog meget præcise principper af konventionens bestemmelser.

 

2.6. Særligt om risiko for dobbeltregulering ved en inkorporering

De konventioner, som det kan komme på tale at inkorporere i dansk lovgivning, er konventioner, som Danmark allerede har ratificeret. Det betyder, at dansk ret må antages som udgangspunkt at være i overensstemmelse med kravene i konventionen. De pågældende konventioner vil allerede være gennemført i dansk lovgivning enten ved omskrivning eller ved konstatering af normharmoni. Det kan derfor anføres, at en inkorporering ved lov vil være uhensigtsmæssig derved, at den vil medføre dobbeltregulering. Det kan i den forbindelse anføres, at en konvention ofte indeholder generelle principper, som er blevet udmøntet i konkrete retsregler i dansk lovgivning. Det vil betyde, at man vil få flere retskilder på samme niveau, der regulerer de samme forhold, nemlig både de danske love, der gennemfører eller sikrer opfyldelsen af konventionen på bestemte lovgivningsområder, og de ofte mere generelle konventionsbestemmelser. En sådan dobbeltregulering kan indebære retskildemæssig uklarhed.

Hertil kommer, at de konventioner, som det kan komme på tale at inkorporere, i den originale og autoritative version findes på andre sprog end dansk, herunder ofte engelsk og fransk. En inkorporering ved lov vil derimod omfatte konventionen i en dansk og ikke autoritativ oversættelse. Der vil kunne forekomme nuancer, forskelle og i visse tilfælde ligefrem uoverensstemmelser mellem de originale og autoritative sproglige versioner indbyrdes og i forhold til den danske oversættelse. Det vil derfor kunne give anledning til usikkerhed med hensyn til anvendelsen af konventionen.

Det kan endvidere anføres, at en inkorporering ved lov af flere konventioner kan indebære, at samme rettighed for borgerne eller pligt for staterne vil være reguleret i flere forskellige konventioner. Som eksempel herpå kan nævnes bestemmelser om diskrimination i forskellige konventioner. Sproglige nuancer, forskelle og i visse tilfælde ligefrem uoverensstemmelser mellem de forskellige konventionsbestemmelser vil ligeledes kunne give anledning til usikkerhed med hensyn til retsanvendelsen.

Det udvalg, der afgav betænkning vedrørende inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, drøftede også, om en inkorporering ville medføre tekniske ulemper97.

 

97.    Se betænkning 1220/1991, kapitel 10.2.4, side 155.

 

Udvalget påpegede dengang, at en inkorporeringslov ville fremstå som en tillægslov i forhold til anden lovgivning og dermed være systematisk fremmedartet. Udvalget udtalte, at der var tale om en fravigelse af et almindeligt lovteknisk princip, men at dette ikke burde tillægges afgørende betydning. Udvalget fremhævede i den forbindelse, at inkorporeringsloven havde til formål at gøre de nationale reglers folkeretlige baggrund klar og fastslå de folkeretlige reglers bindende karakter. Udvalget fandt derfor – uanset disse indvendinger – at kunne anbefale en inkorporering.

Efter dette udvalgs opfattelse er der ikke tale om et reelt problem. For det første har denne dobbeltregulering ikke givet anledning til problemer i praksis i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. For det andet er de konventioner, som det kan komme på tale at inkorporere, allerede i dag en relevant retskilde i dansk ret. Det betyder, at domstole og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag kan have behov for at fortolke og anvende de pågældende konventioner, uanset om de måtte være gennemført i dansk ret ved omskrivning. En inkorporering ved lov vil derfor ikke ændre ved dette forhold.

 

2.7. En inkorporering vil skabe et informationsbehov

Det må forventes, at en inkorporering vil medføre, at de inkorporerede konventioner i stigende grad vil blive påberåbt for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Det vil betyde, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i videre omfang end i dag vil skulle fortolke og anvende de pågældende konventioner. Hertil kommer, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i et vist omfang vil have pligt til af egen drift at inddrage og anvende de pågældende konventioner.

Det kan i den forbindelse anføres, at det vil være forbundet med vanskeligheder for domstolene og andre retsanvendende myndigheder at skaffe sig den nødvendige adgang til og overblik over relevante fortolkningsbidrag, herunder praksis fra FN-komitéer i individuelle klagesager, samt at opbygge og vedligeholde en tilstrækkelig viden herom. Spørgsmålet er derfor, om domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil være i stand til på tilstrækkeligt kvalificeret grundlag at inddrage og forholde sig til de inkorporerede konventioner. En grundig kildesøgning vil endvidere være tidskrævende og dermed lægge beslag på betydelige arbejdsmæssige ressourcer.

Efter udvalgets opfattelse er der ikke tale om forhold, der afgørende taler imod en eventuel inkorporering. For det første vil domstole og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag skulle fortolke og anvende internationale konventioner om menneskerettigheder, som er en relevant retskilde i dansk ret. En eventuel inkorporering vil ikke ændre ved dette forhold. For det andet illustrerer disse forhold snarere et behov for at sikre en adgang til information om fortolkning og anvendelse af de pågældende konventioner.

Udvalget er opmærksom på, at en inkorporering vil medføre et behov for oplysning om de inkorporerede konventioner med tilhørende praksis. Et sådant behov vil bl.a. opstå hos dommere, anklagere, embedsmænd og advokater. Udvalget har ikke ønsket at komme med konkrete anvisninger på, hvorledes et sådant informationsbehov kan imødekommes i praksis, men forudsætter, at bl.a. regeringen vil tage de nødvendige initiativer for at imødekomme dette behov.

 

3. Generel henvisning eller opregning

En inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder kan ske enten i form af en generel henvisning til alle menneskerettighedskonventioner eller ved en udvælgelse i form af en opregning af bestemte menneskerettighedskonventioner98. Der er enighed i udvalget om, at en eventuel inkorporering bør ske ved hjælp af opregningsmetoden.

 

98.    Dette spørgsmål er udførligt behandlet i den norske betænkning, NOU 1993: 18, afs. 8.3, side 99-101, der anbefaler opregningsmetoden.

 

Udvalget har herved lagt vægt på, at en generel inkorporering af alle menneskerettighedskonventioner ville medføre betydelige vanskeligheder for de retsanvendende myndigheder. Efter udvalgets opfattelse er det næppe muligt at foretage en generel afgrænsning, der ikke vil give anledning til tvivl med hensyn til, hvilke konventioner der rent faktisk er omfattet af en sådan inkorporering. Dette skyldes, at begrebet »menneskerettighedskonvention« eller lignende formuleringer ikke er særlig præcist. Efter udvalgets opfattelse taler klarhedshensyn derfor for opregningsmetoden. En opregning vil indebære klarhed med hensyn til rækkevidden af inkorporeringen.

Opregningsmetoden vil endvidere medføre, at der foretages en konkret vurdering af den enkelte konvention, og at der i den forbindelse tages stilling til, om den pågældende konvention skal inkorporeres. En eventuel inkorporering vil derfor ske på grundlag af en vurdering af behovet for og fordelene ved en eventuel inkorporering af en bestemt konvention.

Det forhold, at formålet med en eventuel inkorporering af konventioner om menneskerettigheder bl.a. er at skabe større grad af bevidsthed om og viden om de inkorporerede konventioner (se afsnit 2.5), taler efter udvalgets opfattelse endvidere for opregningsmetoden.

Ved at foretage en afgrænsning vil det efter udvalgets opfattelse være muligt at koncentrere sig om de konventioner, der i særlig grad er egnede og derved opnå størst mulig effekt af en inkorporering. Dette taler endvidere for at begrænse antallet af konventioner, således at en inkorporering ikke kommer til at omfatte for mange konventioner. En generel inkorporering vil efter udvalgets opfattelse kunne afsvække nogle af de virkninger, der netop er formålet med en eventuel inkorporering.

Inkorporering ved hjælp af opregningsmetoden udelukker selvsagt ikke, at inkorporering sker i flere etaper. Den fremgangsmåde blev benyttet, da Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev inkorporeret i dansk lovgivning. Udvalgets kommissorium var dengang ikke begrænset til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men udvalget valgte at afgive en betænkning, der alene vedrørte Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og samtidig udskyde overvejelserne af andre konventioner99. En lignende fremgangsmåde er blevet benyttet i Norge, hvor man har valgt i første omgang at inkorporere Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder100. I forbindelse med behandlingen af lovforslaget blev den norske regering imidlertid opfordret til – inden for en rimelig tid – ligeledes at inkorporere FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder101.

 

99.    Se betænkning 1220/1991, side 11, hvor udvalget valgte at afgive betænkning vedrørende Den Europæiske Menne-skerettighedskonvention, og udskyde spørgsmålet om inkorporering af andre konventioner.

100.  Se lov nr. 30 af 21. maj 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

101.  Se Innst. O. nr. 51 (1998-99) af 3. marts 1999, punkt B.1, side 10.

 

Efter udvalgets opfattelse er det afgørende at fremhæve, at en eventuel inkorporering af visse konventioner ikke er udtryk for, at de konventioner, der ikke er omfattet af inkorporeringen, vurderes som mindre betydningsfulde102.

 

102.  Se tillige det norske justitsministeriums bemærkninger i Ot prp nr 3 (1998-99), side 27.

 

Efter udvalgets opfattelse er opregningsmetoden endvidere forudsat i udvalgets kommissorium. Det følger af kommissoriet, at udvalget har til opgave at undersøge fordele og ulemper ved en inkorporering »af de generelle menneskerettighedskonventioner«. I den forbindelse nævnes nogle konventioner, der anses for at være »generelle menneskerettighedskonventioner«. Udvalget kan efter kommissoriet endvidere overveje, om »øvrige konventioner om menneskerettigheder … er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning«. I den forbindelse nævnes nogle konventioner, der anses for at være omfattet af den kategori. Om »øvrige konventioner om menneskerettigheder« anføres det i kommissoriet, at udvalget, hvis sådanne konventioner anses for egnede til at blive inkorporeret, i givet fald skal pege på, »hvilke konventioner der bør inkorporeres.«

 

4. Kriterier for udvælgelse af konventioner

Kommissoriet angiver nogle af de kriterier, som det vil være nærliggende at inddrage ved vurderingen af, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning. Kommissoriet sondrer således mellem »de generelle menneskerettighedskonventioner« og »øvrige konventioner om menneskerettigheder«. Kommissoriet nævner endvidere de kontrol- og håndhævelsessystemer, der er etableret i tilknytning til de pågældende konventioner. I kommissoriet nævnes som et muligt kriterium, hvorvidt der er etableret en individuel klageadgang. For så vidt angår »øvrige konventioner om menneskerettigheder« nævnes ligeledes som et muligt kriterium, om sådanne konventioner »er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning«.

I det følgende vil udvalget foretage en drøftelse af, hvilke kriterier der bør lægges vægt på ved vurderingen af, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning103.

 

103.  Den norske betænkning, NOU 1993: 18, kapitel 8, navnlig side 102 ff., indeholder en udførlig drøftelse af mulige kriterier. Udvalget har ladet sig inspirere af de norske overvejelser.

 

Udvalget har drøftet følgende kriterier: betydningen af, om en konvention er en »generel konvention« eller en »specialkonvention« (afsnit 4.1), betydningen af, om en konvention er »egnet« til at blive inkorporeret (afsnit 4.2), betydningen af en konventions kontrol- og håndhævelsessystem (afsnit 4.3), betydningen af sondringen mellem økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den ene side og borgerlige og politiske rettigheder på den anden side (afsnit 4.4), betydningen af, om en konvention har haft stor betydning i praksis (afsnit 4.5), samt om der bør foretages hel eller delvis inkorporering af konventioner (afsnit 4.6).

 

4.1. Betydningen af om konventionen er en »generel konvention« eller en »specialkonvention«

Kommissoriet sondrer mellem »de generelle menneskerettighedskonventioner« og »øvrige konventioner om menneskerettigheder«. Sondringen er udtryk for en vis prioritering, idet udvalget skal overveje den første kategori af konventioner, mens udvalget kan overveje den anden kategori af konventioner. Som eksempel på den første kategori af konventioner nævnes FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s Torturkonvention og FN’s Racediskriminationskonvention. Som eksempel på den anden kategori nævnes FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s Børnekonvention, FN’s Kvindekonvention og ILO-konventioner. Kommissoriet indeholder imidlertid begrænset vejledning med hensyn til, hvornår en konvention kan anses for »generel«.

En konvention kan f.eks. anses for »generel« på grund af dens geografiske anvendelsesområde. Der kan således sondres mellem globale konventioner og regionale konventioner. Dette vil indebære, at FN-konventionerne og ILO-konventionerne anses for »generelle«. Efter udvalgets opfattelse er det imidlertid ikke i sig selv et egnet kriterium at lægge vægt på, om en konvention er »generel« i betydningen »global«. Som det fremgår af gennemgangen af danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder, er Den Europæiske Menneskerettighedskonvention uden sammenligning den konvention, der oftest påberåbes for og anvendes af danske domstole. Dette gælder, uanset at konventionen er »regional«.

Efter udvalgets opfattelse bør der derimod lægges vægt på karakteren og indholdet af rettighederne og frihederne i den enkelte konvention.

Nogle konventioner omfatter i princippet alle personer og mange forskellige rettigheder og friheder. Disse konventioner kan karakteriseres som »generelle konventioner«. Som eksempel herpå kan nævnes FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Socialpagt. Disse konventioner kan i princippet påberåbes af alle og enhver104, og omfatter en flerhed af forskellige rettigheder og friheder. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er omtalt mere udførligt i kapitel 8 og 9.

 

104.  FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder omfatter »alle personer« (artikel 2, stk. 1), FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder omfatter »ethvert menneske« (se f.eks. artikel 6, stk. 1), Den Europæi-ske Socialpagt taler om »enhver« og »alle« (se f.eks. artikel 1, stk. 1 og 2), mens Den Europæiske Menneskerettigheds-konvention omfatter »enhver person« (se artikel 1).

 

I modsætning til de »generelle konventioner« omfatter visse konventioner kun bestemte kategorier af personer eller bestemte rettigheder. Sådanne konventioner kan karakteriseres som »specialkonventioner«. Man kan sige, at »specialkonventionerne« uddyber de »generelle konventioners« beskyttelse mod krænkelser i forhold til en særlig gruppe af mennesker (f.eks. kvinder og børn) eller på visse områder (f.eks. tortur og racediskrimination). Som eksempel på konventioner vedrørende en særlig gruppe af mennesker kan nævnes FN’s Kvindekonvention og FN’s Børnekonvention.

FN’s Torturkonvention og FN’s Racediskriminationskonvention er eksempler på konventioner, der gælder på særlige områder. FN’s Torturkonvention og FN’s Racediskriminationskonvention kan siges at indeholde en detaljeret regulering af grundlæggende menneskerettigheder, der er anerkendt i en af de »generelle konventioner«, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder der indeholder bestemmelser om forbud mod tortur, jf. artikel 7, og forbud mod racediskrimination, jf. artikel 26.

Såfremt denne afgrænsning lægges til grund, vil nogle af de konventioner, der er omtalt som »generelle menneskerettighedskonventioner« i kommissoriet være omfattet af begrebet »specialkonventioner«. Dette gælder FN’s Torturkonvention og FN’s Racediskriminationskonvention.

Det norske udvalg drøfter i betænkning (NOU 1993: 18, side 161-162), hvilke konventioner der bør inkorporeres ved lov, herunder om en inkorporering alene bør omfatte de konventioner, der omtales som »hovedkonventioner«. Udvalget udtaler i den forbindelse:

 

»Utvalget har funnet at utgangspunktet for en utvelgelse av konvensjoner i en inkorporasjonslov bør være at noen av dem i dag fremstår som en grunnstamme i det internasjonale menneskerettighetsvern … På europeisk plan står Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i en særstilling. På globalt nivå gjelder det samme de to FN-konvensjonene om hhv sivile og politiske og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheter. Dessuten er Den europeiske sosialpakt en hovedkonvensjon på europeisk plan, selv om den hittil av ulike grunner ikke har oppnådd en tilsvarende status som de øvrige …

Disse hovedkonvensjoner omhandler en rekke menneskerettigheter og vil etter omstendighetene kunne anvendes på praktisk talt alle felter av vårt rettsliv og samfunnsliv. Mange av de øvrige konvensjoner kan i det vesentlige sies å presisere eller utdype de rettigheter som omhandles i disse generelle konvensjoner. Slike særkonvensjoner kan forøvrig etter omstendighetene ha betydning ved tolkningen av hovedkonvensjonene.

Når utvalget mener at man bør ta utgangspunkt i hovedkonvensjonene, innebærer det selvsagt ikke at særkonvensjonene ansees mindre viktige… konvensjoner om visse gruppers menneskerettigheter eller spesielle problemområder (f eks rasediskriminering, kvinnediskriminering, vern mot tortur, barns rettigheter) kan være sentrale innen det rettsområde de regulerer. Sett i et samlet menneskerettighetsperspektiv, fremtrer de likevel som en særregulering eller utdypning av rettigheter som allerede er beskyttet av de generelle konvensjoner. Siden siktemålet med reformen er å markere menneskerettighetenes stilling i norsk rett, gir det mening å nevne de generelle, mest omfattende konvensjoner i en inkorporasjonslov.

Dersom noen særkonvensjoner skulle inntas i en slik lov, ville det kunne være vanskelig å forsvare hvorfor noen, men ikke alle tas med. Som nevnt foran, bør ikke loven inneholde en lang oppregning. En inkorporering av hovedkonvensjonene stiller alle særkonvensjoner likt...«

 

Det norske justitsministerium tilsluttede sig udvalgets anbefaling (Ot prp nr 3 (1998-99), afsnit 7.3.3, side 30), og udtaler bl.a.:

 

»Departementet er enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at man i denne omgang bør begrense inkorporasjonen til hovedkonvensjoner.

… Når departementet har kommet til at bare hovedkonvensjoner bør inkorporeres nå, har det spesielt lagt vekt på de avgrensningsspørgsmål som oppstår hvis det åpnes for inkorporering av flere konvensjoner. Det finnes en rekke forskjellige særkonvensjoner. Fra de konvensjonene som må anses som svært sentrale og viktige på sine områder (som f eks FNs barne- og kvinnekonvensjoner og ILOs urbefolkningskonvensjon), er det en glidende overgang til konvensjoner som gjelder et svært begrenset område, eller hvor menneskerettsaspektet er mindre sentralt… Det er derfor ikke mulig å trekke en skarp grense mellom særkonvensjoner som er sentrale menneskerettskonvensjoner og særkonvensjoner som ikke kan anses å være sentrale menneskerettskonvensjoner.

Hvis enkelte særkonvensjoner bliver inkorporert og ikke andre, vil det lett kunne oppfattes som en rangering av forskjellige gruppers rettigheter eller forskjellige typer rettigheter. Desto flere konvensjoner som inkorporeres, desto mer nærliggende vil det være å legge vekt på at en konvensjon ikke bliver inkorporert.

Bare at inkorporere hovedkonvensjoner gir derimot en klart definert avgrensing, og vil ikke føre til at det kan reises tvivl om enkelte særkonvensjoners stilling i forhold til andre særkonvensjoner. Hovedkonvensjonene inneholder dessuten de fleste rettighetene, og særkonvensjonene kan i stor grad ses som en utdyping og presisering av de rettigheter som i prinsippet er dekket av hovedkonvensjonene.

Departementet vil presisere at det ikke innebærer noen degradering av særkonvensjonene i forhold til den stilling de har i gjeldende rett, når det ikke foreslås å inkorporere særkonvensjoner nå. Disse konvensjonene vil fremdeles være relevante og tungtveiende rettskilder. Vedtakelse av en menneskerettslov som ikke omfatter særkonvensjoner, vil heller ikke være til hinder for at slike konvensjoner inkorporeres senere ...«

 

Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første række omfatte de »generelle konventioner« for så vidt de findes »egnede« til inkorporering.

Udvalget har herved lagt vægt på, at de »generelle konventioner« som nævnt i princippet omfatter alle personer og mange forskellige rettigheder og friheder og derved har et meget bredt anvendelsesområde, mens »specialkonventionerne« alene uddyber de »generelle konventioners« beskyttelse mod krænkelser på visse områder (tortur og racediskrimination) eller i forhold til en særlig gruppe af mennesker (kvinder og børn). Hertil kommer, at det kan være svært at vinde international forståelse for, at nogle »specialkonventioner« skal inkorporeres, mens andre »specialkonventioner« ikke skal inkorporeres. Dette kan tale for i første række at koncentrere sig om  de »generelle konventioner«, men »specialkonventioner« bør dog ikke være udelukket fra inkorporering, hvis der er en særlig begrundelse herfor. Efter udvalgets opfattelse kan der således være nogle »specialkonventioner« der regulerer forhold af så stor praktisk eller principiel betydning, at de må anses for ligeså centrale for beskyttelsen af menneskerettigheder som de »generelle konventioner«.

Efter udvalgets opfattelse er det derfor nærliggende også at tillægge det betydning, om en konvention er »central«. Udvalget er klar over, at formuleringen »central« ikke i sig selv giver nogen entydig vejledning med hensyn til afgrænsningen af, hvilke konventioner der bør inkorporeres. Om begrebet »centrale konventioner« udtaler det norske udvalg105:

 

»Samtidig peker uttrykket »sentrale menneskerettighetskonvensjoner« på den realitet at noen konvensjoner ut fra en norsk synsvinkel ligger i et menneskerettslig »kjerneområde«. Dette skyldes dels prinsipielle overveielser, dels den enkelte konvensjons praktiske betydning for vårt land og kjennskapet til den her.«

 

105.  Se tillige NOU 1993: 18, side 104.

 

Udvalget vil derfor vurdere, om en konvention, selv om der ikke er tale om en »generel konvention«, alligevel må anses for så central, at den bør inkorporeres.

 

4.2. Betydningen af om konventionen er »egnet« til at blive inkorporeret106

 

106.  Se NOU 1993: 18, side 104-108, hvor spørgsmålet om, hvorvidt en konvention er »egnet« til at blive inkorporeret, behandles indgående. Udvalget har ladet sig inspirere af det norske udvalgs overvejelser.

 

 

Ifølge kommissoriet skal udvalget vurdere, om de generelle konventioner om menneskerettigheder »er egnet til en inkorporering i dansk lovgivning«, ligesom udvalget skal overveje, om øvrige konventioner om menneskerettigheder »også er egnede til at blive inkorporeret i dansk lovgivning«.

Som nævnt ovenfor (afsnit 2.2) kan en eventuel inkorporering af konventioner om menneskerettigheder ses som en styrkelse af borgerens retsstilling derved, at borgernes mulighed for selv at påberåbe sig konventionernes bestemmelser umiddelbart for de retsanvendende myndigheder tydeliggøres. Som nævnt ovenfor (afsnit 2.4) vil en inkorporering endvidere skabe et udtrykkeligt – og dermed klarere – grundlag for påberåbelse og anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder.

Disse hensyn taler efter udvalgets opfattelse for, at det ved valget af konventioner bør være et meget centralt kriterium, om bestemmelserne i den pågældende konvention er egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsningen af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsanvendende organer. Dette er efter udvalgets opfattelse kun tilfældet, hvis den pågældende konventions bestemmelser er formuleret så klart og præcist, at de er egnede til at blive anvendt af sådanne organer (såkaldt »self-executing«). Konventioner, der overvejende indeholder vagt formulerede bestemmelser, herunder såkaldte »programerklæringer«, hvis udmøntning i reglen kræver mere eller mindre politiske valg mellem forskellige løsningsmuligheder, der bør foretages af Folketinget, kan efter dansk retstradition ikke anses for egnede til håndhævelse ved domstolene eller andre retsanvendende organer.

Det norske udvalg107 definerer begrebet »self-executing« således:

 

»Med »self-executing« menes det forhold at traktaten eller en bestemt del af den er utformet slik at teksten som sådan er egnet til å bli umiddelbart anvendt av nasjonale myndigheter. Rettsanvendere skal være istand til å konkretisere de plikter og rettigheter traktatene skaper. Videre forutsettes det at lovgivning ikke er nødvendig før individuelle rettigheter kan utledes av traktatteksten.«

 

107.  Se NOU 1993: 18, side 104.

 

Udvalget bemærker, at en konventions egnethed til at blive anvendt ikke kun er af betydning for inkorporering af menneskeretskonventioner, men generelt er af betydning for, hvilken opfyldelsesmetode der skal vælges, når en konvention, som Danmark har tiltrådt, skal gennemføres i dansk lovgivning.

I betænkning nr. 682 om kundgørelse og opfyldelse af traktater (1973) redegøres der for de forskellige opfyldelsesmetoder (konstatering af normharmoni, omskrivning og inkorporering), der kan anvendes, når Danmark skal opfylde forpligtelser i henhold til en konvention. Som en betingelse for at anvende inkorporeringsmetoden anføres det i betænkningen, at traktatbestemmelsen er »selvtilstrækkelig«. Det anføres bl.a. (side 45 ff.):

»En betingelse for anvendelse af inkorporeringsmetoden frem for en omskrivning er, at vedkommende traktat eller traktatbestemmelse lader sig anvende umiddelbart, dvs. uden omskrivning. Denne egenskab betegnes ofte som »self-executing«. Begrebet self-executing anvendes imidlertid i den juridiske debat som dækkende flere forskellige egenskaber ved traktatbestemmelser, f.eks. at det har været parternes hensigt, at de skal anvendes umiddelbart internt, eller at de er så koncist affattede, at de kan anvendes uden videre internt. Undertiden menes med betegnelsen, at traktatbestemmelserne er tilstrækkeligt koncist affattede, og det nationale retssystem ikke generelt forhindrer umiddelbar anvendelse, eller at de er tilstrækkeligt koncist affattede, og den relevante del af intern ret ikke in concreto forhindrer umiddelbar anvendelse.

Endelig opfattes begrebet undertiden som dækkende det forhold, at det nationale retssystem i den forpligtede stat blot generelt bygger på »automatisk« transformation eller adoption.

På denne baggrund har udvalget ment at burde afstå fra brug af ordet »self-executing«, idet det vil kunne misforstås.

Man har i stedet valgt at opstille to forudsætninger, som normalt må være til stede, for at en traktat eller en del heraf kan anses som umiddelbart anvendelig og dermed egnet til inkorporering. Disse forudsætninger udgør væsentlige led i begrebet self-executing, og netop de led som er af betydning for valg af opfyldelsesmetode. Når begge forudsætninger er til stede, betegnes traktatbestemmelsen i det følgende som »selv-tilstrækkelige«.

For det første må traktaten være udformet således, at det ikke er de kontraherende stater, der fremtræder som dem, der forpligtes eller berettiges ved reglerne (»normadressaterne«) men at regler direkte tager sigte eller efter deres formulering lader sig anvende på nationalretlige retssubjekter, være sig privatretlige eller offentlige.

Den anden forudsætning, som må være opfyldt, for at traktatbestemmelsen umiddelbart lader sig inkorporere er, at den er fuldstændig og udtømmende. Det må med andre ord ikke være nødvendigt, at der til dens anvendelse skal udfærdiges supplerende nationale retsforskrifter. Bestemmelsen må heller ikke muliggøre et valg mellem forskellige ordninger ved den interne gennemførelse. Valgmuligheden kan have den form, at en kontraherende stat bemyndiges til at gøre afvigelse fra traktatens hovedregel. En anden variant er, at traktaten bemyndiger en kontraherende stat, eller nærmere bestemte nationale myndigheder, til at udfærdige regler om et givet anliggende…«

 

Som nævnt vurderer udvalget, at det ved valget af konventioner bør tillægges stor betydning, om bestemmelserne i den pågældende konvention er egnede til at blive anvendt, herunder navnlig af domstolene.

Udvalget har imidlertid ikke fundet, at de betingelser, der opstilles i betænkning nr. 682 (at bestemmelsen direkte tager sigte eller efter deres formulering lader sig anvende på nationalretlige retssubjekter, samt at bestemmelsen er fuldstændig og udtømmende), i sig selv bør være afgørende for, om en international konvention om menneskerettigheder bør inkorporeres.

Udvalget har i den forbindelse lagt vægt på, at de »generelle konventioner om menneskerettigheder« eller »øvrige konventioner om menneskerettigheder«, som det kan komme på tale at inkorporere, allerede vil være gennemført i dansk lovgivning enten ved konstatering af normharmoni eller ved omskrivning. På dette punkt er der tale om en anden situation end den, der er behandlet i betænkningen. I betænkningen fremstår inkorporeringsmetoden som et alternativ til de øvrige gennemførelsesmetoder.

Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering af »generelle menneskerettighedskonventioner« eller »øvrige konventioner om menneskerettigheder« ses som en supplerende gennemførelse af den pågældende konvention. De pågældende konventioner er ratificeret af Danmark, og dansk ret må derfor som udgangspunkt formodes at være i overensstemmelse med konventionens forpligtelser. En inkorporering af en sådan konvention ved lov har derfor ikke primært til formål at sikre, at dansk ret overhovedet kommer til at overholde konventionsforpligtelserne, men at styrke sikkerheden for, at de også faktisk overholdes i praksis. Det er derfor ikke noget afgørende argument mod at inkorporere en konvention i dansk ret ved lov, at national ret som udgangspunkt må antages i forvejen at være i overensstemmelse med konventionen.

Det betyder, at det principielt er mindre betænkeligt at inkorporere traktatbestemmelser, der ikke er så klart og præcist formuleret, at de er »selvtilstrækkelige« (»self-executing«), når de ikke desto mindre er udformet på en sådan måde, at de kan anvendes, herunder navnlig af domstolene, ved fortolkningen og anvendelsen af dansk lovgivning i øvrigt.

Det forhold, at en traktatbestemmelse er generelt formuleret, udelukker efter udvalgets opfattelse ikke i sig selv, at den kan være »egnet« til at blive anvendt af de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene. Generelt formulerede bestemmelser eller såkaldte »retlige standarder« anvendes da også i national lovgivning.

Det er således almindeligt forekommende, at bestemmelser i konventioner om menneskerettigheder er generelt formuleret, således at bestemmelserne finder anvendelse på en flerhed af ofte vidt forskellige situationer og forhold. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance, og hvorefter et indgreb i en beskyttet rettighed, for at være foreneligt med konventionen, bl.a. skal være »nødvendigt i et demokratisk samfund«. Denne bestemmelse er f.eks. blevet anvendt på sager om tvangsfjernelse af børn, begrænsning i samvær med tvangsfjernede børn, navnelovgivning, afskedigelse på grund af seksuel orientering, offentlige myndigheders registrering og videregivelse af personoplysninger, ransagning og beslaglæggelse, indgreb i meddelelseshemmeligheden, bolig- og planlovgivning, miljølovgivning, regler om familiesammenføring, udlændinges indrejse og ophold, regler om udvisning af udlændinge på grund af strafbare forhold m.m.

Afgørelsen af, om en traktatbestemmelse er »egnet« til at blive anvendt, afhænger efter udvalgets opfattelse ikke så meget af, om den er generelt formuleret, idet en bestemmelse, der er generelt formuleret, kan være »egnet« til at blive anvendt, hvis der f.eks. findes en praksis fra et kontrolorgan, der præciserer indholdet og omfanget af den pågældende bestemmelse. I tilfælde, hvor der findes en omfattende og detaljeret praksis eller andre fortolkningsbidrag, kan det således være muligt at udlede endog ganske præcise principper og regler af traktatbestemmelser, der er generelt formuleret. Betydningen af praksis m.m. er kort omtalt nedenfor (afsnit 4.3).

Udvalget har i denne forbindelse hæftet sig ved, at det forhold, at flere bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er generelt formuleret, ikke har været til hinder for, at konventionen er blevet inkorporeret i dansk lovgivning, ligesom det heller ikke har været til hinder for, at konventionen er blevet påberåbt for og anvendt af administrative myndigheder og domstolene.

Efter udvalgets opfattelse giver traktatbestemmelser, der har karakter af såkaldte »programerklæringer«, derimod anledning til problemer, idet indholdet af sådanne bestemmelser er særlig upræcist. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 12 i FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel 23, stk. 4, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 7 i FN’s Racediskriminationskonvention.

Efter udvalgets opfattelse yder sådanne »programerklæringer« begrænset vejledning ved løsning af konkrete tvister. Dette skyldes, at bestemmelserne giver et betydeligt spillerum for rent skønsmæssige overvejelser. Hertil kommer, at gennemførelsen af sådanne »programerklæringer« ofte rejser spørgsmål om fordeling og anvendelse af ressourcer. Efter udvalgets opfattelse tilkommer afgørelsen af sådanne prioriteringsspørgsmål som udgangspunkt lovgiver og ikke de retsanvendende myndigheder, herunder domstolene.

For så vidt angår såkaldte »programerklæringer« bør det efter udvalgets opfattelse tillægges betydning, om en konvention alene indeholder få »programerklæringer« eller om konventionen i betydeligt omfang eller overvejende grad indeholder »programerklæringer«. Jo flere »programerklæringer« en konvention indeholder, desto mere vil det efter udvalgets opfattelse tale imod en eventuel inkorporering.

I forbindelse med drøftelsen af, om en konventions bestemmelser – på grund af bestemmelsernes karakter og indhold – er »egnede« til at blive anvendt af de retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene, har udvalget noteret sig, at danske domstole ved anvendelsen af EU-retsakter er vant til at skulle tage stilling til, om f.eks. bestemmelser i et direktiv har direkte virkning. Det følger således af EF-domstolens praksis, at bestemmelser i et direktiv, når visse betingelser er opfyldt, har direkte virkning og giver private rettigheder, som de kan gøre gældende over for en medlemsstat, der enten ikke har gennemført det pågældende direktiv, eller har gennemført direktivet forkert, og som de nationale domstole skal beskytte.

Efter EF-domstolens faste praksis108 kan private i alle tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt. En fællesskabsbestemmelse er ubetinget, når den indeholder en forpligtelse, som ikke er undergivet betingelser og ej heller, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at institutioner i Fællesskabet eller i medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende109. Dernæst er en bestemmelse tilstrækkeligt præcis til at kunne påberåbes af private og anvendes af en retsinstans, når den indeholder en forpligtelse, der er utvetydigt udtrykt110.

 

108.  Se f.eks. C-246/94 m.fl., Antonio m.fl., dom af 17. september 1996, præmis 17, med henvisning til praksis.

109.  Se f.eks. C-246/94 m.fl., Antonio m.fl., dom af 17. september 1996, præmis 18, med henvisning til praksis.

110.  Se f.eks. C-246/94 m.fl., Antonio m.fl., dom af 17. september 1996, præmis 19, med henvisning til praksis.

 

Udvalget har endvidere drøftet, om en konvention bliver mindre egnet til at blive inkorporeret, hvis konventionens bestemmelser er formuleret som bestemmelser, der pålægger staterne pligter, og ikke som bestemmelser, der tillægger borgerne rettigheder. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 2, stk. 1, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Efter bestemmelsen forpligter de kontraherende stater sig til at respektere og tilsikre alle personer, der befinder sig inden for dens område og er undergivet dens jurisdiktion, de i konventionen anerkendte rettigheder uden forskelsbehandling af nogen art. Efter udvalgets opfattelse gør det ikke i sig selv en konventions bestemmelser mindre egnet til at blive inkorporeret, at bestemmelserne er rettet mod staterne og pålægger staterne pligter. Det skyldes, at borgernes rettigheder er et naturligt sidestykke til statens pligter. Borgerens ret er så at sige en spejlvirkning af statens pligt. Det er derfor snarere et spørgsmål om form end om indhold, om en bestemmelse er formuleret som en pligt for staten eller en ret for borgeren. Heraf følger, at det må bero på en vurdering af bestemmelsen i øvrigt – hvad enten den er rettet mod staten eller borgeren – om den er egnet til at blive inkorporeret.

 

4.3. Betydningen af konventionernes kontrol- og håndhævelsessystemer

Efter udvalgets opfattelse bør det tillægges betydning ved vurderingen af, om en konvention bør inkorporeres, (1) om der er etableret kontrol- og håndhævelsesorganer, der har mulighed for at fortolke og anvende konventionerne i praksis, og (2) om der i bekræftende fald findes praksis fra disse kontrol- og håndhævelsesorganer, der præciserer indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser.

Det er almindeligt, at der i tilknytning til konventioner om menneskerettigheder er oprettet kontrolorganer og etableret håndhævelsessystemer, der skal medvirke til at sikre, at medlemsstaterne overholder de forpligtelser, som de har påtaget sig i henhold til konventionerne.

Der findes forskellige former for håndhævelsessystemer, herunder navnlig den individuelle klageadgang, mellemstatslige klager og rapportering. Herudover kan kontrolorganerne i visse tilfælde fremkomme med generelle udtalelser vedrørende fortolkningen og anvendelsen af konventionen. Der er redegjort nærmere for disse håndhævelsessystemer i tilknytning til omtalen af de enkelte konventioner (se afsnit 3 i kapitel 8 til 13).

Disse håndhævelsessystemer kan i større eller mindre grad bidrage til at præcisere konventionernes enkelte bestemmelser, herunder vage og upræcise bestemmelser. Jo mere omfattende praksis er, desto større vejledning vil de nationale myndigheder få ved fortolkningen og anvendelsen af de pågældende konventioner.

En righoldig praksis kan således indebære, at en konvention må anses for at være »egnet« til at blive inkorporeret, selv om dens bestemmelser til dels er vage og upræcise.

Efter udvalgets opfattelse er den individuelle klageadgang et vægtigt argument for en inkorporering, idet de pågældende kontrolorganers afgørelser i enkeltsager bidrager til at præcisere indholdet og omfanget af de enkelte bestemmelser i konventionen. Efter udvalgets opfattelse er det i den forbindelse ikke afgørende, om der er tale om afgørelser, som den indklagede medlemsstat formelt har forpligtet sig til at efterleve, eller om der er tale om udtalelser m.m., som den indklagede medlemsstat ikke formelt er forpligtet til at efterleve.

Som eksempel på formelt bindende afgørelser kan nævnes domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Det fremgår af artikel 46 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at medlemsstaterne forpligter sig til at rette sig efter Domstolens endelige afgørelse i enhver sag, som de er parter i.

Som eksempel på udtalelser m.m., der ikke formelt er bindende, kan nævnes udtalelser fra FN’s Racediskriminationskomité i individuelle klagesager i henhold til FN’s Racediskriminationskonvention. Det fremgår af konventionens artikel 14, stk. 7, litra b, at en klagesag ender med, at komitéen fremsender sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat og ansøgeren.

Det bemærkes, at forskellen mellem formelt bindende afgørelser og udtalelser m.m., der formelt ikke er bindende, i praksis ikke er så stor. F.eks. kan FN’s Racediskriminationskomité i en afgørelse anmode den indklagede medlemsstat om inden en fastsat frist at oplyse, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik på at efterleve henstillingerne fra komitéen, ligesom medlemsstatens efterlevelse af en udtalelse m.m. kan blive inddraget i forbindelse med behandlingen af periodiske rapporter fra medlemsstaten.

Spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om formelt bindende afgørelser eller udtalelser m.m., der ikke formelt er bindende, kan dog have betydning for, hvilken retsvirkning konventionen bør tillægges. I kapitel 14 om inkorporering ved lov og retsvirkningerne heraf (afsnit 5.4.1) anfører udvalget således, at i tilfælde, hvor der foreligger modstridende praksis fra et konventionsorgan, der kan træffe bindende afgørelser om fortolkningen af konventionen, og et konventionsorgan, der alene kan afgive uforbindende udtalelser, bør domstolene og andre retsanvendende myndigheder tillægge praksis fra det førstnævnte konventionsorgan forrang.

Efter udvalgets opfattelse bør det dog ikke i sig selv være afgørende, om der er etableret en individuel klageadgang i tilknytning til en konvention. Manglende individuel klageadgang udelukker således ikke nødvendigvis en inkorporering af den pågældende konvention. Udvalget har herved lagt vægt på, at et kontrolorgan kan være fremkommet med udtalelser og anbefalinger i tilknytning til f.eks. eksaminationen af en rapport fra Danmark, eller kan være fremkommet med generelle udtalelser. Sådanne udtalelser m.m. kan efter omstændighederne tænkes at have en sådan betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionen, at de kan gøre den egnet til inkorporering.

Generelt bør det efter udvalgets opfattelse tillægges stor betydning, om der findes en praksis m.m. fra de pågældende kontrolorganer, der kan inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af konventionernes bestemmelser, idet dette giver et bedre grundlag for at anvende konventionerne.

Betydningen af praksis (i bred forstand) skal endvidere ses i lyset af, at fortolkningen og anvendelsen af en bestemt konvention ikke er statisk. Indholdet og omfanget af de pligter, som konventionerne pålægger de kontraherende stater, kan således ændre sig med tiden i takt med bl.a. den generelle samfundsudvikling. Dette er efter udvalgets opfattelse ikke mindst karakteristisk for fortolkningen og anvendelsen af bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har ofte fremhævet, at konventionens bestemmelser skal fortolkes og anvendes på en sådan måde, at konventionens garantier bliver »praktiske og effektive«111. Domstolen har ligeledes ofte fremhævet, at konventionen er et »levende instrument« (»living instrument«), der skal fortolkes i lyset af de »aktuelle samfundsforhold« (»present-day conditions«)112. Det betyder, at Domstolens praksis udvikler sig med tiden113.

 

111.  Se f.eks. Loizidou mod Tyrkiet, dom af 23. marts 1995, præmis 72.

112.  Se f.eks. Matthews mod UK, dom af 18. februar 1999, præmis 39.

113.  Se f.eks. Selmouni mod Frankrig, dom af 28.07.99, præmis 101.

 

 

4.4. Særligt om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder114

 

114.  Spørgsmålet om sondringen mellem økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den ene side og borgerlige og politiske rettigheder på den anden side er udførligt behandlet i den norske betænkning, NOU 1993: 18, navnlig side 108-110.

 

FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder (fra 1948) indeholder både borgerlige og politiske rettigheder og friheder (artikel 1 til 22) og sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder (artikel 23 til 29). Rettighederne fremtræder som ligestillet.

Som opfølgning på verdenserklæringen om menneskerettigheder vedtog FN to bindende konventioner, hvor de to kategorier af rettigheder – af historiske grunde – blev indarbejdet i hver sin konvention. Den 16. de­cember 1966 vedtog FN’s generalforsamling således FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

FN’s generalforsamling havde oprindelig (i 1948) besluttet, at der skulle udarbejdes én samlet og bindende pagt om menneskerettigheder. Flertallet af FN’s medlemslande besluttede imidlertid (i 1951), at der ikke skulle være én konvention, men derimod to115.

 

115.  Se nærmere herom i NOU 1993: 18, afsnit 2.2.2, side 24.

 

De borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side er ikke alene ligestillet, men er også tæt forbundne.

I de indledende betragtninger til FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder anføres det således, at de i konventionen deltagende stater anerkender:

 

»… at idealet om frie mennesker, der nyder borgerlig og politisk frihed samt frihed for frygt og nød, kun kan opnås, såfremt der skabes sådanne vilkår, at enhver kan nyde såvel sine økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som sine borgerlige og politiske rettigheder«116.

 

116.  FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder indeholder en tilsvarende indledende betragtning, idet den dog nævner borgerlige og politiske rettigheder før økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

 

Flere konventioner om menneskerettigheder indeholder endvidere begge typer af rettigheder i en og samme konvention. Som eksempel herpå kan nævnes FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.

Ligestillingen og den indbyrdes forbindelse mellem de to kategorier af rettigheder er endvidere kommet til udtryk i såvel globale som regionale ikke-bindende instrumenter m.m., jf. navnlig den deklaration og handlingsplan, som der blev opnået enighed om på FN’s verdenskonference om menneskerettigheder i Wien den 14. til 25. juni 1993. I punkt 5 i handlingsplanen117 anføres følgende:

 

»All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated. The international community must treat human rights globally in a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis…«

 

118.  Se FN-dokument A/CONF.157/23 af 12. juli 1993.

 

Det følger af kommissoriet, at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er en af de konventioner, som udvalget skal overveje, mens FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er en af de konventioner, som udvalget kan overveje.

Udvalget har derfor fundet anledning til at drøfte, om der er særlige grunde, der taler for på forhånd at begrænse en eventuel inkorporering til konventioner indeholdende rettigheder, der kan karakteriseres som borgerlige og politiske.

Begrundelsen for en sådan begrænsning kunne f.eks. være karakteren og indholdet og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Det kunne således anføres, at sådanne konventioner ofte indeholder vage og upræcise bestemmelser, der til dels har karakter af »programerklæringer«. Det kunne endvidere anføres, at sådanne rettigheder til dels afhænger af en medlemsstats økonomiske ressourcer, ligesom de ofte forudsætter en gradvis og fremadskridende gennemførelse. Det kunne endvidere anføres, at sådanne rettigheder i mindre grad vil være egnede til at blive anvendt af domstolene, og at de dermed i mindre grad vil være egnede til at blive inkorporeret.

Efter udvalgets opfattelse er der imidlertid ikke grundlag for på forhånd at udelukke konventioner om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder fra en eventuel inkorporering.

Foruden rettighedernes ligestilling og indbyrdes forbindelse lægger udvalget vægt på, at konventioner om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder kan indeholde bestemmelser, der er ganske klare og præcise, ligesom konventioner om borgerlige og politiske rettigheder kan indeholde bestemmelser, der er meget vage og upræcise118.

 

119.  Se NOU 1993: 18, afsnit 8.7.3.1, side 109-110.

 

Efter udvalgets opfattelse kan det endvidere i praksis være vanskeligt klart at sondre mellem borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side. Som eksempel herpå kan det nævnes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i flere sager har udtalt, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke som sådan sikrer socio-økonomiske rettigheder, herunder ret til vederlagsfri bolig, ret til arbejde, ret til fri lægebehandling eller ret til økonomisk bistand fra staten for at kunne opretholde et vist eksistensniveau119. Domstolen har imidlertid samtidig udtalt, at i forhold til en privat, der lider af en alvorlig sygdom, kan myndighederne have en positiv pligt til at hjælpe den pågældende med at finde en passende bolig, da en nægtelse heraf kan have indvirkning på vedkommendes privatliv, jf. konventionens artikel 8120. I et vist omfang kan socio-økonomiske rettigheder således udledes af bestemmelser om borgerlige og politiske rettigheder.

 

119.  Se f.eks. klagesag 40772/98, Pancenko mod Letland, afgørelse af 28. oktober 1999.

120.  Se klagesag 36448/97, Marzari mod Italien, afgørelse af 4. maj 1999.

 

Hertil kommer, at hensynet til at opnå en signaleffekt (se afsnit 2.1), taler for at fastholde konventionernes ligestilling, og således for ikke at sondre mellem de to kategorier af konventioner.

Udvalget har derfor ikke fundet, at man på forhånd bør udelukke, at konventioner vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder inkorporeres.

 

4.5. Konventionens betydning i praksis

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere tillægges en vis betydning, om der er tale om en konvention, der ofte er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske retsanvendende myndigheder, herunder navnlig domstolene.

Hvis en konvention således ofte er blevet påberåbt for danske administrative myndigheder eller domstole, og de dermed ofte har skullet forholde sig til den pågældende konvention, synes en inkorporering at afspejle et praktisk behov. Der kan f.eks. være tale om en lovgivning, der må anses for at være på kant med menneskerettighederne, og hvor der derfor ofte vil være behov for at påse, at de konkrete afgørelser ikke indebærer en krænkelse af den pågældende konvention. 

I det omfang der er tale om en konvention, der kan siges at have spillet en stor rolle i praksis, vil dette derfor efter udvalgets opfattelse være et argument for at inkorporere den pågældende konvention.

Efter udvalgets opfattelse er det imidlertid ikke muligt at slutte modsætningsvist. Der kan være mange grunde til, at en konvention sjældent ses påberåbt for og/eller anvendt af administrative myndigheder og domstole. Det kan f.eks. skyldes manglende kendskab til konventionen eller den dertil hørende praksis. Det forhold, at en konvention sjældent påberåbes og/eller anvendes behøver derfor ikke i sig selv være udtryk for, at konventionen ikke har praktisk betydning.

 

4.6. Hel eller delvis inkorporering af konventioner

Udvalgets drøftelse af de kriterier, der bør være afgørende for valget af konventioner, har taget udgangspunkt i en vurdering af konventionernes materielle bestemmelser, det vil sige de bestemmelser, der indeholder rettigheder og friheder.

Udvalget har drøftet, hvorvidt en eventuel inkorporering alene bør omfatte konventionernes materielle bestemmelser121. Som eksempel på et tilfælde, hvor man har valgt alene at inkorporere de materielle bestemmelser, kan næves Storbritanniens inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (se »Human Rights Act« af 9. november 1998). Det følger af loven (se lovens § 1), at det kun er de materielle bestemmelser i konventionen og tillægsprotokollerne, der inkorporeres.

 

121.  Dette spørgsmål behandles ligeledes i den norske betænkning, NOU 1993: 18, side 112.

 

Efter udvalgets opfattelse bør en eventuel inkorporering omfatte hele konventionen, det vil sige de materielle bestemmelser, de processuelle bestemmelser, de organisatoriske bestemmelser, bestemmelser om undertegnelse og ikrafttræden m.m.

Udvalget har i den forbindelse lagt vægt på, at man ved inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention valgte at inkorporere hele konventionen med tilhørende protokoller, og ikke kun de materielle bestemmelser, jf. lovbekendtgørelse nr. 750 af 19. oktober 1998.

Hertil kommer, at en inkorporering af en international retsakt i Danmark traditionelt indebærer, at hele retsakten gøres til en del af dansk ret. Som eksempel herpå kan nævnes Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1101 af 13. december 1996, hvorved EF-direktiv 95/16/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elevatorer inkorporeres. Direktivet er medtaget som et bilag til bekendtgørelsen.

I Norge har man ligeledes valgt at inkorporere Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller, FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller, og man har i den forbindelse inkorporeret hele konventionsteksten.

Udvalget har endvidere lagt vægt på, at også andre bestemmelser i en konvention end de materielle rettigheder eller friheder kan have betydning for retsanvendelsen. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 46 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Det følger af denne bestemmelse, at intet i konventionen må fortolkes som en indskrænkning i de bestemmelser i De forenede Nationers pagt og særorganisationernes statutter, der nærmere angiver det ansvar, som De Forenede Nationers forskellige organer og særorganisationer hver især har, for så vidt angår de i konventionen omhandlede spørgsmål.

Udvalget har endvidere lagt vægt på, at det i praksis kan være vanskeligt at sondre mellem materielle og processuelle bestemmelser i en konvention. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 34 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det følger af denne bestemmelse, at medlemsstaterne forpligter sig til »ikke på nogen måde at lægge hindringer i vejen for den effektive udøvelse« af den individuelle klageadgang. Der findes en omfattende praksis, hvor Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har taget stilling til, om en medlemsstat har lagt hindringer i vejen for klagers udnyttelse af klageretten, og i bekræftende fald har statueret krænkelse122.

 

122.  Se f.eks. Michael Edward Cooke mod Østrig, dom af 8. februar 2000, præmis 47-48, Tanrikulu mod Tyrkiet, dom af 8. juli 1999, præmis 130, og Assenov m.fl. mod Bulgarien, dom af 28. oktober 1998, præmis 169.

 

5. Hvilke konventioner vil udvalget overveje nærmere

Udvalget har drøftet, hvilke generelle konventioner og hvilke specialkonventioner udvalget skal se nærmere på.

Efter udvalgets opfattelse er der fire konventioner, der kan karakteriseres som generelle konventioner om menneskerettigheder, nemlig Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (med tilhørende protokoller), Den Europæiske Socialpagt, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (med tilhørende protokoller) og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Herudover findes der en lang række specialkonventioner. Der findes således en lang række ILO-kon­ventioner, Europaråds-konventioner og FN-konventioner, der efter udvalgets opfattelse kan karakteriseres som specialkonventioner.

Det er udvalgets opfattelse, at en eventuel inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i hvert fald i første omgang ikke bør omfatte et større antal konventioner. Udvalget har herved lagt vægt på hensynet til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. Hertil kommer, at udvalget ikke har anset det for realistisk at foretage en vurdering af samtlige generelle konventioner og specialkonventioner. Udvalget har derfor fundet det nødvendigt at træffe et valg og dermed en begrænsning med hensyn til de konventioner, der skal vurderes nærmere.

Det følger af kommissoriet, at der er 3 konventioner, som udvalget skal vurdere. Det drejer sig om FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination.

Efter udvalgets opfattelse vil det imidlertid være naturligt ikke kun at se på disse 3 FN-konventioner, men også at foretage en vurdering af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s Børnekonvention og FN’s Kvindekonvention. Udvalget lægger herved vægt på, at der er tale om 6 grundlæggende FN-konventioner, der fremtræder som et sammenhængende hele. Når man skal vurdere 3 af disse konventioner, vil det derfor være naturligt også at vurdere de resterende 3. Det er endvidere således, at 2 af disse konventioner, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er generelle konventioner, mens de resterende 4 konventioner er specialkonventioner, der så at sige uddyber og præciserer visse af rettighederne i de generelle konventioner. Også af den grund er det naturligt at vurdere samtlige 6 konventioner.

På baggrund af de kriterier, der er gennemgået ovenfor, og som udvalget ikke har villet vægte over for hinanden, har udvalget besluttet at vurdere, om følgende konventioner bør inkorporeres i dansk lovgivning:

 

1.   FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR).

2.   FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller (CCPR, OPT og OPT2).

3.   FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD).

4.   FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CEDAW) med tilhørende protokol (OPT).

5.   FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT).

6.   FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC).

 

Udvalget er klar over, at en sådan begrænsning vil indebære, at der vil være flere og vigtige konventioner, som ikke gøres til genstand for nærmere overvejelser. Udvalget finder imidlertid anledning til at fremhæve, at fravalget af visse konventioner ikke er udtryk for nogen bedømmelse af, at de pågældende konventioner har mindre betydning, og at afgrænsningen naturligvis ikke udelukker, at der kan foretages en vurdering af andre konventioner på et senere tidspunkt.


 

Kapitel 8.  FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

 

1. Status

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 16. december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende valgfri protokol (CCPR og OPT)123. Danmark har ligeledes ratificeret den anden valgfri protokol af 15. december 1989 til den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, der sigter mod afskaffelse af dødsstraf (OPT2)124. CCPR og OPT trådte i kraft for Danmark den 23. marts 1976. OPT2 trådt i kraft for Danmark den 11. juli 1991.

 

123.  Se bekendtgørelse nr. 30 af 29. marts 1976 (Lovtidende C).

124.  Se bekendtgørelse nr. 17 af 9. februar 1995 (Lovtidende C).

 

Danmark har taget forbehold til CCPR. Danmark har således taget forbehold over for kravet i artikel 10, stk. 3, 2. pkt., om at unge lovovertrædere skal holdes adskilt fra voksne125, artikel 14, stk. 1, vedrørende offentlig rettergang126, artikel 14, stk. 5, vedrørende fornyet prøvelse af domfældelse og retsfølge i straffesager, og artikel 14, stk. 7, vedrørende genoptagelse af straffesager, der er endt med frifindende dom127, samt artikel 20, stk. 1, vedrørende forbud mod propaganda for krig128.

 

125.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »The Government of Denmark makes a reservation in respect of Article 10, paragraph 3, second sentence. In Danish practice, considerable efforts are made to ensure appropriate age distribution of convicts serving sentences of imprisonment, but it is considered valuable to maintain possibilities of flexible arrange-ments.«

126.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »Article 14, paragraph 1, shall not be binding on Denmark in respect of public hearings. In Danish law, the right to exclude the press and the public from trials may go beyond what is permissible under this Covenant, and the Government of Denmark finds that this right should be restricted.«

127.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »Article 14, paragraphs 5 and 7, shall not be binding on Denmark. The Danish Administration of Justice Act contains detailed provisions regulating the matters dealt with in these two paragraphs. In some cases, Danish legislation is less restrictive than the Covenant (e.g. a verdict returned by a jury on the question of guilt cannot be reviewed by a higher tribunal, cf. paragraph 5); in other cases, Danish legislation is more restrictive than the Covenant (e.g. with respect to resumption of a criminal case in which the accused party was acquitted, cf. paragraph 7).«

128.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »Reservation is further made to Article 20, paragraph 1. This reservation is in ac-cordance with the vote cast by Denmark in the XVI General Assembly of the United Nations in 1961 when the Danish Delegation, referring to the preceding article concerning freedom of expression, voted against the prohibition against propaganda for war.«

 

Ved at ratificere OPT har Danmark anerkendt FN’s Menneskerettighedskomités kompetence til at modtage og behandle individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 3). Herudover har Danmark afgivet en erklæring om anerkendelse af FN’s Menneskerettighedskomités kompetence til at modtage og behandle mellemstatslige klagesager (se nedenfor afsnit 3).

Danmark har ratificeret OPT med det forbehold, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra a, skal forstås således, at den i medfør af konventionens artikel 28 forudsete komité ikke må behandle en henvendelse fra en enkeltperson, medmindre komitéen har sikret sig, at den samme sag ikke har været genstand for behandling efter andre regler for international undersøgelse eller bilæggelse129.

 

129.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »With reference to article 5, paragraph 2 (a), the Government of Denmark makes a reservation with respect to the Competence of the Committee to consider a communication from an individual if the matter has already been considered under other procedures of international investigation.«

 

2. Indhold

De materielle rettigheder findes i CCPR afsnit I (artikel 1), afsnit II (artikel 2 til 5) og afsnit III (artikel 6 til 27), samt i OPT2  (artikel 1). Som det fremgår af det følgende, er der tale om en lang række meget forskellige rettigheder. I det følgende foretages der alene en kortfattet opregning af de beskyttede rettigheder. Opregningen har alene til formål kort at beskrive karakteren af de beskyttede rettigheder. Konventionen med tilhørende protokoller (CPPR, OPT og OPT2) er medtaget som bilag 4 til betænkningen.

Artikel 1 vedrører folks ret til selvbestemmelse, valg af politisk stilling, varetagelse af økonomiske, sociale og kulturelle udvikling og disponering over naturgivne rigdomskilder og ressourcer.

Artikel 2 forbyder diskrimination med hensyn til de i konventionen anerkendte rettigheder, og indeholder en ikke udtømmende liste over diskriminationsgrunde (stk. 1). Bestemmelsen pålægger staterne at træffe de fornødne foranstaltninger med henblik på at sikre de i konventionen anerkendte rettigheder (stk. 2), og pålægger staterne at sikre adgang til effektive retsmidler mod påståede krænkelser af konventionens rettigheder (stk. 3).

Artikel 3 pålægger staterne at sikre mænd og kvinders lige ret med hensyn til de i konventionen anerkendte rettigheder.

Artikel 4 foreskriver hvornår og under hvilke betingelser en medlemsstat kan fravige konventionens forpligtelser, samt hvilken fremgangsmåde der skal benyttes i sådanne tilfælde.

Artikel 5 forbyder misbrug af konventionens rettigheder (stk. 1), og fastslår, at konventionens rettigheder ikke finder anvendelse, hvis en bedre beskyttelse følger af andre nationale eller internationale regler (stk. 2).

Artikel 6 vedrører retten til livet, berøvelse af livet, dødsstraf, folkedrab, benådning i tilfælde af dødsstraf og fuldbyrdelse af dødsstraf.

Artikel 7 forbyder tortur eller grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Artikel 8 forbyder slaveri, trældom og tvangs- eller pligtarbejde.

Artikel 9 vedrører retten til frihed og personlig sikkerhed. Bestemmelsen foreskriver, hvornår anholdelse eller frihedsberøvelse må finde sted, og opregner nogle rettigheder, som den frihedsberøvede har krav på. Den frihedsberøvede har således krav på at blive informeret om årsagen til frihedsberøvelsen (stk. 2). I straffesager har den tiltalte ret til ufortøvet at blive stillet for en dommer, og til at få sin sag afgjort inden en rimelig frist eller at blive løsladt i afventning af retssagen (stk. 3). Den frihedsberøvede har endvidere krav på en domstolsprøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen (stk. 4), ligesom den pågældende i tilfælde af ulovlig frihedsberøvelse skal have ret til erstatning (stk. 5).

Artikel 10 vedrører behandlingen af frihedsberøvede, herunder at frihedsberøvede personer skal behandles humant og med respekt for menneskets naturlige værdighed (stk. 1), at tiltalte og domfældte skal holdes adskilt (stk. 2, litra a), at tiltalte unge skal holdes adskilt fra voksne (stk. 2, litra b), at straffesystemets formål er fangernes forbedring og resocialisering (stk. 3), ligesom unge lovovertrædere skal holdes adskilt fra voksne (stk. 3).

Artikel 11 forbyder frihedsberøvelse på grund af manglende evne til at opfylde en kontraktlig forpligtelse.

Artikel 12 vedrører retten til bevægelsesfrihed, herunder retten til at færdes frit og vælge opholdssted (stk. 1), til at forlade et hvilket som helst land (stk. 2), og til at rejse ind i sit eget land (stk. 4). Bestemmelsen foreskriver endvidere, hvornår og under hvilke betingelser der kan gøres begrænsninger i retten til bevægelsesfrihed (stk. 3).

Artikel 13 foreskriver, hvornår udvisning må finde sted, herunder hvilke processuelle garantier der skal være opfyldt i tilfælde af udvisning.

Artikel 14 indeholder en lang række rettigheder i forbindelse med behandlingen af retssager, herunder retten til lighed for domstolene (stk. 1), retten til en retfærdig og en offentlig rettergang (stk. 1), retten til en uafhængig og upartisk domstol (stk. 1), ligesom bestemmelsen foreskriver, hvornår kravet om offentlighed kan fraviges (stk. 1). Bestemmelsen fastslår endvidere princippet om uskyldsformodningen (stk. 2), og indeholder en opregning af minimumsgarantier, der skal være opfyldt i straffesager (stk. 3). Bestemmelsen indeholder endvidere krav til behandlingen af sager mod unge mennesker (stk. 4), og foreskriver, at domfældelsen og strafudmålingen i straffesager skal kunne appelleres (stk. 5), ligesom der skal være adgang til erstatning i tilfælde af fejlagtige domfældelser (stk. 6). Endelig fastslår bestemmelsen princippet om ne bis in idem (stk. 7).

Artikel 15 forbyder domfældelser eller strafskærpelser med tilbagevirkende kraft, og foreskriver, at mildere strafferegler, der er vedtaget efter lovovertrædelsen, skal komme den tiltalte til gode.

Artikel 16 vedrører retten til at blive anerkendt som havende retsevne.

Artikel 17 vedrører retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og brevveksling, og beskytter mod angreb på ære og omdømme (stk. 1), ligesom bestemmelsen pålægger staterne at sikre beskyttelse mod indgreb i sådanne rettigheder (stk. 2).

Artikel 18 vedrører retten til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed. Bestemmelsen foreskriver, hvornår og under hvilke betingelser der kan foretages begrænsninger i denne ret (stk. 3), og indeholder bestemmelse om forældres frihed til at drage omsorg for deres børns religionsundervisning og moralske opdragelse (stk. 4).

Artikel 19 vedrører retten til meningsfrihed og ytringsfrihed (stk. 1 og 2), og foreskriver, hvornår og under hvilke betingelser der kan gøres begrænsninger i disse rettigheder (stk. 3).

Efter artikel 20 skal al propaganda for krig være forbudt (stk. 1), ligesom tilskyndelse til racehad m.m. skal være forbudt (stk. 2).

Artikel 21 beskytter forsamlingsfriheden, og foreskriver, hvornår og under hvilke betingelser der kan gøres begrænsninger i denne ret.

Artikel 22 beskytter foreningsfriheden, og foreskriver, hvornår og under hvilke betingelser der kan gøres begrænsninger i denne ret.

Artikel 23 vedrører statens pligt til at beskytte familien (stk. 1), retten til at indgå ægteskab og stifte familie (stk. 2), kravet om vordende ægtefællers frie og uforbeholdne samtykke (stk. 3), og statens pligt til at sikre ægtefællers ligestilling (stk. 4).

Artikel 24 vedrører statens pligt til at beskytte børn uden nogen form for forskelsbehandling (stk. 1), børns ret til at blive registreret og have et navn (stk. 2), og børns ret til at erhverve statsborgerskab (stk. 3).

Artikel 25 vedrører borgernes ret til uden nogen form for forskelsbehandling at deltage i varetagelsen af offentlige anliggender (litra a), valgret og valgbarhed m.m. (litra b), og adgangen til offentlig tjeneste (litra c).

Artikel 26 fastslår princippet om lighed for loven og indeholder et generelt forbud mod diskrimination.

Endelig vedrører artikel 27 etniske, religiøse eller sproglige mindretals rettigheder, herunder beskyttelse af sådanne mindretals kulturliv, reigion og sprog.

Artikel 1 i anden valgfri protokol forbyder fuldbyrdelse af dødsstraffe (stk. 1), og pålægger staterne en pligt til at tage alle nødvendige skridt til at afskaffe dødsstraf (stk. 2).

 

3. Håndhævelse

Ved konventionen er der oprettet en menneskerettighedskomité, der er tillagt kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se konventionens afsnit IV).

Komitéen består af 18 medlemmer. Medlemmerne skal være statsborgere i de i konventionen deltagende stater, og skal være personer af høj moralsk kvalitet og have anerkendt sagkundskab med hensyn til menneskerettigheder. Komitéens medlemmer vælges og virker i deres personlige egenskab (se i det hele artikel 28). Medlemmerne afgiver en erklæring om, at de vil varetage deres hverv upartisk og samvittighedsfuldt (se artikel 38). FN's Generalsekretær  (Højkommissæren for Menneskerettigheder) yder sekretariatsbistand til komitéen (se artikel 36)130.

 

130.  I praksis synes komitéens arbejde at være vanskeliggjort af et meget begrænset og utilstrækkeligt sekretariat. I et dokument af 8. september 1999 (Human Rights Committee – Progress Report, March 1998 – July 1999 (62nd to 66th sessions), Martin Scheinin) beskrives komitéens vanskelige arbejdsbetingelser. Det fremgår af dokumentet, at komitéen alene har én sekretær, der tager sig af administrative opgaver, og at komitéen i perioder har været helt uden en sekretær. Det fremgår endvidere af dokumentet, at der på det tidspunkt kun var én person, der behandlede individuelle klagesa-ger. Dokumentet beskriver, hvorledes komitéens arbejdsbetingelser har medført en ophobning af sager, herunder indivi-duelle klagesager.

 

De kontraherende stater er forpligtet til at indsende periodiske rapporter om de foranstaltninger, de har truffet til gennemførelse af konventionen, og om de fremskridt, der er gjort med hensyn til disse rettigheders udnyttelse (se artikel 40). Danmark har til dato udarbejdet 4 rapporter (se afsnit 3.1). Komitéen gennemgår rapporterne sammen med den pågældende medlemsstat. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger til den pågældende stat (se afsnit 3.2).

Herudover kan komitéen vedtage generelle bemærkninger (»general comments«) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 40, stk. 4). Baggrunden for komitéens generelle bemærkninger vil ofte være de problemer med hensyn til konventionens anvendelse, som komitéen har behandlet i forbindelse med komitéens gennemgang af landerapporter, eller i forbindelse med behandlingen af individuelle klagesager. Komitéens generelle bemærkninger kan derfor antage karakter af en samlet præsentation af komitéens praksis på et bestemt område. Komitéen har indtil videre vedtaget 28 generelle bemærkninger (se afsnit 3.3).

En i konventionen deltagende stat kan erklære, at den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser, hvorved en deltagerstat hævder, at en anden deltagerstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til konventionen (se artikel 41). Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at modtage og behandle mellemstatslige klager. Hvis der ikke opnås en mindelig løsning af sagen, kan sagen indbringes for en særlig ad hoc mæglingskommission (se artikel 42).

Ved den valgfri protokol til konventionen er der etableret en såkaldt individuel klageadgang (se afsnit 3.4).

Efter protokollen (artikel 1) kan en i konventionen deltagende stat anerkende komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser fra enkeltpersoner, som hævder at være ofre for krænkelser fra den pågældende medlemsstats side af nogen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Komitéens behandling af klagen har karakter af en kontradiktorisk procedure, der behandles efter processuelle, formelle og materielle regler. Klagesagen ender med, at komitéen underretter den pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter (se artikel 4, stk. 4).

Komitéen har truffet afgørelse i et betydeligt antal individuelle klagesager. Den seneste (pr. 5. september 2000) afgørelse, der er offentliggjort via Internettet (se nedenfor), er komitéens afgørelse af 31. juli 2000 i klagesag nr. 785/1997. Det bemærkes, at samtlige klagesager nummereres fortløbende. Med forbehold af afgørelser, der af en eller anden grund ikke er endt med en egentlig afgørelse, har komitéen således truffet afgørelse i omkring 800 individuelle klagesager.

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder en mængde information om konventionen og praksis. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) komitéens generelle bemærkninger, iii) de enkelte landes rapporter, iv) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter, v) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger og vi) komitéens afgørelser i individuelle klagesager. I praksis kan der nogle gange gå forholdsvis lang tid inden de nævnte dokumenter gøres tilgængelige på hjemmesiden. Hjemmesiden opdateres således med en vis forsinkelse.

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afleveret 4 rapporter i henhold til konventionens artikel 40131. Rapporterne er omfattende og detaljerede132. Der findes særlige retningslinier for udarbejdelse af rapporter133.

 

131.  Den første rapport blev afleveret i tre dele, hvor den første del blev afleveret i marts 1977 (se dokument CCPR/C/1/Add.4), anden del i december 1977 (se dokument CCPR/C/1/ Add.19) og tredje del i november 1979 (se dokument CCPR/C/1/ Add.51). Den anden rapport blev afleveret i 1986 (se dokument CCPR/C/37/Add.5). Den tredje rapport blev afleveret i 1995 (se dokument CCPR/C/64/Add.11 af 7. august 1995). Den fjerde rapport blev afleveret i 1999 (se dokument CCPR/C/DNK/99/4 af 22. februar 1999).

132.  Den 4. rapport fylder 60 sider. Hertil kommer ikke færre end 13 bilag.

133.  Se dokument HRI/GEN/2 af 14. april 2000, side 26 til 30. Der er forskellige retningslinier afhængig af, om der er tale om den første rapport eller efterfølgende periodiske rapporter.

 

Danmarks første rapport blev afleveret i tre dele134. Den første rapport redegør generelt for internationale konventioners status i dansk ret, herunder de forskellige metoder til gennemførelse af konventioner, der anvendes i dansk ret (første del). Rapporten redegør endvidere for overvejelserne i forbindelse med Danmarks ratifikation af konventionen, og redegør indgående for den såkaldte fortolknings- og formodningsregel (ligeledes rapportens første del). I rapporten redegøres der endvidere for vedtagelsen af love, der skulle gøre det muligt at ratificere konventionen (ligeledes rapportens første del)135. Herudover indeholder rapporten en udførlig omtale af de relevante bestemmelser i dansk ret (grundlov, love m.m.) i tilknytning til konventionens enkelte bestemmelser (rapportens anden og tredje del).

 

134.  Den første del blev afleveret inden komitéen vedtog generelle retningslinier for udarbejdelse af rapporter. Anden og tredje del er udarbejdet i lyset af komitéens generelle retningslinier for udarbejdelse af rapporter, men blev af tidsmæs-sige grunde opdelt i to dele. Tilsammen redegør de to dele for samtlige bestemmelser i konventionen.

135.  Se lov nr. 288 af 9. juni 1971 om ændring af straffeloven (vedrørende straffelovens § 266 b), lov nr. 289 af 9. juni 1971 om forbud mod forskelsbehandling på grund af race, og lov nr. 153 af 16. april 1971 om ændring af retsplejeloven (vedrørende tiltaltes mulighed for at være til stede under domsforhandlingen, og tiltaltes ret til at indkalde vidner i for-bindelse med straffesagen).

 

De periodiske rapporter er opbygget således, at der er et indledende afsnit med generelle oplysninger om rapporten (afsnit I). Herefter følger et længere afsnit med oplysninger vedrørende konventionens enkelte bestemmelser (afsnit II). I de periodiske rapporter redegøres der for nye foranstaltninger, der har betydning for konventionens gennemførelse, herunder oplysninger om nye love, aktuelle lovforslag og oplysninger om administrationen af gældende regler m.m. Herudover tilvejebringes yderligere oplysninger, som komitéen måtte have anmodet om i forbindelse med behandlingen af den forudgående rapport. Endelige redegøres der for, hvorledes regeringen har fulgt op på komitéens konklusioner og anbefalinger i forbindelse med den seneste eksamination. Disse oplysninger gives i tilknytning til gennemgangen af konventionens enkelte bestemmelser.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører.

I praksis må periodiske rapporter anses for at have begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser. Det skyldes, at rapporten i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler komitéen, og som skal fungere som grundlag for en efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporten har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de rapporter, som Danmark har udarbejdet, har alle 4 været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger.

Komitéens afsluttende bemærkninger er opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«), et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring, og anbefalinger (»principal subjects of concern and recommendations«) og endelig et afsnit om udbredelse af information om konventionen (»dissemination of information about the Covenant (article 2)«).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 4. rapport i henhold til artikel 40136 indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring, og anbefalinger (»principal subjects of concern and recommendations«):

 

136.  Se dokument CCPR/CO/70/DNK af 31. oktober 2000.

»8. The Committee is concerned to assure the full protection in Denmark of individual rights under the Covenant. The Committee notes that Denmark has set up a body to consider the incorporation into domestic law of several human rights treaties, including the Covenant (CCPR/C/79/Add.68, para.11).

The State Party should take any steps necessary to assure that all rights under the Covenant secure full protection in Danish law. It should inform the Committee on the measures taken and on the success of such measures.

 

9. The Committee continues to be disappointed that Denmark has not decided to withdraw any of the reservations entered at its ratification of the Covenant.

Denmark should continue to consider withdrawal of some or all of the reservations (CCPR/C/79/Add.68, para.12).

 

10. The Committee regrets the delay in resolving the claim for compensation by the members of the Thule community in Greenland in respect of their displacement from their lands and the loss of traditional hunting rights on account of the construction of the military base at Thule (CCPR/C/79/Add.68, para.15). The Committee is concerned over reports that the alleged victims in the Thule case were induced to reduce the amount of their claim in order to meet the limitations set in legal-aid requirements; the Committee wishes to be informed on this matter.

The Committee notes the Danish Delegation's undertaking to provide information on the outcome of the Thule case. (Articles 2 and 27 of the Covenant)

 

11. The Committee is concerned that it has not received further information on the implementation of the Covenant in the Faeroe Islands (CCPR/C/79/Add.68, para.16).

The State Party should include such information in its next report. It should also inform the Committee concerning the implementation of the right of self-determination for the population of the Faeroe Islands. (Article 1 of the Covenant)

 

12. The Committee is particularly concerned about the extended use of solitary confinement for persons incarcerated following conviction, and especially for those detained prior to trial and conviction. The Committee is of the view that solitary confinement is a harsh penalty with serious psychological consequences and is justifiable only in case of urgent need; the use of solitary confinement other than in exceptional circumstances and for limited periods is inconsistent with Article 10, paragraph 1, of the Covenant.

Denmark should reconsider the practice of solitary confinement so as to assure that it is imposed only in cases of urgent need.

 

13. The Committee is concerned to assure that persons whose rights under the Covenant are violated have an effective remedy in all cases.

Denmark should ensure, in particular, that, in order to secure the victim's right to a remedy the Covenant may be invoked before Danish authorities and courts. (Article 2 of the Covenant)

 

14. Issues of equality and non-discrimination. (Articles 3 and 26 of the Covenant)

a) The Committee expresses concern that, despite continuing efforts by the State Party, as noted in paragraph 5 above, there remain areas of discrimination against women, notably in respect of employment in the public and private sectors, and in applications for asylum. Denmark should provide information on measures taken to address these matters in its next report.

b) The Committee is concerned about reports of discrimination against ethnic minorities.

Denmark should ensure equality of treatment for ethnic minorities. In particular, in view of information that there continue to be occurrences of racial discrimination, for instance, in restaurants and night-clubs, the Committee recommends that measures be taken to prevent such discrimination. It requests further information on these matters.

c) Denmark should provide additional information with respect to equality between National Church members and members of other religions, and between members of religions and non-believers, in respect of financial subventions, educational costs, and special taxes.

 

15. The Committee notes that, under the Aliens Act, Article 40c, the Immigration Authorities may require DNA examination from the applicant and from persons with whom the applicant claims the family ties on which a residence permit is to be based.

DNA testing may have important implications for the right of privacy under Article 17 of the Covenant. Denmark should ensure that such testing is used only when necessary and appropriate to the determination of the family tie on which a residence permit is based. (Article 23 of the Covenant)

 

16. The Committee notes that asylum seekers in Denmark are often restricted or discouraged from choosing residence in specific municipalities or from moving from one municipality to another.

Denmark should ensure that any such measures, as applied, are in strict compliance with Article 12 of the Covenant.

 

17. The Committee notes that asylum seekers are entitled to have the assistance of legal counsel, but the State Party should provide information as to the stages of the application procedures at which legal assistance may be had, and whether the assistance is free of charge at all stages for those who cannot afford it. (Article 13 of the Covenant)

Dissemination of Information about the Covenant (article 2)

 

18. Denmark's fifth periodic report should be submitted by 31 October 2005. That report should be prepared in accordance with the revised Guidelines adopted by the Committee (CCPR/C/66/GUI/Rev.1), and should give particular attention to the issues raised in these concluding observations.

These concluding observations and the next periodic report should be widely disseminated in Denmark.«

 

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Det indebærer i praksis, at komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger – i modsætning til f.eks. komitéens afgørelser i individuelle klagesager – kun i begrænset omfang har betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at de afsluttende bemærkninger og anbefalinger er formuleret kortfattet, hvilket i sig selv begrænser den praktiske betydning heraf for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de fortolker og anvender konventionens bestemmelser.

Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen udarbejdet 28 generelle bemærkninger (»general comments«). Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

 

1.   Reporting obligations137.

2.   Reporting guidelines138.

3.   Implementation at the national level (article 2)139.

4.   Equality between the sexes (article 3)140.

5.   Derogation of rights (article 4)141.

6.   The right to life (article 6)142.

7.   Torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment (article 7)143.

8.   Right to liberty and security of persons (article 9)144.

9.   Humane treatment of persons deprived of liberty (article 10)145.

10. Freedom of expression (article 19)146.

11. Prohibition of propaganda for war and inciting national, racial or religious hatred (article 20)147.

12. The right to self-determination of peoples (article 1)148.

 

137.  Af 31. juli 1981.

138.  Af 31. juli 1981.

139.  Af 31. juli 1981.

140.  Af 31. juli 1981. Generel bemærkning nr. 28 erstatter generel bemærkning nr. 4.

141.  Af 31. juli 1981.

142.  Af 30. juli 1982.

143.  Af 30. juli 1982. Generel bemærkning nr. 20 erstatter generel bemærkning nr. 7.

144.  Af 30. juli 1982.

145.  Af 30. juli 1982. Generel bemærkning nr. 21 erstatter generel bemærkning nr. 9.

146.  Af 29. juli 1983.

147.  Af 29. juli 1983.

148.  Af 13. april 1984.

13. Equality before the courts and the right to a fair and public hearing by an independent court established by law (article 14)149.

14. Nuclear weapons and the right to life (article 6)150.

15. The position of aliens under the Covenant151.

16. The right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation (article 17)152.

17. Rights of the child (article 24)153.

18. Non-discrimination154.

19. Protection of the family, the right to marriage and equality of the spouses (article 23)155.

20. Prohibition of torture and cruel treatment or punishment (article 7)156.

21. Humane treatment of persons deprived of liberty (article 10)157.

22. The right to freedom of thought, conscience and religion (article 18)158.

23. The rights of minorities (article 27)159.

24. Issues relating to reservations made upon ratification or accession to the Covenant or the Optional Protocols thereto, or in relation to declarations under Article 41 of the Covenant160.

25. The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service (article 25)161.

26. Issues relating to the continuity of obligations to the International Covenant on Civil and Political Rights162.

27. Freedom of movement (article 12)163.

28. Equality of rights between men and women (article 3)164.

 

149.  Af 13. april 1984.

150.  Af 9. november 1984.

151.  Af 11. april 1986.

152.  Af 8. april 1988.

153.  Af 7. april 1989.

154.  Af 10. november 1989.

155.  Af 27. juli 1990.

156.  Af 10. april 1992. Generel bemærkning nr. 20 erstatter generel bemærkning nr. 7.

157.  Af 10. april 1992. Generel bemærkning nr. 21 erstatter generel bemærkning nr. 9.

158.  Af 30. juli 1993.

159.  Af 8. april 1994.

160.  Af 4. november 1994.

161.  Af 12. juli 1996.

162.  Af 8. december 1997.

163.  Af 5. november 1999.

164.  Af 28. marts 2000.  Generel bemærkning nr. 28 erstatter generel bemærkning nr. 4.

 

Komitéens generelle bemærkninger vedrørende staternes rapporteringsforpligtelser (nr. 1 og 2) har ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Det samme gælder komitéens generelle bemærkning om forbehold til konventionen (nr. 24) og om succession i forpligtelser (nr. 26). Herudover er der tre generelle bemærkninger (nr. 4, 7 og 9), der er blevet afløst af nyere generelle bemærkninger (nr. 28, nr. 20 og nr. 21), og som derfor ikke længere har nogen praktisk betydning.

Der er imidlertid ikke færre end 21 generelle bemærkninger vedrørende konventionens rettigheder. Disse generelle bemærkninger har et meget varierende indhold.

De generelle bemærkninger vedrører i stort omfang medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser. I de generelle bemærkninger kan komitéen således fremhæve forhold, der kan rejse spørgsmål i forhold til de enkelte rettigheder, og som komitéen samtidig anmoder medlemsstaterne om at forholde sig nærmere til i deres periodiske rapporter i henhold til konventionens artikel 40. Som eksempel herpå kan nævnes den generelle bemærkning om ligestilling mellem mænd og kvinder (nr. 28). I tilknytning til konventionens enkelte bestemmelser opregner komitéen en lang række forhold, hvor kravet om ligestilling mellem mænd og kvinder kan have betydning, ligesom komitéen anmoder medlemsstaterne om at tilvejebringe oplysninger herom i deres periodiske rapporter. Sådanne anmodninger om at tilvejebringe oplysninger har kun begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder, idet opfordringerne først og fremmest nævner områder, der kan tænkes at rejse spørgsmål i forhold til konventionen, uden samtidig at præcisere indholdet og omfanget af den relevante rettighed.

Herudover findes der generelle bemærkninger, der må anses for at have begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens rettigheder, idet den generelle bemærknings indhold snarere har karakter af politiske tilkendegivelser end en juridisk forpligtelse. Som eksempel herpå kan nævnes den generelle bemærkning vedrørende kernevåben og retten til livet (nr. 14), hvor komitéen udtrykker bekymring med hensyn til udviklingen af masseødelæggelsesvåben. Komitéen opfordrer medlemsstaterne til at forbyde produktion, afprøvning, besiddelse, placering og anvendelse af atomvåben, og til at anerkende, at disse forhold udgør forbrydelser mod menneskeheden.

På flere og væsentlige punkter indeholder komitéens generelle bemærkninger imidlertid fortolkningsbidrag vedrørende konventionens enkelte rettigheder. Der kan således være tale om en kodificering og samlet fremstilling af komitéens praksis på et bestemt område, hvor komitéens praksis i individuelle klagesager og i forbindelse med behandlingen af periodiske rapporter gengives. Sådanne generelle bemærkninger må antages at have stor praktisk betydning, idet de bidrager til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens rettigheder, hvilket gør konventionens bestemmelser mere anvendelige i praksis.

Som eksempel herpå kan nævnes den generelle bemærkning om tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed (nr. 22). I den generelle bemærkning redegør komitéen bl.a. for, hvad det vil sige at »give udtryk for sin religion«. Komitéen udtaler bl.a.:  

 

»The freedom to manifest religion or belief may be exercised »either individual or in community with others and in public or private«. The freedom to manifest religion or belief in worship, observance, practice and teaching encompasses a broad range of acts. The concept of worship extends to ritual and ceremonial acts giving direct expression to belief, as well as various practices integral to such acts, including the building of places of worship, the use of ritual formulae and objects, the display of symbols, and the observance of holidays and days of rest. The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as the observance of dietary regulations, the wearing of distinctive clothing or headcoverings, participation in rituals associated with certain stages of life, and the use of a particular language customarily spoken by a group. In addition, the practice and teaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affairs, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers, the freedom to establish seminaries or religious schools and the freedom to prepare and distribute religious texts or publications.«

 

Som eksempel herpå kan endvidere nævnes den generelle bemærkning om forbudet mod tortur m.m. (nr. 20). I den generelle bemærkning redegør komitéen bl.a. for, hvilke foranstaltninger der kan være omfattet af artikel 7. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»The prohibition in article 7 relates not only to acts that cause physical pain but also to acts that cause mental suffering to the victim. In the Committee’s view, moreover, the prohibition must extend to corporal punishment, including excessive chastisement ordered as punishment for a crime or as an educative or disciplinary measure. It is appropriate to emphasize in this regard that article 7 protects, in particular, children, pupils and patients in teaching and medical institutions.«

 

I den samme generelle bemærkning udtaler komitéen sig om, hvorvidt isolation kan være i strid med artikel 7. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»The Committee notes that prolonged solitary confinement of the detained or imprisoned person may amount to acts prohibited by article 7.«

 

Som eksempel herpå kan endelig nævnes den generelle bemærkning om forbud mod diskrimination (nr. 18). Den generelle bemærkning indeholder bl.a. følgende definition af begrebet »diskrimination:

 

»… the Committee believes that the term »discrimination« as used in the Covenant should be understood to imply any distinction, exclusion, restriction or preference which is based on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinions, national or social origin, property, birth or other status, and which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal footing, of all rights and freedoms.«

 

I den samme generelle bemærkning udtaler komitéen endvidere, at ikke enhver form for forskelsbehandling er diskrimination. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»Finally, the Committee observes that not every differentiation of treatment will constitute discrimination, if the criteria for such differentiation are reasonable and objective and if the aim is to achieve a purpose which is legitimate under the Covenant.«

 

Efter udvalgets opfattelse kan komitéens generelle bemærkninger være af stor praktisk betydning for lovgivningsmagten, administrative myndigheder, domstole og enkeltpersoner. På baggrund af de generelle bemærkninger kan det i praksis være lettere for lovgivningsmagten at foretage en vurdering af, om lovforslag, der fremsættes for og vedtages af Folketinget, er i overensstemmelse med konventionens bestemmelser. På samme måde kan de generelle bemærkninger gøre det lettere for administrative myndigheder og domstole m.m. at tage stilling til, om individuelle eller generelle retsakter er i strid med konventionen. Endelig kan de generelle bemærkninger have betydning for personer, der ønsker at påberåbe sig konventionens rettigheder, herunder eventuelt i forbindelse med en klage til komitéen.

 

3.4. Individuelle klagesager

Komitéen har truffet afgørelse i et betydeligt antal individuelle klagesager. Mange af komitéens afgørelser er offentligt tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside på Internettet (www.unhchr.ch)165. Det er imidlertid ikke samtlige afgørelser, der på denne måde er offentligt tilgængelige, idet ældre afgørelser ikke er medtaget. Afgørelserne er i det væsentlige systematiseret kronologisk. Det er ikke muligt at foretage nogen systematisk søgning i de offentliggjorte afgørelser på f.eks. artikler, emner eller stikord. Det betyder, at den praktiske anvendelighed af de offentliggjorte afgørelser er meget begrænset, idet det i princippet er nødvendigt at gennemgå samtlige afgørelser, for på den baggrund af kunne vurdere, om der findes relevante afgørelser, der i en konkret sag skal inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Dommere, advokater, embedsmænd m.m. vil derfor i praksis være henvist til juridisk litteratur m.m. om konventionen, herunder kommenterede udgaver af konventionen165.

 

165.  Pr. 16. oktober 2000 var den ældste afgørelse, der var tilgængelig via Internettet, komitéens afgørelse af 22. oktober 1992 i klagesag 255/87. Den nyeste afgørelse, der var tilgængelig via Internettet, var komitéens afgørelse af 6. septem-ber 2000 i klagesag 760/1997. Med hensyn til afgørelser i individuelle klagesager opdateres hjemmesiden med en vis og til tider varierende tidsmæssig forsinkelse.

166.  Der kan i den forbindelse navnlig henvises til Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, N. P. Engel (forlag), udgivet i 1993. Der er tale om en kommentar på ca. 950 sider, med en udførlig omta-le af komitéens praksis m.m. Det forhold, at kommentaren er udgivet i 1993 betyder, at omkring halvdelen af komitéens afgørelser ikke er medtaget. 

 

For så vidt angår afgørelsernes karakter skal det bemærkes, at der ikke er tale om bindende afgørelser i formel forstand. Komitéens afgørelser er ikke retligt bindende for den indklagede stat167. Det følger af OPT artikel 5, stk. 4, at en klagesag ender med, at komitéen »underretter den pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter«. I praksis efterlever medlemsstaterne imidlertid komitéens afgørelser168.

 

167.  Se modsat artikel 46, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til at rette sig efter Domstolens endelige afgørelser i enhver sag, som de er parter i. Det fremgår endvidere af artikel 46, stk. 2, at Ministerkomitéen overvåger fuldbyrdelsen af Domstolens domme.

168.  Det bemærkes, at komitéens afgørelser ofte pålægger de indklagede medlemsstater at oplyse inden udløbet af en vis frist, hvilke foranstaltninger staten har truffet for at efterkomme afgørelsen. Hertil kommer, at komitéen har mulighed for at inddrage en eventuel manglende efterlevelse af komitéens afgørelser i forbindelse med behandlingen af den på-gældende medlemsstats periodiske rapporter. 

 

I praksis skal komitéen tage stilling til, om en klage opfylder de formelle klagebetingelser, og derfor skal behandles i realiteten (klagens admissibilitet). Hvis de formelle klagebetingelser er opfyldt, skal komitéen tage stilling til, om der foreligger en krænkelse af konventionens bestemmelser (klagens realitet).

Det er ikke muligt inden for rammerne af denne betænkning af give en udførlig redegørelse for komitéens meget omfattende praksis i individuelle klagesager. En sådan gennemgang af komitéens praksis er heller ikke nødvendig for udvalgets arbejde. Den følgende omtale af komitéens praksis har derfor ikke til formål at beskrive indholdet og omfanget af den beskyttelse, der følger af konventionens bestemmelser. Omtalen af praksis har alene til formål at give et vist indtryk af, hvilke problemstillinger m.m. komitéen har behandlet, for derved at give et indtryk af, i hvilket omfang danske domstole m.m. vil kunne finde vejledning i komitéens praksis ved fortolkning og anvendelse af konventionens bestemmelser. Af praktiske grunde har udvalget valgt alene at gennemgå komitéens offentliggjorte afgørelser fra 1998, 1999 og 2000. Det drejer sig om i alt 117 afgørelser169.

 

169.  Pr. 16. oktober 2000. Udvalget har ikke medtaget afgørelser afsagt efter denne dato. 

 

Konventionens formelle klagebetingelser og processuelle spørgsmål

I samtlige klagesager skal komitéen af egen drift påse, at de formelle klagebetingelser er opfyldt. Dette giver langt fra altid anledning til tvivlsspørgsmål. I nogle sager giver det imidlertid anledning til tvivl, om disse betingelser er opfyldt, og i andre sager gør den indklagede stat gældende, at dette ikke er tilfældet. I mange afgørelser har komitéen derfor været nødt til at forholde sig til konventionens formelle klagebetingelser og processuelle spørgsmål. Disse afgørelser har stor praktisk betydning ved indgivelse og behandling af klagesager, men har ikke som sådan betydning ved fortolkningen af konventionens materielle bestemmelser. I det følgende vil nogle få af de spørgsmål, som komitéen har taget stilling til, blive fremhævet.

Komitéen har taget stilling til, hvad der forstås ved kravet om udtømmelse af nationale retsmidler, jf. artikel 5, stk. 2, litra b170, herunder at der skal være tale om tilgængelige og effektive retsmidler171, at den konventionsrelaterede klage skal have været fremført for de nationale instanser172, om klager er fritaget for at udnytte et retsmiddel som følge af, at der ikke er nogen udsigt til at få medhold173, om et retsmiddel har taget så lang tid, at det som følge heraf ikke kan anses for et effektivt retsmiddel174, og om klager er fritaget fra at udnytte et retsmiddel af økonomiske grunde175.

 

170.  Se blandt mange afgørelser klagesag 785/1997, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Holland), klagesag 767/1997, afgø-relse af 26. april 2000 (mod Norge), klagesag 756/1997, afgørelse af 25. april 2000 (mod Frankrig), klagesag 807/1998, afgørelse af 18. april 2000 (mod Tjekkiet), klagesag 883/1999, afgørelse af 9. november 1999 (mod Holland).

171.  Se klagesag 759/1997, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

172.  Se klagesag 871/1999, afgørelse af 2. november 1999 (mod Holland), klagesag 786/1997, afgørelse af 29. juli 1999 (mod Holland), klagesag 602/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Holland).

173.  Se klagesag 689/1996, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Frankrig), klagesag 786/1997, afgørelse af 29. juli 1999 (mod Holland), klagesag 716/1996, afgørelse af 30. april 1999 (mod Østrig), klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

174.  Se klagesag 688/1996, afgørelse af 14. august 2000 (mod Peru). 

175.  Se klagesag 767/1997, afgørelse af 26. april 2000 (mod Norge), klagesag 759/1997, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 672/1995, afgørelse af 19. august 1998 (mod Trinidad og Tobago).

 

Komitéen har endvidere taget stilling til komitéens kompetence i tidsmæssig henseende (ratione temporis)176, hvorvidt en klage er omfattet af konventionens materielle anvendelsesområde (ratione materiae)177, og hvorvidt en person kan klage vedrørende forhold, der vedrører klagers selskab, når klageadgangen ikke omfatter juridiske personer (ratione personae)178.

 

176.  Se klagesag 807/1998, afgørelse af 18. april 2000 (mod Tjekkiet), klagesag 718/1996, afgørelse af 24. september 1999 (mod Chile), klagesag 717/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod  Chile), klagesag 746/1997, afgørelse af 4. august 1999 (mod Chile), klagesag 754/1997, afgørelse af 3. august 1999 (mod New Zealand), klagesag 768/1997, afgørelse af 2. august 1999 (mod Zambia), klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

177.  Se klagesag 724/1996, afgørelse af 2. august 1999 (mod Tjekkiet), klagesag 699/1996, afgørelse af 27. juli 1999 (mod Italien).

178.  Se klagesag 737/1997, afgørelse af 30. april 1999 (mod Australien).

 

Komitéen har udtalt, at den indklagede stat har en positiv pligt til at indlede en efterforskning i anledning af alvorlige beskyldninger om krænkelser af konventionen179, at staten har pligt til at medvirke til at oplyse en klagesag180, at statens undladelse af at afgive bemærkninger eller afgivelse af utilstrækkelige oplysninger kan blive tillagt processuel skadevirkning ved vurderingen af, om en klage skal antages til realitetsbehandling181 og ved vurderingen af, om der foreligger en krænkelse182.

 

179.  Se klagesag 800/1998, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica).

180.  Se klagesag 673/1995, afgørelse af 30. april 1999 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 594/1992, afgørelse af 3. december 1998 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

181.  Se klagesag 625/95, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica).

182.  Se f.eks. klagesag 623/1995 m.fl., afgørelse af 29. maj 1998 (mod Georgien), klagesag 688/1996, afgørelse af 14. august 2000 (mod Peru).

 

Komitéen har endvidere fremhævet, at komitéen af egen drift vil påse, om klagebetingelserne er opfyldt183, men at den ikke af egen drift vil vurdere en klage i forhold til en anden bestemmelse end den, der er blevet påberåbt af klager184, og at den ikke af egen drift vil vurdere et klagepunkt, som er blevet tilbagekaldt af klager185.

 

183.  Se klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

184.  Se klagesag 785/1997, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Holland), klagesag 628/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Korea).

185.  Se klagesag 714/1996, afgørelse af 4. maj 1999 (mod Holland).

 

Komitéen har endvidere taget stilling til, om en klage skal afvises på grund af misbrug af klageadgangen186, om der er grundlag for at omgøre en tidligere afgørelse om admissibilitet187, samt at visse admissibilitetsindsigelser er så tæt forbundet til klagens substans, at de to spørgsmål skal behandles under ét188.

 

186.  Se klagesag 701/1996, afgørelse af 11. august 2000 (mod Spanien), klagesag 719/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

187.  Se klagesag 689/1996, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Frankrig).

188.  Se klagesag 767/1997, afgørelse af 26. april 2000 (mod Norge).

 

Komitéen har endvidere taget stilling til, om en klage er tilstrækkeligt underbygget til at den kan antages til realitetsbehandling (prima facie evidence)189, hvorvidt en person har den fornødne bemyndigelse til at repræsentere en eller flere andre personer, der påstås at være ofre for en krænkelse190, samt hvad der forstås ved begrebet »offer«191, herunder hvorvidt en person konkret er »offer« for en krænkelse i konventionens forstand192. Komitéen har endvidere taget stilling til, hvornår det er muligt at klage over de nationale domstoles bevisvurdering m.m., herunder at en sådan klage kun rejser spørgsmål i forhold til konventionen, hvis der er tale om vilkårlighed eller retsfornægtelse193.

 

189.  Se f.eks. klagesag 785/1997, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Holland), klagesag 689/1996, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Frankrig), klagesag 625/95, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 891/1999, afgørelse af 18. april 2000 (mod New Zealand), klagesag 824/1998, afgørelse af 13. april 2000 (mod Bulgarien), klagesag 748/1997, afgørel-se af 13. december 1999 (mod Sverige), klagesag 742/1997, afgørelse af 30. april 1999 (mod Canada).

190.  Se klagesag 772/1997, afgørelse af 8. august 2000 (mod Australien), klagesag 772/1997, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Australien), klagesag 740/1997, afgørelse af 4. august 1999 (mod Chile), klagesag 688/1996, afgørelse af 14. august 2000 (mod Peru).

191.  Se klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

192.  Se klagesag 690/1996 m.fl., afgørelse af 1. august 2000 (mod Frankrig), klagesag 666/1995, afgørelse af 9. novem-ber 1999 (mod Frankrig), klagesag 714/1996, afgørelse af 4. maj 1999 (mod Holland), klagesag 816/1998, afgørelse af 11. april 1999 (mod Canada), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

193.  Se f.eks. klagesag 625/95, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 891/1999, afgørelse af 18. april 2000 (mod New Zealand), klagesag 882/1999, afgørelse af 18.04.00 (mod Norge), klagesag 710/1996, afgørelse af 20. sep-tember 1999 (mod Jamaica), klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

 

Komitéen har endvidere vurderet, om en klage skal afvises med den begrundelse, at den samme klage (aktuelt) behandles af et andet internationalt klageorgan, jf. artikel 5, stk. 2, litra a194. Komitéen har i den forbindelse udtalt, at det ikke kan begrunde afvisning i medfør af artikel 5, stk. 2, litra a, at den samme klage tidligere har været behandlet af Den Europæiske Menneskerettighedskommission195, men at dette dog ikke gælder, hvis staten har afgivet erklæring herom i forbindelse med ratifikation196. Komitéen har i den forbindelse taget stilling til betydningen af, at den samme klage har været behandlet af Den Europæiske Menneskerettighedskommission, når klagen til kommissionen er blevet afvist af processuelle grunde, uden at der har været en egentlig behandling af klagens substans197. Komitéen har udtalt, at det ikke kan begrunde en afvisning i medfør af artikel 5, stk. 2, litra a, at en lignende klage vedrørende en anden person er blevet indbragt for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol198.

 

194.  Se klagesag 739/1997, afgørelse af 30. april 1999 (mod Venezuela).

195.  Se klagesag 824/1998, afgørelse af 13. april 2000 (mod Bulgarien).

196.  Se klagesag 744/1997, afgørelse af 27. juli 1999 (mod Kroatien).

197.  Se klagesag 716/1996, afgørelse af 30. april 1999 (mod Østrig).

198.  Se klagesag 777/1997, afgørelse af 25. november 1999 (mod Spanien).

 

Komitéen har endelig taget stilling til betydningen af, at en stat undlader at efterkomme en henstilling om foreløbige foranstaltninger (»interim measures«)199, og om et forbehold til konventionen finder anvendelse og er gyldigt200.

 

199.  Se klagesag 839/1998 m.fl., afgørelse af 4. november 1998 (mod Sierra Leone).

200.  Se klagesag 845/1999, afgørelse af 31. december 1999 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 699/1996, afgørelse af 27. juli 1999 (mod Italien).

 

Konventionens materielle bestemmelser

Der findes endvidere en række afgørelser, hvor komitéen har fortolket og anvendt konventionens materielle bestemmelser. Disse afgørelser har stor praktisk betydning, idet de ofte indeholder væsentlige fortolkningsbidrag. I 1998, 1999 og 2000 har komitéen truffet afgørelse vedrørende flere af konventionens materielle rettigheder. I det følgende vil nogle af de spørgsmål, som komitéen har taget stilling til, blive fremhævet.

Vedrørende artikel 1 har komitéen præciseret, at den ikke i en individuel klagesag kan tage stilling til, om et fællesskab, som klager tilhører, er et »folk« i konventionens forstand201. Komitéen har endvidere udtalt, at den individuelle klageadgang ikke omfatter artikel 1 som sådan, men at artikel 1 kan blive relevant i sammenhæng med andre bestemmelser, navnlig artikel 25, 26 og 27202.

 

201.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

202.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

 

Vedrørende artikel 2 (diskrimination) har komitéen udtalt, at bestemmelsen kun kan påberåbes i tilknytning til mindst én af konventionens øvrige bestemmelser203, og at det er i strid med bestemmelsen, hvis nationale domstole tilsidesætter konventionens forpligtelser på grund af national ret204. Komitéen har endvidere taget stilling til, om der har været adgang til et effektivt retsmiddel, jf. artikel 2, stk. 3205.

 

203.  Se 861/1999, afgørelse af 4. november 1999 (mod Frankrig).

204.  Se klagesag 628/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Korea).

205.  Se klagesag 633/1995, afgørelse af 5. maj 1999 (mod Canada).

 

Vedrørende artikel 6 (dødsstraf) har komitéen udtalt, at det vil udgøre en krænkelse af artikel 6, hvis en person idømmes dødsstraf som resultat af en proces, der ikke har været i overensstemmelse med konventionen206. Komitéen har endvidere taget stilling til, om en dødsdømt var mindreårig, da forbrydelsen blev begået, jf. artikel 6, stk. 5207.

 

206.  Se klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 594/1992, afgørelse af 3. december 1998 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 719/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

207.  Se klagesag 592/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

 

Vedrørende artikel 7 (tortur m.m.) har komitéen taget stilling til, om en straf for en forbrydelse i form af legemlig afstraffelse er i strid med bestemmelsen208, hvorvidt anbringelse i en særlig »dødscelle« i to uger er i strid med artikel 7209, samt om anbringelse af en dødsdømt på en »dødsgang« er i strid med artikel 7, når domfældelsen er i strid med konventionen210. Da artikel 7 er tæt knyttet til artikel 10, vedrører flere af komitéens afgørelser artikel 7 og 10, og disse afgørelser er derfor omtalt samlet nedenfor.

 

208.  Se klagesag 759/1997, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 569/1993, afgørelse af 29. maj 1998 (mod Trinidad og Tobago).

209.  Se klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica).

210.  Se klagesag 592/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

 

Vedrørende artikel 9 (personlig frihed og sikkerhed) har komitéen taget stilling til, hvorvidt en anholdelse og frihedsberøvelse er forenelig med artikel 9, stk. 1, herunder om den har været lovlig, rimelig og nødvendig211, hvorvidt en tvangsindlæggelse af en psykisk syg person har været forenelig med artikel 9, stk. 1212, samt hvorvidt magtanvendelse i forbindelse med en anholdelse har været i strid med artikel 9, stk. 1213. Komitéen har endvidere taget stilling til kravene til underretning om årsagen til en anholdelse, herunder om den anholdte var tilstrækkelig bekendt med årsagen, jf. artikel 9, stk. 2, og eventuelt tillige artikel 14, stk. 3, litra a214. Komitéen har endvidere vurderet de tidsmæssige krav til fremstilling af en anholdt for en dommer, jf. artikel 9, stk. 3215, den tidsmæssige udstrækning fra anholdelse til domsforhandling (varetægtsfængsling), jf. artikel 9, stk. 3 og eventuelt tillige artikel 14, stk. 3, litra c216, samt hvorvidt der er gået så lang tid inden fremstilling for en dommer, jf. artikel 9, stk. 3, at der foreligger en krænkelse af artikel 9, stk. 4, om retten til en prøvelse af lovligheden217. Komitéen har endelig vurderet, om en prøvelse af lovligheden af den fortsatte frihedsberøvelse af en psykisk syg person var tilstrækkelig, jf. artikel 9, stk. 4218.

 

211.  Se klagesag 770/1997, afgørelse af 18. juli 2000 (mod Rusland), klagesag 631/1995, afgørelse af 11. november 1999 (mod Norge), klagesag 623/1995 m.fl., afgørelse af 29. maj 1998 (mod Georgien).

212.  Se klagesag 754/1997, afgørelse af 3. august 1999 (mod New Zealand).

213.  Se klagesag 613/1995, afgørelse af 12. august 1999 (mod Jamaica).

214.  Se f.eks. klagesag 625/1995, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 613/1995, afgørelse af 12. august 1999 (mod Jamaica), klagesag 590/1994, afgørelse af 10. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

215.  Se f.eks. klagesag 625/1995, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 613/1995, afgørelse af 12. august 1999 (mod Jamaica), klagesag 590/1994, afgørelse af 10. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 649/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 732/1997, afgørelse af 19. august 1998 (mod Jamaica).

216.  Se f.eks. klagesag 665/1995, afgørelse af 5. august 1999 (mod Jamaica), klagesag 616/1995, afgørelse af 28. juli 1999 (mod Jamaica), klagesag 614/1995, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 672/1995, afgørelse af 19. august 1998 (mod Trinidad og Tobago).

217.  Se klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica).

218.  Se klagesag 754/1997, afgørelse af 3. august 1999 (mod New Zealand).

 

Vedrørende artikel 10 (behandling af frihedsberøvede) eventuelt sammenholdt med artikel 7 (tortur m.m.) har komitéen taget stilling til, om fængselsfunktionærer har anvendt uforholdsmæssig magt over for en afsoner i strid med artikel 7 og artikel 10, stk. 1219, og mere generelt om en person er blevet mishandlet, mens vedkommende var i politiets varetægt og/eller i forbindelse med varetægtsfængsling eller afsoning, herunder om klagers påstand herom er tilstrækkelig underbygget, jf. artikel 7 og artikel 10, stk. 1220. Komitéen har endvidere vurderet, om myndighederne har foretaget en tilstrækkelig efterforskning i anledning af påstande om mishandling i forbindelse med frihedsberøvelse, jf. artikel 7 og artikel 10, stk. 1221. Komitéen har endvidere vurderet, hvorvidt og under hvilke betingelser det forhold, at en dødsdømt sidder på »dødsgangen« i en bestemt periode i afventning af straffens fuldbyrdelse, eventuelt indtil straffen ændres til en fængselsstraf, udgør en krænkelse af artikel 7 og 10222. Komitéen har endvidere taget stilling til, om der er en sådan usikkerhed med hensyn til, hvor lang tid en dømt person skal afsone en frihedsstraf, at der foreligger en krænkelse af artikel 7 og artikel 10, stk. 1223. Komitéen har i en lang række sager taget stilling til, om de forhold, under hvilke en person er frihedsberøvet (varetægtsfængslet eller afsoner) er i strid med artikel 10, stk. 1, og eventuelt tillige artikel 7224. Komitéen har i den forbindelse vurderet, om de forhold under hvilke en fysisk handicappet person afsoner er i strid med artikel 10225, og om de forhold under hvilke en syg person sidder varetægtsfængslet eller afsoner er i strid med artikel 10226. Komitéen har endelig taget stilling til, om en mindreårig har været anbragt sammen med voksne i forbindelse med varetægtsfængsling og afsoning i strid med artikel 10, stk. 2 og 3227, og om en varetægtsfængslet har været anbragt sammen med dømte personer i strid med artikel 10, stk. 2228.

 

219.  Se klagesag 759/1997, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

220.  Se f.eks. klagesag 625/1995, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 613/1995, afgørelse af 12. august 1999 (mod Jamaica), klagesag 722/1996, afgørelse af 31. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 614/1995, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 752/1997, afgø-relse af 10. februar 1999 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 649/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 592/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

221.  Se klagesag 653/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica).

222.  Se f.eks. klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 709/1996, afgørelse af 17. septem-ber 1999 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 634/1995, afgø-relse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 555/1993, afgørelse af 14. januar 1998 (mod Trinidad og Tobago).

223.  Se klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

224.  Se klagesag 688/1996, afgørelse af 14. august 2000 (mod Peru), klagesag 625/1995, afgørelse af 28. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 668/1995, afgørelse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 590/1994, afgørelse af 10. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 752/1997, afgørelse af 10. februar 1999 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 653/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica), klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica), klage-sag 594/1992, afgørelse af 3. december 1998 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 720/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 719/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 649/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 618/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Jamaica).

225.  Se klagesag 616/1995, afgørelse af 28. juli 1999 (mod Jamaica).

226.  Se klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 610/1995, afgørelse af 21. oktober 1998 (mod Jamaica), klagesag 732/1997, afgørelse af 19. august 1998 (mod Jamaica).

227.  Se klagesag 800/1998, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica).

228.  Se klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

 

Komitéens praksis vedrørende artikel 14 (retfærdig rettergang) er meget omfattende.

Vedrørende artikel 14, stk. 1, i forhold til civile sager, har komitéen bl.a. taget stilling til, om sagsbehandlingstiden i en uafsluttet civil sag har været så langvarig, at den i praksis indebærer en afskæring af retten til en domstolsprøvelse229, hvorvidt det udgør en krænkelse, at en udlænding nægtes tilladelse til at indrejse med henblik på at deltage i en domsforhandling om forældremyndighed og samvær, herunder om den nationale domstole af egen drift burde have udsat sagen230, samt hvorvidt det er i strid med artikel 14, stk. 1, at en person tilhørende et mindretal har pligt til at benytte statens officielle sprog under en retssag231.

 

229.  Se klagesag 768/1997, afgørelse af 2. august 1999 (mod Zambia).

230.  Se klagesag 767/1997, afgørelse af 26. april 2000 (mod Norge).

231.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

 

Vedrørende artikel 14, stk. 1, i forhold til straffesager har komitéen bl.a. taget stilling til, hvornår en retsbelæring til nævninger, en bevisførelse, en bevisvurdering eller gennemførelsen af en straffesag rejser spørgsmål i forhold til bestemmelsen232. Komitéen har endvidere taget stilling til, under hvilke betingelser domfældelse in absentia er i overensstemmelse med artikel 14, stk. 1, herunder om den tiltalte er blevet tilsagt til retsmødet i god tid, om den tiltalte er orienteret om den verserende straffesag, og om den tiltalte har mulighed for at kræve genoptagelse233. Komitéen har endvidere taget stilling til, om det er i strid med artikel 14, stk. 1, at en dømt person ikke har adgang til retshjælp (økonomisk bistand) til at appellere en dom i en straffesag (til en forfatningsdomstol)234, eller at den dømte pålægges at betale sagsomkostninger235. Komitéen har endvidere vurderet, hvorvidt en massiv offentlig omtale af en straffesag, der eventuelt kan have påvirket nævningerne, har medført, at tiltalte ikke har haft adgang til en retfærdig rettergang236, og hvorvidt tiltalte ikke har haft adgang til en retfærdig rettergang på grund af en meget fjendtlig atmosfære og pres fra offentligheden i retssalen under domsforhandlingen237. Komitéen har endvidere taget stilling til, om det er i strid med artikel 14, stk. 1, at den tiltalte dømmes af »anonyme dommere«238, samt om det udgør en krænkelse af artikel 14, stk. 1, at forsvaret ikke får adgang til en politirapport vedrørende en forklaring afgivet til politiet af et af anklagemyndighedens vidner239.

 

232.  Se f.eks. klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 710/1996, afgørelse af 20. septem-ber 1999 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 668/1995, afgø-relse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 647/1995, afgørelse af 3. december 1998 (mod Jamaica).

233.  Se klagesag 699/1996, afgørelse af 27. juli 1999 (mod Italien).

234.  Se klagesag 752/1997, afgørelse af 10. februar 1999 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 705/1996, afgørelse af 4. juni 1998 (mod Jamaica).

235.  Se klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien).

236.  Se klagesag 813/1998, afgørelse af 29. juli 1998 (mod Trinidad og Tobago).

237.  Se klagesag 770/1997, afgørelse af 18. juli 2000 (mod Rusland).

238.  Se klagesag 688/1996, afgørelse af 14. august 2000 (mod Peru), klagesag 577/1994, afgørelse af 9. januar 1998 (mod Peru).

239.  Se klagesag 722/1996, afgørelse af 31. maj 1999 (mod Jamaica).

 

Komitéen har bl.a. taget stilling til, om der foreligger en krænkelse af uskyldsformodningen som følge af, at højerestående politifolk har udtalt sig om skyldsspørgsmålet inden sagen er blevet afgjort af domstolene, jf. artikel 14, stk. 2240, om det er i strid med retten til en retfærdig rettergang og uskyldsformodningen, jf. artikel 14, stk. 2, at de nationale domstole nægter at henvise behandlingen af en straffesag til behandling ved et andet værneting som følge af, at tiltalte følger sig udsat for trusler241, samt om det udgør en krænkelse af uskyldsformodningen og retten til ikke at skulle vidne imod sig selv, jf. artikel 14, stk. 2 og stk. 3, litra g, at ejeren af en bil idømmes en bøde for ikke at ville oplyse over for en administrativ myndighed, hvem der var føreren af bilen på det tidspunkt, hvor bilen blev fanget i en fotofælde242.

 

240.  Se klagesag 770/1997, afgørelse af 18. juli 2000 (mod Rusland).

241.  Se klagesag 591/1994, afgørelse af 18. juni 1998 (mod Jamaica).

242.  Se klagesag 777/1997, afgørelse af 25. november 1999 (mod Spanien).

 

Artikel 14, stk. 3, indeholder en opregning af en række minimumsgarantier, som den tiltalte har krav på. Bestemmelsen påberåbes ofte i sammenhæng med andre bestemmelser, f.eks. artikel 14, stk. 1 og stk. 5. Komitéen har taget stilling til, om garantierne i artikel 14, stk. 1 og stk. 3, finder anvendelse på en procedure, hvor der skal tages stilling til, om en forbrydelse, som en person er blevet dømt for, efterfølgende skal henføres under en anden type forbrydelse, med en deraf følgende anden (lavere) straf243. Komitéen har vurderet den tiltaltes ret til i alvorlige straffesager at få beskikket en forsvarer, til at være til stede, og til ikke at få beskikket en forsvarer mod den tiltaltes vilje244. Komitéen har vurderet, om det forhold, at forsvaret ikke har adgang til en rapport vedrørende et vidnes forklaring afgivet til politiet, er i strid med artikel 14, stk. 3, litra b245. Komitéen har vurderet, om anklagemyndigheden har undladt at give tiltalte adgang til relevante beviser, jf. artikel 14, stk. 3, litra b og e246, om den tiltaltes forsvar har været utilstrækkeligt og i strid med artikel 14, stk. 3, litra b og d, og eventuelt tillige stk. 5247, om det er i strid med artikel 14, stk. 3, litra b og d, at to tiltalte i samme sag har den samme forsvarer248, og om den tiltalte og hans forsvarer har haft tilstrækkelig tid og lejlighed til at forberede forsvaret, og hvorvidt forsvaret i øvrigt har været tilstrækkeligt, jf. artikel 14, stk. 3, litra b og d249. Komitéen har endvidere vurderet, om det er i strid med artikel 14, stk. 3, litra b, at den tiltalte afskæres fra kontakt til en advokat i en vis periode efter anholdelsen, og at den tiltalte ikke kan tale fortroligt med advokaten250. Komitéen har vurderet, om den tidsmæssige udstrækning af en straffesag har været i strid med artikel 14, stk. 3, litra c, og eventuelt tillige stk. 5251. Komitéen har vurderet, om den tiltalte har haft tilstrækkelig mulighed for at fremføre sine synspunkter inden den nationale domstol traf afgørelse, jf. artikel 14, stk. 1, og stk. 3, litra d252, om det er i strid med artikel 14, stk. 3, litra d, at en domstol gennemfører retsmøder i en straffesag uanset at klagers advokat ikke er tilstede253, om den tiltalte har ret til selv at vælge en advokat, der beskikkes af det offentlige, jf. artikel 14, stk. 3, litra d254, og om den tiltalte i en straffesag har krav på at få beskikket en advokat, herunder i forbindelse med forberedende retsmøder, jf. artikel 14, stk. 3, litra d255. Komitéen har vurderet, om der er sket en intimidering af forsvarets vidner i strid med artikel 14, stk. 3, litra e256, og om staten har gjort tilstrækkeligt for at sikre, at vidner, som forsvaret ønsker at føre, møder frem i retten og afgiver forklaring, jf. artikel 14, stk. 3, litra e257. Komitéen har vurderet, om den tiltalte har haft adgang til tolkebistand i nødvendigt omfang, jf. artikel 14, stk. 3, litra f258. Komitéen har endelig vurderet, om en person har været udsat for tvang i strid med artikel 14, stk. 3, litra g259.

 

243.  Se klagesag 720/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 719/1996, afgørelse af 25. novem-ber 1998 (mod Jamaica). 

244.  Se klagesag 623/1995 m.fl., afgørelse af 29. maj 1998 (mod Georgien).

245.  Se klagesag 668/1995, afgørelse af 12. maj 1999 (mod Jamaica).

246.  Se klagesag 676/1996, afgørelse af 7. maj 1998 (mod Guyana). 

247.  Se f.eks. klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica), klagesag 709/1996, afgørelse af 17. septem-ber 1999 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgø-relse af 16. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 668/1995, afgørelse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 649/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

248.  Se klagesag 705/1996, afgørelse af 4. juni 1998 (mod Jamaica).

249.  Se f.eks. klagesag 710/1996, afgørelse af 20. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 709/1996, afgørelse af 17. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 665/1995, afgørelse af 5. august 1999 (mod Jamaica), klagesag 668/1995, afgørelse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 594/1992, afgørelse af 3. december 1998 (mod Trinidad og Tobago), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 610/1995, afgørelse af 21. oktober 1998 (mod Jamaica).

250.  Se klagesag 770/1997, afgørelse af 18. juli 2000 (mod Rusland).

251.  Se f.eks. klagesag 873/1999, afgørelse af 4. november 1999 (mod Holland), klagesag 665/1995, afgørelse af 5. au-gust 1999 (mod Jamaica), klagesag 614/1995, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 668/1995, afgørelse af 12. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 590/1994, afgørelse af 10. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 663/1995, afgørel-se af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 635/1995, afgørelse af 16. september 1998 (mod Jamaica).

252.  Se klagesag 709/1996, afgørelse af 17. september 1999 (mod Jamaica), klagesag 680/1996, afgørelse af 16. september 1999 (mod Jamaica).

253.  Se klagesag 775/1997, afgørelse af 11. maj 1999 (mod Jamaica), klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

254.  Se klagesag 590/1994, afgørelse af 10. maj 1999 (mod Jamaica).

255.  Se klagesag 730/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 719/1996, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica), klagesag 646/1995, afgørelse af 25. november 1998 (mod Australien), klagesag 592/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Jamaica).

256.  Se klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

257.  Se klagesag 709/1996, afgørelse af 17. september 1999 (mod Jamaica).

258.  Se klagesag 623/1995 m.fl., afgørelse af 29. maj 1998 (mod Georgien).

259.  Se klagesag 676/1996, afgørelse af 7. maj 1998 (mod Guyana).

 

Komitéen har endvidere behandlet flere spørgsmål vedrørende anke i straffesager, jf. artikel 14, stk. 5. Komitéen har i den forbindelse vurderet, om det forhold, at beviser er blevet destrueret inden ankebehandling, er i strid med artikel 14, stk. 5260, ligesom komitéen har udtalt, at retten til anke indebærer en ret til adgang til den dom, der ønskes anket, og andre nødvendige dokumenter, for derved at kunne udnytte retten261. Komitéen har vurderet, om en domstols afvisning af en anke i en straffesag uden en egentlig domsforhandling med den begrundelse, at den tiltalte ikke vurderes at have udsigt til at få medhold i en påstand om formildelse, er i strid med artikel 14, stk. 5262. Komitéen har vurderet, under hvilke betingelser en ordning, hvor anke i en straffesag kræver særlig tilladelse (»leave to appeal«) er forenelig med artikel 14, stk. 5263. Komitéen har endvidere vurderet, om omfanget af den prøvelse, som den tiltalte har adgang til ved anke af en dom i en straffesag, er tilstrækkelig til at opfylde kravene i artikel 14, stk. 5264, herunder om en anke, der alene omfatter retsspørgsmål, er tilstrækkelig til at opfylde kravene i artikel 14, stk. 5265. Komitéen har endelig taget stilling til, om en begrundelse i en dom i en ankeinstans er tilstrækkelig til at opfylde konventionens krav, jf. artikel 14, stk. 5266.

260.  Se klagesag 731/1996, afgørelse af 13. april 2000 (mod Jamaica).

261.  Se klagesag 662/1995, afgørelse af 30. april 1999 (mod Jamaica).

262.  Se klagesag 789/1997, afgørelse af 2. november 1999 (mod Norge).

263.  Se klagesag 662/1995, afgørelse af 30. april 1999 (mod Jamaica).

264.  Se klagesag 701/1996, afgørelse af 11. august 2000 (mod Spanien).

265.  Se klagesag 623/1995 m.fl., afgørelse af 29. maj 1998 (mod Georgien).

266.  Se klagesag 709/1996, afgørelse af 17. september 1999 (mod Jamaica).

 

Vedrørende artikel 15 (forbud mod straf med tilbagevirkende kraft) har komitéen vurderet, om anvendelse af en straffebestemmelse, der er vedtaget efter den strafbare handling blev begået, udgør en krænkelse af artikel 15267.

 

267.  Se klagesag 682/1996, afgørelse af 13. december 1999 (mod Holland).

 

Vedrørende artikel 17 (familieliv og privatliv m.m.) har komitéen vurderet, om et afslag på en social ydelse på grund af klagers ægteskabelige status, udgør et indgreb i en ret, der er beskyttet af artikel 17268.

 

268.  Se klagesag 602/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Holland).

 

Vedrørende artikel 18 (samvittigheds- og religionsfrihed) har komitéen taget stilling til, om bestemmelsen også omfatter militærnægtelse af samvittighedsårsager269, og om det er i strid med bestemmelsen at straffe en person, der hævder at være militærnægter af samvittighedsårsager, når vedkommende ikke opfylder betingelserne efter national ret for at blive anerkendt som sådan270.

 

269.  Se klagesag 682/1996, afgørelse af 13. december 1999 (mod Holland).

270.  Se klagesag 682/1996, afgørelse af 13. december 1999 (mod Holland).

 

Vedrørende artikel 19 (ytringsfrihed) har komitéen vurderet, om det udgør en krænkelse, at en person straffes for at have læst og uddelt tekster, der anses for at udgøre en trussel mod statens sikkerhed, herunder om konventionens krav om legalitet, anerkendelsesværdigt formål og proportionalitet er opfyldt271, ligesom komitéen har vurderet, om der foreligger en reel trussel mod statens sikkerhed, der kan begrunde indgreb i retten til ytringsfrihed272. Komitéen har endvidere vurderet, om det udgør en krænkelse af artikel 19, at en person straffes for at have uddelt nogle hæfter uden først at registrere publikationen hos myndighederne, og får konfiskeret restoplaget, herunder om der foreligger et indgreb, og om det er berettiget (det vil sige, om det opfylder konventionens krav om legalitet, anerkendelsesværdigt formål og proportionalitet)273. Komitéen har endelig vurderet, om begrænsninger i en journalists mulighed for at overvære debatter m.m. i det nationale parlament (manglende adgang til visse mediefaciliteter og mulighed for at tage notater af debatter), som følge af manglende medlemskab af en bestemt forening for nyhedsmedier, og deraf følgende manglende akkreditering, udgør en krænkelse af artikel 19274.

 

271.  Se klagesag 574/1994, afgørelse af 4. januar 1999 (mod Korea).

272.  Se klagesag 628/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Korea).

273.  Se klagesag 780/1997, afgørelse af 13. april 2000 (mod Hviderusland).

274.  Se klagesag 633/1995, afgørelse af 5. maj 1999 (mod Canada).

 

Vedrørende artikel 24 (beskyttelse af børn) har komitéen taget stilling til, om anbringelse af en mindreårig sammen med voksne i forbindelse med varetægtsfængsling og afsoning er i strid med bestemmelsen275.

 

275.  Se klagesag 800/1998, afgørelse af 25. maj 1999 (mod Jamaica).

 

Vedrørende artikel 25 (deltagelse i offentlige anliggender) har komitéen vurderet, om begrænsninger i en journalists adgang til at overvære debatter m.m. i det nationale parlament, for derved at kunne videreformidle oplysninger herom, var i strid med bestemmelsen276, samt om en ophævelse af en selvstyreordning for et bestemt område i forbindelse med inddeling af en stat i forskellige distrikter har medført indgreb i en ret, der er beskyttet af artikel 25277.

 

276.  Se klagesag 633/1995, afgørelse af 5. maj 1999 (mod Canada).

277.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

 

Vedrørende artikel 26 (diskrimination) har komitéen udtalt sig om, hvad der forstås ved diskrimination, herunder at det er et krav, at der er tale om forskelsbehandling mellem sammenlignelige situationer278, og hvornår en eventuel forskelsbehandling udgør forbudt diskrimination279. Komitéen har vurderet, om det udgør diskrimination i strid med artikel 26, at en person, der er militærnægter af samvittighedsårsager, skal udføre civilt arbejde i 24 måneder, når almindelig værnepligt alene tager 12 måneder280. Komitéen har endvidere vurderet, om det udgør diskrimination i strid med artikel 26, at en stat yder økonomisk støtte til romersk katolske privatskoler, når staten ikke støtter privatskoler, der er grundet på andre religiøse overbevisninger, således at forældre, der sender deres børn på privatskoler med et andet religiøst grundlag (herunder jødiske), selv må afholde samtlige udgifter hertil281. Komitéen har ligeledes vurderet, om den måde, hvorpå tillæg til en pension beregnes, udgør diskrimination på grund af køn282. Komitéen har ligeledes vurderet, om det udgør diskrimination, at gifte mænd og gifte kvinder behandles forskelligt ved beregning af pension i et tilfælde, hvor EF-domstolen har fastslået, at en bestemt type forskelsbehandling er i strid med EF-traktaten, men hvor EF-domstolen samtidig har begrænset retsvirkningerne af dommen til krav, der fremsættes efter en vis dato, og hvor den person, der klager til komitéen, har fremsat sit krav efter den pågældende dato283. Komitéen har endvidere taget stilling til, om det udgør diskrimination, at såvel gifte som ugifte personer betaler økonomisk bidrag til en social sikringsordning, når alene visse grupper af personer, herunder efterladte ægtefæller til personer, der afgår ved døden, er berettiget til økonomiske ydelser, mens efterladte ugifte samlevende ikke er berettiget til økonomiske ydelser284, og om nationale kriterier for indbetaling af økonomiske bidrag til en tvungen sygesikringsordning er diskriminatoriske285. Komitéen har vurderet, om det udgør diskrimination, at en stat ved lov giver mulighed for erstatning til ofre for uretfærdigheder begået af et tidligere kommunistisk styre, når loven ikke samtidig giver mulighed for erstatning i anledning af uretfærdigheder begået forud for det tidligere kommunistiske styre286. Komitéen har endvidere vurderet, om det at rejse tiltale mod en person eller det at undlade at rejse tiltale mod en person kan rejse spørgsmål i forhold til artikel 26287. Komitéen har endelig vurderet, om det er i strid med artikel 26, at en stat pålægger embedsmænd m.m. ikke at besvare skriftlige eller mundtlige henvendelser fra personer tilhørende et bestemt mindretal, uanset om de pågældende embedsmænd m.m. forstår mindretallets sprog, og er i stand til at svare288.

 

278.  Se 861/1999, afgørelse af 4. november 1999 (mod Frankrig).

279.  Se klagesag 689/1996, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Frankrig).

280.  Se klagesag 690/1996 m.fl., afgørelse af 1. august 2000 (mod Frankrig), klagesag 689/1996, afgørelse af 31. juli 2000 (mod Frankrig), klagesag 666/1995, afgørelse af 9. november 1999 (mod Frankrig).

281.  Se klagesag 694/1996, afgørelse af 5. november 1999 (mod Canada).

282.  Se klagesag 716/1996, afgørelse af 30. april 1999 (mod Østrig).

283.  Se klagesag 786/1997, afgørelse af 29. juli 1999 (mod Holland).

284.  Se klagesag 602/1994, afgørelse af 25. november 1998 (mod Holland).

285.  Se klagesag 651/1995, afgørelse af 27. juli 1998 (mod Holland).

286.  Se klagesag 670/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Tjekkiet), klagesag 669/1995, afgørelse af 3. november 1998 (mod Tjekkiet).

287.  Se klagesag 873/1999, afgørelse af 4. november 1999 (mod Holland).

288.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

 

Vedrørende artikel 27 har komitéen vurderet, om bestemmelsen beskytter en bestemt livsstil forbundet med udnyttelse af jordens ressourcer gennem økonomiske aktiviteter, herunder jagt og fiskeri289, samt om medlemmer af et fællesskab efter bestemmelsen har en beskyttet og eksklusiv ret til at udnytte jord til opdræt af kvæg290.

 

289.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

290.  Se klagesag 760/1997, afgørelse af 6. september 2000 (mod Namibia).

 

3.5. Særligt om individuelle klagesager mod Danmark

Den individuelle klageadgang i henhold til OPT har kun haft en meget begrænset betydning i forhold til Danmark, og der har kun været ganske få klagesager mod Danmark.

Siden den 23. marts 1976, hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Danmark, har FN’s Menneskerettighedskomité færdigbehandlet 8 klager mod Danmark. 7 klagesager endte med at blive afvist (»declared inadmissible«), mens behandlingen af 1 sag blev afsluttet, uden at der blev truffet nogen egentlig afgørelse (»discontinued«). I ét tilfælde har komitéen anmodet om den danske regerings bemærkninger til en klage.

Komitéens afgørelser i de danske klagesager er ikke tilgængelige via Internettet.

 

4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, om CCPR, OPT og OPT2 bør inkorporeres.

CCPR er en »generel konvention« i modsætning til »specialkonvention« (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4.1). Konventionen beskytter således i princippet alle og enhver (se f.eks. artikel 2, stk. 1), og indeholder en lang række meget forskellige rettigheder. Hertil kommer, at konventionen efter udvalgets opfattelse må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder (se kapitel 7, afsnit 4.1) på grund af konventionens brede anvendelsesområde både med hensyn til den beskyttede personkreds og med hensyn til de beskyttede rettigheder. Disse forhold taler til støtte for en eventuel inkorporering.

Efter udvalgets opfattelse må konventionen endvidere anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.2).

Udvalget har i den forbindelse hæftet sig ved, at mange af konventionens bestemmelser indholdsmæssigt i det væsentlige svarer til bestemmelser i EMRK (med tilhørende protokoller), som er blevet påberåbt for og anvendt af bl.a. danske domstole.

Som eksempel herpå kan nævnes artikel 7 i CCPR (om forbud mod tortur m.m.), der i det væsentlige svarer til artikel 3 i EMRK (om forbud mod tortur m.m.), og artikel 9 i CCPR (om frihedsberøvelse), der i vidt omfang svarer til artikel 5 i EMRK (om frihedsberøvelse).

Da EMRK er blevet inkorporeret i dansk ret, er det efter udvalgets opfattelse vanskeligt at anføre afgørende argumenter for, at CCPR på grund af indholdet af konventionens bestemmelser ikke skulle være egnet til at blive inkorporeret.

Efter udvalgets opfattelse kunne nogle af de sager, hvor danske domstole har forholdt sig til bestemmelser i EMRK, således lige så godt have været vurderet i forhold til CCPR.

For så vidt angår forholdet mellem CCPR og EMRK kan det endvidere være relevant at fremhæve, at CCPR efter sin ordlyd på flere punkter synes at yde bedre beskyttelse end EMRK.

CCPR indeholder således rettigheder, der ikke efter ordlyden er beskyttet af EMRK. Som eksempel herpå kan nævnes CCPR artikel 10 (frihedsberøvede personers rettigheder), artikel 24 (børns rettigheder), artikel 25, litra c (adgang til offentlig tjeneste), artikel 26 (generelt diskriminationsforbud), og artikel 27 (minoriteters rettigheder). Ved at sammenholde ordlyden af de to konventioner synes CCPR således at yde en bedre beskyttelse end EMRK.

Hertil kommer, at for så vidt angår rettigheder, der både er beskyttet af CCPR og EMRK, yder CCPR efter sin ordlyd i visse tilfælde en bedre beskyttelse derved, at CCPR indeholder mere detaljerede rettigheder eller færre undtagelser til rettighederne.

Som eksempel på mere detaljerede rettigheder kan nævnes, at artikel 7 i CCPR og artikel 3 i EMRK. Det følger af EMRK artikel 3, at ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Dette svarer i det væsentlige til CCPR artikel 7, 1. pkt., hvorefter ingen må underkastes tortur eller grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. CCPR artikel 7, 2. pkt., tilføjer imidlertid, at i særdeleshed må ingen uden sit frit afgivne samtykke underkastes medicinske eller videnskabelige eksperimenter.

Som eksempel herpå kan endvidere nævnes CCPR artikel 15, stk. 1, og EMRK artikel 7, stk. 1. Det følger af EMRK artikel 7, stk. 1, at ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. Dette svarer i det væsentlige til CCPR artikel 15, stk. 1, 1. og 2. pkt., hvorefter ingen kan findes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, som efter det pågældende lands ret eller efter folkeretten ikke var strafbar på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. CCPR artikel 15, stk. 1, 3. pkt., tilføjer imidlertid, at hvis der ved lov fastsættes en mildere straf, efter at lovovertrædelsen er begået, skal dette komme lovovertræderen til gode.

Som eksempel på færre udtrykkelige undtagelser til de beskyttede rettigheder kan nævnes CCPR artikel 19, stk. 3, der indeholder en mere begrænset opregning af hensyn, der kan begrunde begrænsninger i retten til ytringsfrihed, end den opregning af anerkendelsesværdige hensyn, der fremgår af EMRK artikel 10, stk. 2. CCPR artikel 19 opregner følgende anerkendelsesværdige hensyn: »andres rettigheder eller omdømme«, »statens sikkerhed«, »den offentlige orden«, »sundhed« og »sædelighed«. EMRK opregner følgende anerkendelsesværdige hensyn: »den nationale sikkerhed«, »territorial integritet«, »offentlig tryghed«, »forebygge uorden eller forbrydelse«, »beskytte sundheden eller sædeligheden«, »beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder«, »forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger« og »sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed«.

Generelt er forskellen mellem de to konventioner som følge af den måde, hvorpå Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fortolker og anvender EMRK, næppe så stor i praksis.

Efter udvalgets opfattelse er de fleste af konventionens bestemmelser endvidere formuleret klart og præcist, hvilket gør bestemmelserne egnede til at blive inkorporeret. Efter udvalgets opfattelse indeholder konventionen kun i begrænset omfang såkaldte »programerklæringer«. Det forhold, at konventionen også indeholder vage og generelle bestemmelser (se f.eks. artikel 24, stk. 1), betyder efter udvalgets opfattelse ikke, at konventionen som helhed ikke er egnet til at blive inkorporeret.

Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer endvidere, at konventionens bestemmelser vil være egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.3). Som eksempel herpå kan næves, at komitéen har udviklet en praksis med hensyn til, hvad der skal forstås ved diskrimination i artikel 26. På baggrund af artikel 26 sammenholdt med komitéens praksis er det muligt for bl.a. domstole at vurdere, om en konstateret forskelsbehandling mellem sammenlignelige situationer er udtryk for en diskrimination i strid med konventionen. Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser.

Dette skal imidlertid ses i sammenhæng med, at komitéens praksis som tidligere nævnt er vanskeligt tilgængelig. For tiden er det ikke muligt at foretage nogen systematisk søgning i de via Internettet offentliggjorte afgørelser på f.eks. artikler, emner eller stikord. Det betyder, at man i det praktiske retsliv vil støde på vanskeligheder i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser.

Hertil kommer, at komitéens afgørelser efter udvalgets opfattelse ofte er mindre udførlige med hensyn til den juridiske begrundelse. I flere sager fremtræder komitéens begrundelse for et bestemt resultatet ligefrem summarisk. De ofte meget kortfattede begrundelser for et bestemt resultat indebærer efter udvalgets opfattelse, at det i nogle tilfælde kan forekomme vanskeligt at udlede mere generelle principper af de meget konkrete afgørelser. Dette indebærer en vis afsvækkelse af betydningen af komitéens afgørelser. Hertil kommer, at de ofte kortfattede begrundelser endvidere kan gøre det vanskeligt at vurdere, om og i hvilket omfang komitéens afgørelse også bør tillægges betydning ved afgørelse af en lignende problemstilling.

Uanset disse forhold er det udvalgets opfattelse, at komitéens omfattende og detaljerede praksis bidrager til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens rettigheder, og at denne praksis derfor bidrager til at gøre konventionen egnet til at blive anvendt af bl.a. domstolene.

Hertil kommer, at konventionen i praksis må antages at have stor betydning på grund af dens brede anvendelsesområde både med hensyn til den beskyttede personkreds og med hensyn til de beskyttede rettigheder. Udvalget er klar over, at der findes få eksempler på, at konventionens bestemmelser er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole m.m. Efter udvalgets opfattelse kan dette imidlertid være en konsekvens af, at flere af konventionens bestemmelser svarer til bestemmelser i EMRK, og at EMRK i en sådan situation kan forekomme mere nærliggende at påberåbe og/eller anvende. Danske myndigheder, såvel administrative som judicielle, må antages i praksis ofte at skulle forholde sig til spørgsmål, der også er reguleret i konventionens bestemmelser, og dette kan derfor endvidere tale for en inkorporering.

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

På baggrund af en samlet vurdering af de ovenfor anførte argumenter (afsnit 4) anbefaler udvalget, at CCPR inkorporeres i dansk lovgivning.

Udvalget lægger herved vægt på, at CCPR er en »generel konvention«, og at den må anses for at være »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder.

Efter udvalgets opfattelse må konventionen endvidere anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Efter udvalgets opfattelse er de fleste af konventionens bestemmelser formuleret klart og præcist, hvilket gør bestemmelserne egnede til at blive inkorporeret. Efter udvalgets opfattelse indeholder konventionen kun i begrænset omfang såkaldte »programerklæringer«.

Udvalget lægger vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang. Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionens bestemmelser vil være egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

Hertil kommer, at eftersom EMRK, der i det væsentlige svarer til CCPR, er blevet inkorporeret i dansk ret, vil det være vanskeligt at argumentere afgørende for, at CCPR på grund af indholdet af konventionens bestemmelser ikke skulle være egnet til at blive inkorporeret. Efter udvalgets opfattelse kunne nogle af de sager, hvor danske domstole har forholdt sig til bestemmelser i EMRK, lige så godt have været vurderet i forhold til CCPR. For så vidt angår forholdet mellem CCPR og EMRK kan det endvidere være relevant at fremhæve, at CCPR efter sin ordlyd på flere punkter indeholder rettigheder, der ikke udtrykkeligt fremgår af EMRK. Hertil kommer, at for så vidt angår rettigheder, der både er beskyttet af CCPR og EMRK, yder CCPR efter sin ordlyd i visse tilfælde en bedre beskyttelse derved, at CCPR indeholder mere detaljerede rettigheder eller færre undtagelser til rettighederne.


 

Kapitel 9.  FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

 

1. Status

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 16. december 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR)292. Konventionen trådte i kraft for Danmark den 3. januar 1976. Danmark har taget forbehold over for artikel 7, litra d, vedrørende ydelse af søgnehelligdagsbetaling293.

 

292.  Se bekendtgørelse nr. 5 af 14. januar 1976 (Lovtidende C).

293.  Danmarks forbehold har følgende ordlyd: »The Government of Denmark cannot, for the time being, undertake to comply entirely with the provisions of article 7 (d) on remuneration for public holidays.«

 

2. Indhold

De materielle bestemmelser findes i afsnit I (artikel 1), afsnit II (artikel 2 til 5) og afsnit III (artikel 6 til 15). Som det fremgår af det følgende, er der tale om en lang række meget forskellige rettigheder. I det følgende foretages der alene en kortfattet opregning af de beskyttede rettigheder og medlemsstaternes forpligtelser. Opregningen har alene til formål kort at beskrive karakteren af de beskyttede rettigheder. Konventionen er medtaget som bilag 3 til betænkningen.

Artikel 1 fastslår folks ret til selvbestemmelse, og præciserer nærmere indholdet af denne ret. Bestemmelsen er identisk med artikel 1 i CCPR.

Artikel 2 fastslår karakteren og omfanget af staternes forpligtelser i henhold til konventionen. Efter bestemmelsen forpligter medlemsstaterne sig til såvel alene som gennem international bistand og internationalt samarbejde, navnlig på det økonomiske og tekniske område, i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især lovgivningsforanstaltninger, at træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder (stk. 1). Medlemsstaterne forpligter sig endvidere til at gennemføre konventionens rettigheder uden nogen form for forskelsbehandling (stk. 2).

Artikel 3 vedrører lige rettigheder for mænd og kvinder. Efter bestemmelsen forpligter medlemsstaterne sig til at sikre mænd og kvinders lige ret til at nyde de i konventionen anerkendte rettigheder.

Artikel 4 vedrører begrænsninger i konventionens rettigheder, og opstiller nogle betingelser for, hvornår medlemsstaterne kan foretage sådanne begrænsninger.

Artikel 5 fastslår, at konventionens bestemmelser ikke må fortolkes således, at handlinger, der tilintetgør eller begrænser konventionens rettigheder, er berettiget (stk. 1), og at konventionen ikke må føre til en begrænsning af den beskyttelse, der følger af andre nationale eller internationale retsakter (stk. 2).

Artikel 6 til 8 vedrører rettigheder forbundet med arbejde. Efter artikel 6 anerkender medlemsstaterne retten til arbejde. Efter artikel 7 anerkender medlemsstaterne ethvert menneskes ret til at nyde retfærdige og gunstige arbejdsvilkår. Efter artikel 8 forpligter medlemsstaterne sig til bl.a. at sikre retten til at oprette og tilslutte sig fagforeninger og retten til at strejke.

Artikel 9 vedrører retten til social tryghed. Medlemsstaterne anerkender således ethvert menneskes ret til social tryghed, herunder socialforsikring.

Artikel 10 vedrører beskyttelse af familien, mødre og børn. Den størst mulige beskyttelse og bistand skal ydes familien (stk. 1), der skal ydes mødre særlig beskyttelse i et rimeligt tidsrum før og efter fødslen (stk. 2), og særlige forholdsregler skal tages med hensyn til beskyttelse og bistand af børn og unge (stk. 3).

Artikel 11 vedrører retten til en tilstrækkelig levefod. Medlemsstaterne anerkender ethvert menneskes ret til en levefod, der er tilstrækkelig for vedkommende selv og vedkommendes familie, og skal træffe passende foranstaltninger til at sikre virkeliggørelsen af denne ret.

Artikel 12 vedrører retten til fysisk og mental sundhed. Medlemsstaterne anerkender ethvert menneskes ret til at nyde den højest opnåelige fysiske og psykiske sundhed, og skal træffe passende foranstaltninger til at sikre virkeliggørelsen af denne ret.

Artikel 13 og 14 vedrører retten til uddannelse. Efter artikel 13 anerkender medlemsstaterne enhvers ret til uddannelse (stk. 1), og for at opnå virkeliggørelsen af denne ret påtager medlemsstaterne sig nogle forpligtelser med hensyn til grundskoleundervisning, undervisning på mellemtrin, højere undervisning, indførelse af et stipendiesystem og forbedring af lærerstabens materielle forhold (stk. 2). Medlemsstaterne forpligter sig endvidere til at respektere forældrenes ret til at vælge andre skoler for deres børn end de offentlige skoler (stk. 3). Bestemmelsen anerkender endvidere retten til at oprette og lede undervisningsanstalter (stk. 4). Artikel 14 vedrører tilfælde, hvor en medlemsstat på tidspunktet for tiltrædelsen af konventionen ikke har været i stand til at sikre tvungen og gratis grundskoleundervisning. I sådanne tilfælde har medlemsstaten pligt til at sikre gradvis gennemførelse heraf.

Artikel 15 vedrører retten til at tage del i kulturlivet og nyde fordelen ved videnskabelige fremskridt.

 

3. Håndhævelse

Der er oprettet en komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, der overvåger medlemsstaternes opfyldelse af deres forpligtelser i henhold til konventionen.

I modsætning til de 5 andre FN-komitéer (FN’s Menneskerettighedskomité, Racediskriminationskomité, Torturkomité, Kvindekomité og Børnekomité) er komitéen vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder ikke oprettet i henhold til den tilsvarende konvention (CESCR). Det er derimod Det Økonomiske og Sociale Råd (ECOSOC), der er omtalt i konventionen, der har oprettet komitéen293. Uanset denne forskel med hensyn til komitéernes status, har de imidlertid samme funktion, nemlig at overvåge medlemsstaternes opfyldelse af deres forpligtelser i henhold til konventionen.

 

293.  Se Det Økonomiske og Sociale Råds resolution 17/1985 (Implementation of the International Covenant on Eco-nomic, Social and Cultural Rights, E/RES/1985/17).

 

Komitéen består af 18 medlemmer. Medlemmerne skal være statsborgere i en af de i konventionen deltagende stater, og skal være eksperter med anerkendt sagkundskab med hensyn til menneskerettigheder. Komitéens medlemmer skal være uafhængige, og vælges og virker i deres personlige egenskab. Medlemmerne vælges af ECOSOC for fire år ad gangen, med mulighed for genvalg. Komitéen er som organ underordnet ECOSOC. Ved valg af medlemmer tilstræbes en ligelig geografisk fordeling, ligesom det tilstræbes, at forskellige sociale og retlige systemer er repræsenteret. FN's Generalsekretær (Højkommissæren for Menneskerettigheder) yder sekretariatsbistand til komitéen.

De kontraherende stater har forpligtet sig til at indsende periodiske rapporter om de foranstaltninger, der er truffet og de fremskridt, der er gjort med hensyn til overholdelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder (se artikel 16 og 17). Den første rapport skal afleveres inden to år efter konventionens ikrafttræden i forhold til det pågældende land. Herefter skal medlemsstaten aflevere en periodisk rapport hvert femte år. Danmark har til dato udarbejdet 3 rapporter (se afsnit 3.1). Komitéen gennemgår rapporterne sammen med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger til den pågældende stat (se afsnit 3.2).

Herudover kan komitéen vedtage generelle bemærkninger (»general comments«) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 19). Baggrunden for komitéens generelle bemærkninger vil ofte være de problemer med hensyn til konventionens anvendelse, som komitéen har behandlet i forbindelse med komitéens gennemgang af landerapporter. De generelle bemærkninger vil derfor ofte afspejle komitéens erfaringer på et bestemt område. Komitéen har til dato vedtaget 14 generelle bemærkninger (se afsnit 3.3).

Der er ikke etableret nogen individuel klageadgang i henhold til CESCR. FN’s Menneskerettighedskommission har i 2001 anmodet FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder om – med bistand af en uafhængig ekspert – at undersøge spørgsmålet om at åbne mulighed for individuel klageadgang til komitéen294. Komitéen skal rapportere tilbage på Menneskerettighedskommissionens samling i 2002. Komitéen har tidligere udarbejdet et udkast til en tillægsprotokol til CESCR, hvorved der indføres en individuel klageadgang med hensyn til de i konventionen anerkendte rettigheder295.

 

294.  Se resolution 2001/30.

295.  Se dokument E/CN.4/1997/105 af 18. december 1996 (Draft optional protocol to the International Covenant on Eco-nomic, Social and Cultural Rights).

 

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder en mængde information om konventionen og praksis. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) komitéens generelle bemærkninger, iii) de enkelte landes rapporter, iv) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter og v) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger. I praksis kan der nogle gange gå forholdsvis lang tid inden de nævnte dokumenter gøres tilgængelige på hjemmesiden. Hjemmesiden opdateres således med en vis forsinkelse.

 

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afleveret 3 rapporter i henhold til konventionens artikel 16 og 17296. Rapporterne er omfattende og detaljerede297. Der findes særlige retningslinier for udarbejdelse af rapporter298.

 

296.  Den første rapport, som vedrører artikel 13-15, blev afleveret i 1981 (se dokument E/1982/3/Add.20). Den anden rapport blev afleveret i to dele. Den første del vedrører artikel 6 til 9, og blev afleveret i 1983 (se dokument E/1984/7/Add.11), mens den anden del vedrører artikel 10 til 12, og blev afleveret i 1986 (se dokument E/1986/4/Add.16). Den tredje rapport, som vedrører hele konventionen, blev afleveret i 1997 (se dokument E/1994/104/Add.15 af 30. september 1997).

297.  Den 3. rapport fylder 70 sider. Hertil kommer flere bilag.

298.  Se dokument HRI/GEN/2 af 14. april 2000, side 5 til 25. Der er forskellige retningslinier afhængig af, om der er tale om den første rapport eller efterfølgende periodiske rapporter.

 

De periodiske rapporter er opbygget således, at der først er et afsnit med oplysninger om gennemførelsen af konventionens generelle bestemmelser (artikel 1 til 5). Herefter følger et længere afsnit med oplysninger vedrørende gennemførelsen af konventionens enkelte bestemmelser (artikel 6 til 15).

I de periodiske rapporter redegøres der udførligt for retsstillingen på områder, der er omfattet af konventionens bestemmelser. Der redegøres endvidere for nye foranstaltninger, der har betydning for konventionens gennemførelse, herunder oplysninger om nye love og oplysninger om administrationen af gældende regler m.m. Rapporterne indeholder endvidere en række statistiske oplysninger vedrørende konventionens enkelte bestemmelser.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører.

I praksis må periodiske rapporter anses for at have begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser. Det skyldes navnlig, at rapporten i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler komitéen, og som skal danne grundlag for en efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporten har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Samtlige 3 rapporter, som Danmark har udarbejdet, har været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger.

Komitéens afsluttende bemærkninger er opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om vanskeligheder med konventionens anvendelse (»factors and difficulties impeding the application of the Covenant«), et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«), et afsnit om forhold der giver anledning til bekymring (»principal subjects of concern«), samt et afsnit om anbefalinger (»suggestions and recommendations«).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 16 og 17299 indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring (»principal subjects of concern«):

 

299.  Se dokument E/C.12/1/Add.34 af 14. maj 1999.

 

»14. The Committee regrets that the Covenant has not been incorporated in domestic law. It notes that, although the provisions of the Covenant may be directly invoked before the courts or referred to by the courts, there is no case law as yet. In this respect, the Committee expresses concern that lawyers and judges may not be sufficiently aware that the rights enshrined in the Covenant may be invoked before the courts.

 

15. The Committee is concerned at the information provided that highlights an emerging trend towards intolerance and violence against members of minority groups and foreigners in the State party.

 

16. The Committee is also concerned that the new Alien Integration Act may have a discriminatory impact on refugees.

 

17. The Committee is concerned that, although equality between men and women is established in law, it is not fully achieved in practice, in particular in the field of equal remuneration, and that, in general, women continue to encounter more obstacles than men in advancing to higher professional positions.

 

18. While it notes with satisfaction the recent decrease in the percentage of the population who are unemployed, the Committee is still concerned that the level of unemployment remains high, especially among young people, foreign nationals, immigrants and refugees.

 

19. The Committee expresses its concern at the recent increase in the school drop-out rate, which particularly affects children from economically disadvantaged groups and children belonging to minorities.

 

20. The Committee notes with concern the information received with regard to the relatively high rate of youth suicide in the State party.

 

21. The Committee notes with concern the restrictions on the right to strike of teachers in the public sector, who cannot be considered as constituting an essential service. «

 

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 16 og 17 indeholder endvidere følgende anbefalinger (»suggestions and recommendations«):

 

»22. The Committee urges the State party to take appropriate steps to give full legal effect to the Covenant, so that the rights covered by it may be fully integrated into the legal system.

 

23. With regard to the emerging trend of violence against minority groups and foreigners, the Committee recommends that the State party monitor the situation to combat, effectively, such acts of violence.

 

24. The Committee also recommends that the State party carefully monitor the impact of the new Alien [Integration] Act and urges it to take urgent remedial action if the legislation proves to have a discriminatory effect upon refugees.

 

25. The Committee encourages the State party to continue in its endeavour to eliminate the persisting inequality between men and women in relation to equal wages for work of equal value.

 

26. The Committee urges the State party to take all corrective measures to reduce the level of unemployment of young people, foreign nationals, immigrants and refugees.

 

27. The Committee also draws the attention of the State party to the emerging problem of school drop-out, which mainly affects children coming from vulnerable social groups, such as economically disadvantaged children or children belonging to minorities. In this regard, the Committee recommends that specific measures be taken to ensure that these children can complete their studies to the extent of their academic capacities.

 

28. The Committee encourages the Government to continue its efforts to combat the problem of youth suicide and it recommends that statistical data be collected and that thorough and targeted studies be conducted on the extent, the causes and the consequences of this problem. The Committee particularly draws the attention of the authorities to the importance to be given to detection measures and preventive policies, and encourages them to continue with their campaigns for the prevention of this phenomenon.

 

29. The Committee recommends that the State party take the necessary measures to assure the right to strike to the teachers in the public sector, since they do not constitute an essential service.

 

30. The Committee emphasizes that further measures should be taken to ensure that the provisions of the Covenant are more widely disseminated, particularly among the legal profession and members of the judiciary.

 

31. The Committee recommends that the concerns expressed in the present concluding observations, as well as the issues raised during the discussion of the third periodic report which remain unanswered, inter alia regarding the question of devolution of responsibility to the Faeroes Islands, should be addressed in the State party's fourth periodic report.

 

32. The Committee wishes to receive from the State party any reactions it or any other State authorities may have with respect to the present concluding observations.

 

33. The Committee requests the State party to disseminate the present concluding observations widely at all levels of society and to inform the Committee on all steps taken to implement them. «

 

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Det indebærer i praksis, at komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger kun i begrænset omfang har betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at de afsluttende bemærkninger og anbefalinger er formuleret kortfattet, hvilket i sig selv begrænser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen udarbejdet 14 generelle bemærkninger. Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

 

1.   Reporting by States parties300.

2.   International technical assistance measures (Article 22)301.

3.   The nature of States parties obligations (Article 2 (1))302.

4.   The right to adequate housing (Article 11 (1))303.

5.   Persons with disabilities304.

6.   The economic, social and cultural rights of older persons305.

7.   The right to adequate housing (Article 11(1))306.

8.   The relationship between economic sanctions and respect for economic, social and cultural rights307.

9.   The domestic application of the Covenant308.

10. The role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cultural rights309.

11. Plans of action for primary education (Article 14)310.

12. The right to adequate food (Article 11)311.

13. The right to education (Article 13)312.

14. The right to the highest attainable standard of health (Article 12)313.

 

300.  Af 24. februar 1989 (dokument E/1989/22).

301.  Af 2. februar 1990 (dokument E/1990/23).

302.  Af 14. december 1990 (dokument E/1991/23).

303.  Af 13. december 1991 (dokument E/1992/23).

304.  Af 9. december 1994 (dokument E/1995/22).

305.  Af 8. december 1995 (dokument E/1996/22).

306.  Af 20. maj 1997 (dokument E/1998/22, bilag IV)

307.  Af 5. december 1997 (dokument E/C.12/1997/8, CESCR).

308.  Af 3. december 1998 (dokument E/C.12/1998/24, CESCR).

309.  Af 3. december 1998 (dokument E/C.12/1998/25, CESCR).

310.  Af 10. maj 1999 (dokument E/C.12/1999/4, CESCR).

311.  Af 12. maj 1999 (dokument E/C.12/1999/5, CESCR).

312.  Af 8. december 1999 (dokument E/C.12/1999/10, CESCR).

313.  Af 4. juli 2000 (dokument E/C.12/2000/4, CESCR).

 

Komitéens generelle bemærkning vedrørende medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser (nr. 1) har ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Foruden den nævnte generelle bemærkning har flere af komitéens øvrige generelle bemærkninger betydning for staternes rapporteringsforpligtelser. I flere generelle bemærkninger fremhæver komitéen således forhold, som komitéen anmoder staterne om at forholde sig til i deres periodiske rapporter. Sådanne anmodninger om at tilvejebringe oplysninger har kun begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder, idet opfordringerne først og fremmest nævner områder, der kan tænkes at rejse spørgsmål i forhold til konventionen, uden samtidigt at præcisere indholdet og omfanget af den relevante rettighed.

På samme måde har komitéens generelle bemærkning om international teknisk bistand (nr. 2), komitéens generelle bemærkning om forholdet mellem økonomiske sanktioner og respekten for økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (nr. 8), og komitéens generelle bemærkning om nationale menneskerettighedsinstitutioners rolle med hensyn til beskyttelsen af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (nr. 10) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder.

Komitéens generelle bemærkning vedrørende handlingsplaner for grundskoleundervisning (nr. 11) har heller ikke praktisk betydning for Danmark, idet artikel 14 om planer for indføring af tvungen skolegang generelt ikke har betydning for Danmark314.

 

314.  Se tillige punkt 356 i Danmarks 3. periodiske rapport, hvor det anføres, at artikel 14 ikke finder anvendelse på Dan-mark.

 

De resterende generelle bemærkninger falder i 3 kategorier. For det første er der generelle bemærkninger vedrørende medlemsstaternes forpligtelser i henhold til konventionen (nr. 3) og den nationale anvendelse af konventionen (nr. 9). For det andet er der generelle bemærkninger om anvendelsen af konventionens bestemmelser i forhold til bestemte grupper af personer, nemlig handicappede (nr. 5) og ældre (nr. 6). For det tredje er der generelle bemærkninger vedrørende bestemte rettigheder i konventionen, nemlig retten til en passende bolig (nr. 4 og 7), retten til passende ernæring (nr. 12), retten til uddannelse (nr. 13), og retten til den højest opnåelige sundhed (nr. 14).

 

Generelle bemærkninger vedrørende medlemsstaternes forpligtelser

Komitéens generelle bemærkning vedrørende karakteren af medlemsstaternes forpligtelser (nr. 3) vedrører artikel 2, stk. 1, og har således ikke direkte betydning for fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder. Den generelle bemærkning indeholder imidlertid fortolkningsbidrag vedrørende medlemsstaternes forpligtelser, der indirekte har betydning for fortolkning og anvendelsen af rettighederne i konventionen. Dette gælder navnlig med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang borgerne kan støtte ret på konventionens bestemmelser, og få sådanne rettigheder håndhævet ved de nationale domstole.

Det fremgår af den generelle bemærkning (se afsnit 1), at selv om konventionen foreskriver »den fremadskridende fulde virkeliggørelse« af konventionen, og dermed anerkender begrænsninger som følge af de tilgængelige ressourcer, pålægger konventionen nogle forpligtelser, der træder i kraft med det samme. Det drejer sig om pligten til at sikre konventionens rettigheder uden nogen form for diskrimination og pligten til at træffe forholdsregler (»to take steps«) for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder.

Komitéen redegør herefter for karakteren af de forholdsregler, som medlemsstaterne skal træffe. Komitéen giver i den forbindelse udtryk for, at visse af konventionens rettigheder er af en sådan karakter, at de er egnede til at blive påberåbt for og anvendt af nationale domstole (se afsnit 5). Komitéen udtaler bl.a.:

 

»… In addition, there are a number of other provisions in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, including 3, 7 (a) (i), 8, 10 (3), 13 (2) (a), (3) and (4) and 15 (3) which would seem to be capable of immediate application by judicial and other organs in many national legal systems. Any suggestions that the provisions indicated are inherently non-self-executing would seem to be difficult to sustain. «

 

Komitéen giver endvidere udtryk for (se afsnit 9), at selv om konventionen taler om »den fremadskridende fulde virkeliggørelse« indebærer dette ikke, at konventionens rettigheder er uden indhold. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»… The concept of progressive realization constitutes a recognition of the fact that full realization of all economic, social and cultural rights will generally not be able to be achieved in a short period of time. In this sense the obligation differs significantly from that contained in article 2 of the International Covenant on Civil and Political Rights which embodies an immediate obligation to respect and ensure all of the relevant rights. Nevertheless, the fact that realization over time, or in other words progressively, is foreseen under the Covenant should not be misinterpreted as depriving the obligation of all meaningful content. «

 

Som eksempel på konventionens indhold nævner komitéen (se afsnit 9), at konventionen sætter nogle grænser for, i hvilket omfang eksisterende rettigheder kan begrænses eller ophæves. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»… It thus imposes an obligation to move as expeditiously and effectively as possible towards that goal. Moreover, any deliberately retrogressive measures in that regard would require the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum available resources. «

 

I den generelle bemærkning om national anvendelse af konventionen (nr. 9) udtaler komitéen sig om, hvilken status konventionen bør have i national ret. Komitéen udtaler bl.a. (se afsnit 4):

 

»In general, legally binding international human rights standards should operate directly and immediately within the domestic legal system of each State party, thereby enabling individuals to seek enforcement of their rights before national courts and tribunals …«

 

Komitéen påpeger (se afsnit 5), at konventionen ikke pålægger medlemsstaterne en pligt til at gennemføre konventionen på en bestemt måde i deres nationale retssystemer. Komitéen udtaler bl.a.:

 

»The Covenant does not stipulate the specific means by which it is to be implemented in the national legal order. And there is no provision obligating its comprehensive incorporation or requiring it to be accorded any specific type of status in national law. «

 

Ikke desto mindre opfordrer komitéen medlemsstaterne til at inkorporere konventionen. Komitéen udtaler bl.a. (se afsnit 8):

»… while the Covenant does not formally oblige States to incorporate its provisions in domestic law, such an approach is desirable. Direct incorporation avoids problems that might arise in translation of treaty obligations into national law, and provides a basis for the direct invocation of the Covenant rights by individuals in national courts. For these reasons, the Committee strongly encourages formal adoption or incorporation of the Covenant in national law. «

 

Komitéen giver endvidere udtryk for, at det bør anerkendes, at konventionens rettigheder kan være judiciable, hvilket vil sige, at de kan håndhæves ved de nationale domstole. Komitéen udtaler bl.a. (se afsnit 10):

 

»… It is important in this regard to distinguish between justiciability (which refers to those matters which are appropriately resolved by the courts) and norms which are self-executing (capable being applied by courts without further elaboration). While the general approach of each legal system needs to be taken into account, there is no Covenant right which could not, in the great majority of systems, be considered to possess at least some significant justiciable dimensions. It is sometimes suggested that matters involving the allocation of resources should be left to the political authorities rather than the courts. While the respective competences of the various branches of government must be respected, it is appropriate to acknowledge that courts are generally already involved in a considerable range of matters which have important ressource implications. The adoption of a rigid classification of economic, social and cultural rights which puts them, by definition, beyond the reach of the courts would thus be arbitrary and incompatible with the principle that the two sets of human rights are indivisible and interdependent. It would also drastically curtail the capacity of the courts to protect the rights of the most vulnerable and disadvantaged groups in society. «

 

Komitéen giver endvidere udtryk for, at flere af konventionens bestemmelser vil kunne anvendes umiddelbart (»self-executing«). Komitéen udtaler bl.a. (se afsnit 11):

 

»The Covenant does not negate the possibility that the rights it contains may be considered self-executing in systems where that option is provided for. Indeed, when it was being drafted, attempts to include a specific provision in the Covenant to the effect that it be considered »non-self-executing« were strongly rejected. In most States, the determination of whether or not a treaty provision is self-executing will be a matter for the courts, not the executive or the legislature. In order to perform that function effectively, the relevant courts and tribunals must be made aware of the nature and implications of the Covenant and of the important role of judicial remedies in its implementation. Thus, for example, when Governments are involved in court proceedings, they should promote interpretation of domestic laws which give effect to their Covenant obligations. Similarly, judicial training should take full account of the justiciability of the Covenant. It is especially important to avoid any a priori assumption that the norms should be considered to be non-self-executing. In fact, many of them are stated in terms which are at least as clear and specific as those in other human rights treaties, the provision of which are regularly deemed by courts to be self-executing. «

 

Det fremgår af de nævnte to generelle bemærkninger (nr. 3 og 9), at komitéen er af den opfattelse, at »there is no Covenant right which could not, in the great majority of systems, be considered to possess at least some significant justiciable dimensions«, det vil sige, at samtlige af konventionens bestemmelser i et vist omfang er judiciable. Komitéen er endvidere af den opfattelse, at flere af konventionens bestemmelser er af en sådan karakter, at de vil være i stand til at blive anvendt umiddelbart af nationale domstole (såkaldt »self-executing«).

 

Generelle bemærkninger om anvendelsen af konventionens bestemmelser i forhold til bestemte grupper af personer

Komitéens generelle bemærkning om handicappede (nr. 5) og ældre personer (nr. 6) indeholder en generel beskrivelse af medlemsstaternes forpligtelser i henhold til konventionen i forhold til disse grupper af personer. Komitéen beskriver medlemsstaternes forpligtelser i forhold til konventionen generelt og i forhold til de enkelte rettigheder. Komitéen giver bl.a. udtryk for, at medlemsstaterne i et vist omfang har pligt til at træffe positive foranstaltninger for at sikre, at disse grupper af personer sikres de i konventionen anerkendte rettigheder. Som eksempel herpå kan nævnes, at komitéen udtaler, at medlemsstaterne kan have pligt til at sikre, at personer med handicap ikke diskrimineres af andre private f.eks. med hensyn til ansættelse (se afsnit 11 i generel bemærkning nr. 5). Som eksempel herpå kan endvidere nævnes, at komitéen giver udtryk for, at medlemsstaterne kan have pligt til at fjerne vilkårlige hindringer for handicappede personers adgang til arbejdsmarkedet, herunder fysiske hindringer som følge af transport, bolig og arbejdsplads (se afsnit 22 i generel bemærkning nr. 5).

Disse generelle bemærkninger må anses for at have begrænset betydning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, når de skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

 

Generelle bemærkninger vedrørende bestemte rettigheder

Komitéen har udarbejdet 2 generelle bemærkninger (nr. 4 og 7) om retten til en passende bolig, jf. artikel 11, stk. 1. Formålet med den generelle bemærkning er at identificere nogle af de centrale forhold, som komitéen anser for vigtige i forhold til denne rettighed (se afsnit 5 i nr. 4). Ud over at fremhæve betydningen af denne rettighed, understreger komitéen, at rettigheden omfatter enhver (se afsnit 6 i nr. 4), og at begrebet passende bolig ikke skal fortolkes indskrænkende. Komitéen opregner en række elementer, der er indeholdt i begrebet »passende bolig« (se afsnit 8 i nr. 4), herunder a) betydningen af retlig beskyttelse af besidderen, b) tilgængeligheden af tjenesteydelser, materialer, faciliteter og infrastruktur, c) økonomisk overkommelighed, d) beboelighed, e) tilgængelighed, f) beliggenhed og g) kulturel tilstrækkelighed. Komitéen giver endvidere udtryk for, at begrebet »passende bolig« indebærer et krav om beskyttelse mod tvangsmæssige udsættelser af besidderen (se navnlig nr. 7). Komitéen udtaler sig således om, hvornår tvangsmæssige udsættelser må finde sted, hvilke betingelser der skal være opfyldt, hvilke fremgangsmåder der skal benyttes, og hvilke retsmidler der skal være til rådighed.

De nævnte to generelle bemærkninger (nr. 4 og 7) præciserer indholdet og omfanget af retten til en »passende bolig«, og bidrager dermed til at fortolke artikel 11, stk. 1. De generelle bemærkninger kan tænkes at have betydning for lovgivningsmagten, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger med hensyn til boligforhold er tilstrækkelig i forhold til retten til passende bolig, herunder om f.eks. beskyttelsen af lejere mod udsættelse af lejemålet er tilstrækkelig. Det er derimod mere tvivlsomt, om de generelle bemærkninger kan antages at have praktisk betydning for navnlig domstolene og administrative myndigheder, når de anvender gældende regler. Dette skyldes, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har for at sikre virkeliggørelsen af retten til en passende bolig. Det kan dog ikke udelukkes, at spørgsmålet om statens positive pligter kan blive relevant i tilfælde, hvor offentlige myndigheder foretager forskellige former for indgreb over for private, herunder f.eks. udsættelse af personer fra lejemål.

Komitéen har udarbejdet en generel bemærkning (nr. 12) om retten til »passende ernæring«, jf. artikel 11, stk. 1. Formålet med den generelle bemærkning er at identificere nogle af de centrale forhold, som komitéen anser for vigtige i forhold til denne rettighed (se afsnit 2). Ud over at fremhæve vigtigheden af retten til »passende ernæring« beskriver komitéen indholdet og omfanget af denne rettighed. Den generelle bemærkning bidrager dermed til at fortolke begrebet »passende ernæring«, idet den så at sige giver rettigheden et mere præcist indhold. Komitéen opregner og beskriver nogle elementer, der er indeholdt i begrebet »passende ernæring«, herunder a) tilstrækkelighed og bæredygtighed af tilgængeligheden af fødevarer, b) ernæringsbehov, c) skadelige tilsætningsstoffer og d) acceptabilitet i kulturel og forbrugermæssige henseende. Komitéen beskriver medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til at sikre virkeliggørelsen af retten til »passende ernæring«. Også i denne generelle bemærkning anbefaler komitéen en inkorporering af konventionen i national ret, således at nationale domstole bliver i stand til at behandle påståede krænkelser af retten til »passende ernæring« (se afsnit 33).

Den nævnte generelle bemærkning (nr. 12) præciserer indholdet og omfanget af retten til en »passende ernæring«, og bidrager dermed til at fortolke denne rettighed. Den generelle bemærkning kan tænkes at have en vis betydning for lovgivningsmagten, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger på fødevareområdet er tilstrækkelige i forhold til retten til »passende ernæring«, f.eks. på grund af tilladte grænser for forskellige former for tilsætningsstoffer i levnedsmidler. Det er derimod mere tvivlsomt, om de generelle bemærkninger kan antages at have nogen praktisk betydning for navnlig domstolene og administrative myndigheder, når de anvender gældende regler. Dette skyldes, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har med hensyn til at sikre virkeliggørelsen af retten til en passende ernæring.

Komitéen har udarbejdet en generel bemærkning (nr. 13) om retten til uddannelse, jf. artikel 13. I den generelle bemærkning beskriver komitéen det materielle indhold af bestemmelsen, nogle forpligtelser for medlemsstaterne og nogle eksempler på krænkelser af bestemmelsen. Med hensyn til retten til at modtage en uddannelse udtaler komitéen sig om a) tilrådighed, b) tilgængelighed (på ikke diskriminerende vilkår, fysisk tilgængelighed, økonomisk tilgængelighed), c) acceptabel undervisning og d) fleksibel undervisning (se afsnit 6). Komitéen udtaler sig om, hvad der forstås ved grundskoleundervisning, jf. artikel 13, stk. 2, litra a (se afsnit 8 til 10), undervisning på mellemtrin, jf. artikel 13, stk. 2, litra b (se afsnit 11 til 16), højere undervisning, jf. artikel 13, stk. 2, litra c (se afsnit 17 til 20) og grundlæggende undervisning, jf. artikel 13, stk. 2, litra d (se afsnit 21 til 24). Komitéen udtaler sig endvidere om, hvad der forstås ved et skolesystem, et stipendiesystem og lærerstabens materielle forhold, jf. artikel 13, stk. 2, litra e (se afsnit 25 til 27) og frihed med hensyn til undervisning, jf. artikel 13, stk. 3 og 4 (se afsnit 28 til 30). Komitéen udtaler sig endvidere om nogle særlige emner af generel betydning, nemlig ikke-diskrimination og ligebehandling (se afsnit 31 til 37), akademisk frihed og institutionel selvstændighed (se afsnit 38 til 40) og disciplinering i skoler (afsnit 41). Komitéen udtaler sig endvidere om medlemsstaternes generelle pligter med hensyn til realiseringen af denne rettighed (se afsnit 43 til 48) og de særlige forpligtelser (se afsnit 49 til 57). Komitéen giver i den forbindelse udtryk for, at forringelser i beskyttelsen af denne rettighed (»retrogressive measures«) kan rejse spørgsmål i forhold til konventionen (se afsnit 45).

Den nævnte generelle bemærkning (nr. 13) præciserer indholdet og omfanget af retten til undervisning, og bidrager dermed til at fortolke denne rettighed. Den generelle bemærkning kan tænkes at have betydning for lovgivningsmagten, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger med hensyn til undervisning er tilstrækkelige i forhold til konventionens. Det er derimod mere tvivlsomt, om de generelle bemærkninger kan antages at have nogen praktisk betydning for navnlig domstolene og administrative myndigheder, når de anvender gældende regler. Dette skyldes, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har for at sikre virkeliggørelsen af retten til undervisning. I det omfang en eventuel tvist ikke som sådan vedrører medlemsstatens positive forpligtelser til f.eks. at indrette et tilstrækkeligt undervisningssystem, men derimod vedrører spørgsmålet om medlemsstatens pligt til ikke at foretage indgreb i privates udøvelse af denne ret, kan den generelle bemærkning måske antages at have betydning for retsanvendende myndigheder, idet den bidrager til at præcisere, hvornår og under hvilke betingelser medlemsstaterne kan foretage indgreb og dermed begrænse privates mulighed for at udøve konventionens rettigheder. Som muligt eksempel herpå kan nævnes begrænsninger i privates mulighed for at oprette og drive private undervisningsinstitutioner.

Komitéen har endelig udarbejdet en generel bemærkning (nr. 14) om retten til den højest opnåelige sundhed, jf. artikel 12. I den generelle bemærkning beskriver komitéen det materielle indhold af bestemmelsen, nogle forpligtelser for medlemsstaterne, eksempler på krænkelser af bestemmelsen og den nationale gennemførelse af bestemmelsen. Komitéen præciserer, at retten til sundhed både omfatter rettigheder og friheder, og udtaler bl.a. (se afsnit 8):

 

»… The right to health contains both freedoms and entitlements. The freedoms include the right to control one’s health and body, including sexual and reproductive freedom, and the right to be free from interference, such as the right to be free from torture, non-consensual medical treatment and experimentation. By contrast the entitlements include the right to a system of health protection which provides equality of opportunity for people to enjoy the highest attainable level of health. «

 

Komitéen præciserer endvidere, at retten til sundhed skal fortolkes udvidende, og udtaler bl.a. (se afsnit 11):

 

»The Committee interprets the right to health … as an inclusive right extending not only to timely and appropriate health care but also to the underlying determinants of health, such as access to safe and potable water and adequate sanitation, an adequate supply of safe food, nutrition and housing, healthy occupational and environmental conditions, and access to health-related education and information, including on sexual and reproductive health. A further important aspect is the participation of the population in all health-related decision-making at the community, national and international level. «

 

Komitéen redegør endvidere for nogle elementer, der er omfattet af retten til sundhed (afsnit 12), herunder spørgsmålet om a) tilrådighed, b) tilgængelighed (ikke-diskrimination, fysisk tilgængelighed, økonomisk tilgængelighed, tilgængelighed med hensyn til information, c) acceptabilitet og d) kvalitet. Komitéen redegør endvidere for de eksempler, der er omfattet af artikel 12, stk. 2 (se afsnit 13 til 17). Komitéen redegør endvidere for særlige emner af generel betydning for konventionen, herunder ikke-diskrimination, køn, kvinder, børn og unge, ældre, handicappede, oprindelige folk (se afsnit 18 til 27). Komitéen redegør endvidere for, hvornår og under hvilke betingelser medlemsstaterne, under henvisning til hensynet til den offentlige sundhed, må foretage begrænsninger i udøvelsen af andre rettigheder (se afsnit 28).

Komitéen redegør endvidere for medlemsstaternes generelle og særlige forpligtelser med hensyn til gennemførelsen af retten til sundhed (se afsnit 30 til 37). Komitéen giver i den forbindelse udtryk for, at forringelser i beskyttelsen af denne rettighed (»retrogressive measures«) kan rejse spørgsmål i forhold til konventionen (se afsnit 32). Komitéen opregner endvidere nogle centrale forpligtelser for medlemsstaterne, der følger af retten til sundhed (afsnit 43 til 45), og hvoraf nogle ikke kan fraviges (afsnit 43).

Komitéen giver endvidere nogle eksempler på handlinger og undladelser fra medlemsstaternes side, der kan indebære en krænkelse af konventionen (se afsnit 46 til 52).

Komitéen beskriver endvidere, hvad medlemsstaterne skal gøre for at gennemføre retten til sundhed i national ret (se afsnit 53 til 62). Komitéen opfordrer i den forbindelse medlemsstaterne til at inkorporere konventionen i national ret (se afsnit 60).

Den nævnte generelle bemærkning (nr. 14) præciserer indholdet og omfanget af retten til den højest opnåelige sundhed, og bidrager dermed til at fortolke denne rettighed. Den generelle bemærkning kan måske tænkes at have en vis betydning for lovgivningsmagten, når det skal vurderes, om lovgivning og andre foranstaltninger af betydning for den offentlige sundhed er tilstrækkelige i forhold til konventionens krav. Det er derimod mere tvivlsomt, om den generelle bemærkning kan antages at have praktisk betydning for domstolene og administrative myndigheder, når de anvender gældende regler. Dette skyldes, at den generelle bemærkning navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har for at sikre virkeliggørelsen af retten til den højest opnåelige sundhed. Det kan dog ikke ganske udelukkes, at den generelle bemærkning også i sådanne situationer vil kunne blive tillagt en vis betydning, f.eks. ved domstolenes behandling af retssager om behandling på offentlige sygehuse. Det kan heller ikke udelukkes, at den generelle bemærkning kan blive tillagt en vis betydning, når en tvist f.eks. drejer sig om medlemsstatens pligt til ikke at foretage indgreb over for private. I sådanne tilfælde kan den generelle bemærkning måske bidrage til at præcisere, hvornår og under hvilke betingelser medlemsstaterne kan foretage indgreb og dermed begrænse privates mulighed for at nyde konventionens rettigheder.

 

4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, hvad der kan tale for og imod en inkorporering af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Konventionen må efter udvalgets opfattelse anses for en »generel konvention« i modsætning til en »specialkonvention« (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4.1). Dette taler til støtte for en inkorporering.

Efter udvalgets opfattelse må CESCR endvidere anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder (se kapitel 7, afsnit 4.1) derved, at konventionen omfatter alle og enhver (se f.eks. artikel 6, 7, 9, 11 og 12, der taler om »ethvert menneskes ret«), ligesom konventionen indeholder en lang række meget forskellige rettigheder. Hertil kommer, at sammen med FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder (fra 1948) og CCPR udgør CESCR så at sige »grundstammen« i den globale menneskerettighedsbeskyttelse. Disse tre regelsæt omtales ofte under ét som »the International Bill of Human Rights«. Som tidligere anført er økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder endvidere tæt forbundet med borgerlige og politiske rettigheder. Nydelse af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er i flere henseender en nødvendig forudsætning for en effektiv nydelse af borgerlige og politiske rettigheder (se udtrykkeligt 3. indledende betragtning til CESCR). Der tales ofte om, at disse to typer af rettigheder er »uadskillelige«, »indbyrdes forbundne«, »indbyrdes afhængige« og »ligeværdige«315. Dette taler for også at inkorporere CESCR, hvis det måtte blive besluttet at inkorporere CCPR.

 

 

315.  Se f.eks. pkt. 5 i den handlingsplan, der blev vedtaget på verdenskonferencen om menneskerettigheder i Wien den 14. til 25. juni 1993, jf. FN-dokument A/CONF.157/23 af 12. juli 1993.

 

Det forhold, at konventionen omfatter alle og enhver og indeholder en lang række meget forskellige rettigheder af central samfundsmæssig betydning, indebærer endvidere, at konventionen må antages at have stor betydning inden for væsentlige retsområder. Dette er da også afspejlet i Danmarks periodiske rapporter i henhold til artikel 16 og 17 (se afsnit 3.1). Dette taler for en inkorporering. I den forbindelse har udvalget imidlertid hæftet sig ved, at konventionens bestemmelser sjældent synes at være blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole m.m. (se bilag 1, afsnit 3) eller administrative myndigheder (se kapitel 4). Det synes således ikke at være ofte forekommende, at danske domstole eller administrative myndigheder har haft behov for i praksis at skulle forholde sig til konventionens bestemmelser. Udvalget finder imidlertid ikke at kunne udelukke, at dette kan skyldes manglende kendskab til konventionen eller en opfattelse af, at konventionen ikke kan antages at have praktisk betydning i forbindelse med løsningen af konkrete tvister. 

Udvalget har endvidere drøftet, om konventionen kan anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.2).

Udvalget har i den forbindelse hæftet sig ved, at konventionen adskiller sig fra f.eks. CCPR derved, at rettigheder for borgerne og forpligtelser for staterne i henhold til CCPR gælder fuldt ud fra det tidspunkt, hvor konventionen træder i kraft i forhold til en medlemsstat. Der er derfor i en vis forstand tale om absolutte rettigheder, det vil sige rettigheder, som borgerne har og kan kræve respekteret.

I modsætning hertil forudsætter CESCR en gradvis virkeliggørelse af konventionens rettigheder, og konventionen anerkender, at gennemførelsen af konventionens rettigheder er tæt knyttet til spørgsmålet om de midler, som medlemsstaten har til rådighed. Efter CESCR forpligter medlemsstaterne sig således til »i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler …. at træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af« konventionens rettigheder (se artikel 2, stk. 1). Denne formulering adskiller sig fra den formulering, der anvendes i CCPR, hvorefter medlemsstaterne »forpligter sig til at respektere og tilsikre alle personer, der befinder sig inden for dens område og er undergivet dens jurisdiktion, de i denne konvention anerkendte rettigheder« (artikel 2, stk. 1).

Efter udvalgets opfattelse er den i artikel 2 i CESCR anvendte formulering af medlemsstaternes forpligtelser tæt knyttet til indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser i henhold til konventionens øvrige bestemmelser og de derved anerkendte rettigheder for borgerne.

Det er således karakteristisk for flere af bestemmelserne i CESCR, at der er tale om vagt formulerede bestemmelser, der til dels har karakter af såkaldte »programerklæringer«. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 6, hvorefter medlemsstaterne »anerkender retten til arbejde, herunder ethvert menneskes ret til at kunne tjene til livets ophold ved beskæftigelse«. Som eksempel herpå kan endvidere nævnes artikel 9, hvorefter medlemsstaterne »anerkender ethvert menneskes ret til social tryghed, herunder socialforsikring«. Som eksempel herpå kan endvidere nævnes artikel 11, hvorefter medlemsstaterne »anerkender ethvert menneskes ret til en levefod, som er tilstrækkelig for vedkommende selv og vedkommendes familie, herunder passende ernæring, beklædning og bolig og til fortsat forbedring af vedkommendes levevilkår«. Som eksempel herpå kan endelig nævnes artikel 12, hvorefter medlemsstaterne »anerkender ethvert menneskes ret til at nyde den højst opnåelige fysiske og psykiske sundhed«.

Det er endvidere karakteristisk, at bestemmelserne i vidt omfang vedrører spørgsmålet om medlemsstaternes positive forpligtelser. Det fremgår således direkte af flere bestemmelser, at medlemsstaterne skal træffe egnede foranstaltninger for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder (se f.eks. artikel 6, stk. 1), ligesom konventionen opregner nogle skridt som medlemsstaterne skal tage for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder (se f.eks. artikel 6, stk. 2). Som gennemgået ovenfor (se afsnit 3.3) indeholder de generelle bemærkninger endvidere i flere tilfælde en opregning og beskrivelse af positive foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe for at sikre den fulde virkeliggørelse af konventionens rettigheder. Medlemsstaternes opfyldelse af sådanne positive forpligtelser vil ofte forudsætte, at der træffes fordelingspolitiske valg.

Det forhold, at en række af bestemmelserne i CESCR er vagt formulerede og til dels har karakter af såkaldte »programerklæringer«, indebærer efter udvalgets opfattelse, at det vil være vanskeligt for domstole og administrative myndigheder at anvende dem som grundlag for løsning af konkrete tvister. Virkeliggørelse af sådanne bestemmelser vil således i vidt omfang nødvendiggøre valg, der bl.a. indebærer politiske overvejelser, herunder en vurdering af udnyttelsen af tilgængelige ressourcer, prioriteringer mellem forskellige hensyn m.m. Som et typisk eksempel herpå kan nævnes artikel 9, hvorefter medlemsstaterne »anerkender ethvert menneskes ret til social tryghed, herunder socialforsikring«. Ved indførelse af forskellige sociale ordninger må der således tages stilling til, hvem der skal omfattes af ordningen, hvilke betingelser der skal være opfyldt, for at borgerne kan få adgang til de pågældende sociale ydelser, hvor store de pågældende sociale ydelser skal være m.m. Efter udvalgets opfattelse er der tale om vurderinger, som det tilkommer lovgivningsmagten at foretage. Dette gælder navnlig når det drejer sig om indførelsen af sådanne sociale ordninger som sådan, i modsætning til den konkrete anvendelse af således indførte ordninger.

Disse forhold indebærer efter udvalgets opfattelse, at en del af konventionens bestemmelser ikke kan anses for »egnede« til en inkorporering, idet det i vidt omfang vil være lovgivningsmagten, der skal tage stilling til, hvilke konkrete og positive foranstaltninger der skal træffes for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder. Dette udelukker naturligvis ikke, at de formål og rettigheder, der er nævnt i konventionen, kan indgå som et blandt flere momenter ved fortolkningen og anvendelsen af gældende ret i øvrigt, når domstolene og administrative myndigheder skal træffe konkrete afgørelser.

Heroverfor kan det imidlertid anføres, at der også er bestemmelser i konventionen, der er klart og præcist formuleret. Som eksempel herpå kan navnlig nævnes konventionens forbud mod diskrimination (se artikel 2, stk. 2). Hvis lovgivningsmagten således – med henblik på at sikre virkeliggørelsen af en af konventionens rettigheder – vælger at træffe visse foranstaltninger, følger det af artikel 2, stk. 2, at dette skal ske uden nogen form for diskrimination. Hvis lovgivningsmagten f.eks. vælger at yde støtte til privatskoler, jf. artikel 13, stk. 3 og 4, vil dette skulle ske med respekt af forbudet mod diskrimination (se udtrykkeligt generel bemærkning nr. 13, afsnit 54). På dette punkt kan CESCR sammenlignes med CCPR, der også indeholder et (generelt) forbud mod diskrimination (artikel 26). Som eksempel herpå kan endvidere nævnes retten til at oprette og indmelde sig i fagforeninger, jf. artikel 8, stk. 1, litra a, der til dels svarer til artikel 11 i EMRK og artikel 22 i CCPR. Som eksempel herpå kan endelig nævnes artikel 8, stk.1, litra d, hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til at sikre strejkeret.

Efter udvalgets opfattelse indeholder CESCR således bestemmelser, der må anses for at være forholdsvis klart og præcist formuleret, og som for så vidt ikke adskiller sig væsentligt fra tilsvarende bestemmelser i CCPR. Enkelte af bestemmelserne i CESCR må derfor anses for at være lige så »egnede« som de tilsvarende bestemmelser i CCPR.

Hertil kommer, at selv konventionens generelt formulerede bestemmelser, der forudsætter gradvis virkeliggørelse, efter komiteens opfattelse indeholder nogle grundlæggende rettigheder, der skal opfyldes fra tidspunktet for ratifikationen. Man kan sige, at medlemsstaterne har pligt til at sikre borgerne nogle ufravigelige mindsterettigheder. Som eksempel herpå kan nævnes generel bemærkning nr. 14 om retten til den højest opnåelige sundhed, der opregner nogle grundlæggende, ufravigelige forpligtelser for medlemsstaterne (se afsnit 43 sammenholdt med afsnit 47).

I den forbindelse har udvalget hæftet sig ved, at komitéen som anført ovenfor er af den opfattelse, at konventionens bestemmelser i de fleste tilfælde må anses for at indeholde i det mindste visse væsentlige judiciable aspekter (se generel bemærkning nr. 9, afsnit 10). Komitéen har ligeledes givet udtryk for, at flere af konventionens bestemmelser er af en sådan karakter, at de vil kunne blive anvendt umiddelbart af nationale domstole (såkaldt »self-executing«) (se generel bemærkning nr. 3, afsnit 5, og generel bemærkning nr. 9, afsnit 11). Som eksempel herpå nævner komitéen artikel 3, 7 (a) (i), 8, 10 (3), 13 (2) (a), 13 (3), 13 (4) og 15 (3) (se generel bemærkning nr. 3, afsnit 5).

Som tidligere nævnt har komitéen ikke mulighed for at modtage og behandle klager fra enkeltpersoner vedrørende medlemsstaternes påståede manglende overholdelse af konventionen. Det betyder, at komitéen ikke ved afgørelser i individuelle klagesager har mulighed for at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne.

Udvalget har tidligere givet udtryk for, at den individuelle klageadgang er et vægtigt argument for en inkorporering, men at det ikke i sig selv bør være afgørende, om der er etableret en sådan individuel klageadgang i tilknytning til konventionen (se kapitel 7, afsnit 4.3).

I forhold til CESCR’s vagt formulerede bestemmelser, der i nogle tilfælde har karakter af såkaldte »programerklæringer«, bør den manglende individuelle klageadgang imidlertid tillægges betydning, idet det i mangel af praksis fra et internationalt klageorgan kan være meget vanskeligt at fastlægge det præcise indhold af bestemmelserne.

Efter udvalgets opfattelse kan komitéens generelle bemærkninger (se ovenfor afsnit 3.3) ikke i sig selv opveje de vanskeligheder, der er en følge af den manglende individuelle klageadgang.

Som anført ovenfor må det anses for tvivlsomt, om de generelle bemærkninger vedrørende konventionens materielle rettigheder kan antages at have nogen praktisk betydning for navnlig domstolene og administrative myndigheder, når de anvender gældende regler. Dette skyldes, at de generelle bemærkninger navnlig vedrører spørgsmålet om, hvilke positive pligter medlemsstaterne har for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder.

I det omfang en eventuel tvist ikke som sådan vedrører medlemsstatens positive forpligtelser i henhold til konventionen, men derimod vedrører spørgsmålet om medlemsstatens pligt til ikke at foretage indgreb i privates rettigheder i henhold til konventionen, kan de generelle bemærkninger som nævnt måske antages at få en vis betydning for retsanvendende myndigheder. I sådanne tilfælde kan det anføres, at de generelle bemærkninger bidrager til at præcisere, hvornår og under hvilke betingelser medlemsstaterne kan foretage indgreb over for private og dermed begrænse privates mulighed for at nyde konventionens rettigheder.

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

På baggrund af de ovenfor anførte overvejelser (afsnit 4) kan udvalget på nuværende tidspunkt ikke anbefale, at CESCR inkorporeres i dansk lovgivning.

Der er i udvalget enighed om, at CESCR, der er en »generel konvention«, må anses som »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, idet konventionen omfatter alle og enhver, ligesom den indeholder en lang række meget forskellige rettigheder af væsentlig samfundsmæssig betydning. CESCR og CCPR er ligestillede og indbyrdes forbundne, hvilket er blevet anerkendt i internationale vedtagelser med dansk tilslutning. Hertil kommer, at de to konventioner sammen med FN’s Verdenserklæring om menneskerettigheder udgør grundstammen i den globale menneskerettighedsbeskyttelse.

Der er i udvalget ligeledes enighed om, at en inkorporering ikke skal ændre ved det forhold, at det fortsat som udgangspunkt skal være lovgivningsmagtens opgave at foretage de nødvendige prioriteringer og afvejninger af modsatrettede hensyn. Udvalget lægger vægt på, at en inkorporering ikke bør medføre, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder skal påtage sig en større retspolitisk rolle end tilfældet er i dag.

Ved vurderingen af, om CESCR bør inkorporeres, lægger en del af udvalgets medlemmer afgørende vægt på, at konventionen i vidt omfang indeholder såkaldte programerklæringer og derved adskiller sig fra CCPR på flere og væsentlige punkter. Mange af konventionens bestemmelser har således en sådan karakter, at rettighedernes indhold i vidt omfang afhænger af deres gennemførelse i den nationale lovgivning, idet de pålægger medlemsstaterne positive forpligtelser af vidtrækkende økonomisk og social karakter. Disse medlemmer finder, at det ved vurderingen af, om en konvention bør inkorporeres i dansk lovgivning, bør tillægges afgørende betydning, om konventionens bestemmelser har en sådan karakter og indhold, at de er egnede til at blive anvendt af domstolene og andre retshåndhævende myndigheder ved løsningen af konkrete tvister. Den inkorporerede konvention skal med andre ord være brugbar i det praktiske retsliv, idet en inkorporering ellers vil kunne afstedkomme formålsløse retssager og skuffede og urealistiske forventninger hos borgerne. Efter disse medlemmers opfattelse opfylder CESCR ikke – i hvert fald ikke på nuværende tidspunkt – i tilstrækkelig grad disse betingelser.

Andre af udvalgets medlemmer lægger derimod afgørende vægt på, at de borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side, er udelelige og indbyrdes forbundne. Disse medlemmer finder, at signalværdien i forhold til både det danske og det internationale samfund om den betydning, menneskerettighederne tillægges, taler med styrke for at inkorporere også denne konvention, og at dette forhold kan opveje dens muligt mindre praktiske brugbarhed ved løsningen af konkrete retstvister. Efter disse medlemmers opfattelse er det muligt at tage højde for de indvendinger, der knytter sig til de upræcise bestemmelser i konventionen, i forbindelse med beskrivelsen af retsvirkningerne af inkorporering i loven. Det kunne således – i lighed med, hvad der er tilfældet for de øvrige konventioner – fremgå af inkorporeringslovens forarbejder, at domstolene ikke bør fortolke og anvende vagt og upræcist formulerede bestemmelser eller programerklæringer i CESCR på en måde, der ikke har klar støtte i konventionspraksis. I det omfang, bestemmelserne i CESCR ikke har en sådan upræcis eller programmatisk karakter, eller de er blevet præciseret gennem konventionspraksis, vil konventionen efter disse medlemmers opfattelse kunne anvendes af domstole og administrative myndigheder ved løsningen af konkrete tvister.

Når udvalgets medlemmer – uanset disse forskelle i opfattelsen med hensyn til vægtningen af kriterierne for inkorporeringen – er enige om ikke på nuværende tidspunkt at anbefale en inkorporering af CESCR i dansk lovgivning, skyldes det en enighed om, at en yderligere inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et bedre erfaringsgrundlag, og at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet. Udvalget har herved ikke blot lagt vægt på, at CESCR indeholder mange programerklæringer, men også på, at der ikke er etableret en individuel klageadgang. Hertil kommer, at der endnu ikke i tilstrækkeligt omfang findes fortolkningsbidrag, herunder f.eks. i form af generelle bemærkninger fra FN-komitéen.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tidspunkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan være tilfældet, hvis der måtte blive etableret en individuel klageadgang, og hvis der i den forbindelse måtte udvikle sig en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering. Det vil således i løbet af en kortere årrække være relevant at se på eventuelle norske erfaringer med navnlig domstolenes anvendelse af denne konvention, som blev inkorporeret i norsk lovgivning i 1999.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis måtte have forholdt sig til de programerklæringer og vagt formulerede bestemmelser, der findes i de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

Udvalget finder endelig at kunne pege på, at EU-charteret om grundlæggende rettigheder også indeholder programerklæringer og vagt formulerede bestemmelser, og at stats- og regeringscheferne på topmødet i Nice i december 2000 besluttede, at der på den næste regeringskonference i 2004 skal tages stilling til, om og i givet fald hvorledes EU-charteret skal knyttes til EU- og EF-traktaten. Hvis EU-charteret måtte blive retligt bindende, vil det på tilsvarende måde blive relevant at undersøge, hvorledes EF-domstolen og domstolene i Danmark og andre medlemsstater måtte fortolke og anvende EU-charteret, herunder navnlig dets økonomiske, sociale og kulturelle bestemmelser i deres praksis fremover.


 

Kapitel 10. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

 

1. Status

Danmark har ratificeret FN's konvention af 21. december 1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination316. Konventionen trådte i kraft for Danmarks vedkommende den 8. januar 1972. Reglerne i konventionens artikel 14 om individuel klageadgang trådte dog først i kraft den 11. oktober 1985 ved Danmarks afgivelse af en erklæring i henhold til bestemmelsen. Danmark har i den forbindelse taget et forbehold, hvorefter komitéen ikke må behandle en individuel klagesag, medmindre komitéen har sikret sig, at samme sag ikke er eller har været genstand for behandling efter andre regler om international undersøgelse eller bilæggelse. Danmark har ikke i øvrigt taget forbehold til konventionen.

 

316.  Se bekendtgørelse nr. 55 af 4. august 1972 (Lovtidende C)

 

2. Indhold

De materielle bestemmelser er indeholdt i konventionens afsnit I, artiklerne 1-7.

I det følgende foretages der alene en kortfattet opregning af de beskyttede rettigheder. Opregningen har alene til formål kort at beskrive karakteren af de beskyttede rettigheder. Konventionen er medtaget som bilag 5 til betænkningen.

I artikel 1 defineres begrebet »racediskrimination«.

Deltagerstaterne fordømmer racediskrimination og påtager sig at føre en politik, der tager sigte på at afskaffe racediskrimination af enhver art. Indholdet af en sådan politik beskrives nærmere i artikel 2. Staterne må aldrig indlade sig på racediskrimination, må ikke give støtte til sådan virksomhed, og skal træffe effektive foranstaltninger til kritisk at gennemgå politikken på dette område. Staterne skal ved alle egnede midler forbyde og standse racediskrimination og skal bl.a. opmuntre organisationer m.m. til at fremme andre midler til fjernelse af skranker mellem racerne. Ifølge artikel 2, stk. 2, skal staterne træffe positive foranstaltninger til sikring af fuld og ligelig nydelse af menneskerettigheder for alle racegrupper eller enkeltpersoner, der tilhører disse.

Staterne fordømmer særligt raceadskillelse og apartheid, jf. artikel 3, og al propaganda og alle organisationer, som bygger på ideer eller teorier om, at en enkelt race eller en persongruppe af en bestemt hudfarve eller etnisk oprindelse er andre overlegne m.v., jf. artikel 4. Staterne skal bl.a. påtage sig at kriminalisere al udbredelse af ideer om racemæssig overlegenhed og erklære ulovlige og forbyde organisationer, som fremmer og tilskynder til racediskrimination samt kriminalisere deltagelse i sådanne organisationer.

Staterne forpligter sig efter artikel 5 til at forbyde og afskaffe alle former for racediskrimination og at sikre enhver ret til lighed for loven, uanset race, hudfarve eller national eller etnisk oprindelse. Dette gælder i forhold til en lang række opregnede borgerlige, politiske, sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder. Listen er ikke udtømmende.

Staterne skal endvidere gennem deres kompetente domstole og andre statsinstitutioner sikre enhver effektiv beskyttelse og effektive retsmidler imod enhver racediskriminerende handling, jf. artikel 6.

Endelig skal staterne ifølge artikel 7 i særdeleshed inden for undervisning, uddannelse, kultur og oplysning iværksætte foranstaltninger til bekæmpelse af fordomme og fremme af forståelse, fordragelighed og venskabelige forhold mellem nationer og racegrupper eller etniske grupper.

 

3. Håndhævelse

Ved konventionen er der oprettet en komité vedrørende afskaffelse af racediskrimination, der er tillagt kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se konventionens afsnit II).

Komitéen består af 18 sagkyndige af høj moralsk omdømme og anerkendt upartiskhed, der vælges af deltagerstaterne blandt deres egne statsborgere og virker i deres personlige egenskab. Ved valget tages hensyn til en rimelig geografisk fordeling og til repræsentation af de forskellige kulturformer og de vigtigste retssystemer (se i det hele artikel 8).

FN’s Generalsekretær yder sekretærbistand til komitéen (se artikel 10, stk. 3).

De kontraherende stater er forpligtet til at indsende periodiske rapporter om de lovgivningsmæssige, retslige, administrative eller andre foranstaltninger, som de har gennemført, og som sætter konventionens bestemmelser i kraft. Komitéen kan anmode om yderligere oplysninger fra deltagerstaterne (se i det hele artikel 9). Danmark har til dato udarbejdet 14 15 rapporter (se afsnit 3.1.). Komitéen gennemgår rapporterne sammen med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger til den pågældende stat (se afsnit 3.2.).

Herudover kan komitéen vedtage generelle bemærkninger (general comments) vedrørende bl.a. konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 9, stk. 2). Komitéen har foreløbigt udarbejdet 26 27 generelle bemærkninger (se afsnit 3.3.).

Hvis en deltagerstat mener, at en anden deltagerstat ikke gennemfører konventionens bestemmelser, kan den gøre komitéen opmærksom herpå (se artikel 11). Ved behandlingen af mellemstatslige klager nedsætter komitéen en ad hoc mæglingskommission (se artikel 12). Kommissionens sagsbehandling kan ende med, at den kommer med sådanne henstillinger, som den måtte anse for egnede  til en mindelig afgørelse af tvisten (se artikel 13). Komitéen har ifølge udvalgets oplysninger endnu ikke fået forelagt en mellemstatslig klagesag.

En deltagerstat kan når som helst erklære, at den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle meddelelser fra enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner inden for dens jurisdiktion, som hævder at være ofre for en krænkelse fra den pågældende deltagerstats side af nogen af de i konventionen omhandlede rettigheder (se artikel 14). Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at behandle sådanne individuelle klagesager (se afsnit 3.4.). Komitéens behandling af klagen har karakter af en kontradiktorisk procedure, der behandles efter processuelle, formelle og materielle regler. Klagesagen ender med, at komitéen fremsender sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat og til ansøgeren (se artikel 14, stk. 7, litra b).

Komitéen har ifølge udvalgets oplysninger truffet afgørelse i 1214 individuelle klagesager317. Samtlige klagesager nummereres fortløbende.

 

317.  Der er alene medtaget afgørelser, der er offentliggjort til og med den 27. juli 2001. Det bemærkes, at komitéen den 9. august 2001 har truffet afgørelse i klagesag 19/2000, Sarwar Seliman Mostafa mod Danmark, der vedrører en sag, hvor en kommune uberettiget nægtede at godkende en udlænding som lejer af en almennyttig bolig. Afgørelsen er ikke i øvrigt omtalt i dette kapitel.

 

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder en mængde information om konventionen og praksis. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) komitéens generelle bemærkninger, iii) de enkelte landes rapporter, iv) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter, v) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger og vi) komitéens afgørelser i individuelle klagesager. I praksis kan der nogle gange gå forholdsvis lang tid inden de nævnte dokumenter gøres tilgængelige på hjemmesiden. Hjemmesiden opdateres således med en vis forsinkelse.

Den senest offentliggjorte (pr. 10. maj 2000) (pr. 27. juli 2001) afgørelse på hjemmesiden er komitéens afgørelser af 17. marts 2000 i klagesag nr. 17/1997. 8. august 2000 i klagesagerne 12/1998 og 13/1998. Der foreligger ikke offentliggjorte afgørelser i klagesagerne 11, 14 og 15. 

 

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afgivet 15 rapporter i henhold til konventionens artikel 9, stk. 1318.

 

318.  Den 1. rapport blev afgivet i januar 1973 (se dokument CERD/C/R.50/Add.3). Den 2. rapport blev afgivet i januar 1975 (se dokument CERD/C/R.77/Add.2). Den 3. rapport blev afgivet i marts 1977 (se dokument CERD/C/R.98/Add.3). Den 4. rapport blev afgivet i marts 1979 (se dokument CERD/C/48/Add.2). Den 5. rapport blev afgivet i juni 1981 (se dokument CERD/C/75/Add.5). Den 6. rapport blev afgivet i august 1983 (se dokument CERD/C/106/Add.9). Den 7. rapport blev afgivet i oktober 1985 (se dokument CERD/C/131/Add.6). Den 8. rapport blev afgivet i oktober 1987 (se dokument CERD/C/158/Add.8). Den 9. rapport blev afgivet i august 1989 (se dokument CERD/C/184/Add.2). Den10., 11. og 12. rapport blev afgivet i en samlet rapport i marts 1995 (se dokument CERD/C/280/Add.1). Den 13. rapport blev afgivet i januar 1997 (se dokument CERD/C/319/Add.1). Den 14. rapport blev afgivet i januar 1999 (se dokument CERD/C/362/Add.1). Den 15. og seneste rapport blev afgivet i januar 2001 (rapporten er endnu ikke tilgængelig på FN’s hjemmeside).

 

Rapporterne varierer i omfang og detaljeringsgrad. Danmarks seneste rapport er mere omfattende end tidligere rapporter.

Rapporterne er opbygget således, at der er et indledende afsnit med generelle bemærkninger om rapporten (kapitel I). Herefter følger et omfattende afsnit med oplysninger vedrørende konventionens enkelte materielle bestemmelser (kapitel II). Rapporterne redegør for nye og påtænkte foranstaltninger til virkeliggørelse af de rettigheder, der er anerkendt i konventionen og for de fremskridt, der er gjort med hensyn til nydelsen af disse rettigheder siden afgivelsen af forrige rapport. Der meddeles således oplysninger om bl.a. nye love, regeringens handlingsplaner, relevant retspraksis og administration af gældende regler. Rapporterne indeholder supplerende oplysninger, som komitéen måtte have anmodet om. Rapporterne redegør endelig for, hvorledes Danmark har fulgt op på komitéens konklusioner og anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af forrige rapport samt Danmarks opfølgning på komitéens afgørelser i individuelle klagesager.

De periodiske rapporter må anses for at have en meget begrænset betydning ved anvendelsen og fortolkningen af konventionens enkelte bestemmelser. Rapporterne består således i det væsentlige af faktuelle oplysninger om den danske retstilstand til brug for komitéens efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporterne har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2.  Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Komitéen foretager en eksamination af de periodiske rapporter. På baggrund af disse eksaminationer samt såkaldte »skyggerapporter«, som komitéen modtager fra statslige menneskerettighedsinstitutioner og NGO’er, udarbejder komitéen afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

Af de 15 rapporter Danmark har udarbejdet, har de 14 foreløbigt været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

For så vidt angår komitéens behandling af Danmarks 14. rapport, er de afsluttende bemærkninger og anbefalinger319 opbygget således, at der efter en generel indledning følger et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«) efterfulgt af et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring og anbefalinger fra komitéens side (»concerns and recommendations«).

 

319.  Se dokument CERD/C/304/Add.93

 

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 14. rapport indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring og anbefalinger (»concerns and recommendations«):

 

»7. The Committee notes that the new Act on Integration of Aliens transfers the responsibility for integration from the central to the local authorities. The Committee recommends to the State party to monitor closely the implementation of the new Act with a view to ensuring that the geographical distribution of aliens within the State party is made according to the principle of equity and does not lead to violation of their rights recognized under the Convention.

 

8. In light of article 4 of the Convention, the Committee is concerned about activities of organizations which promote racial hatred and discrimination. It is especially concerned about the influence of Radio Oasen, owned by a neo-Nazi association, whose license was renewed in 1997 by the Ministry of Culture and which receives financial support from the Government. The Committee recommends to the State party to declare illegal and prohibit any organization which promotes and incites racial discrimination and calls attention to its General Recommendation No. XV in this regard.

 

9. With regard to the right to housing, the Committee is concerned that decisions regarding quotas for newly arrived refugees and/or asylum-seekers can be arbitrary in their effects. The Committee recommends to the State party to adopt rules of procedure regarding the right to housing of refugees and/or asylum-seekers which are in line with the principles and provisions of the Convention.

 

10. The Committee notes that some individuals have been convicted for violating section 266 (b) of the Criminal Code and suggests that sanctions pronounced under the Criminal Code be commensurate with the nature of the related crime.

 

11. The Committee is concerned that equal attention be paid to the economic, social and cultural rights listed in article 5. It is particularly concerned by the level of unemployment among foreigners and the difficult access to employment of members of ethnic minorities. In particular, the Committee draws the attention to the State party to the fact that, although the State party is not obliged to provide work permits to foreign residents, it has to guarantee that foreigners who have obtained a work permit are not discriminated against in their access to employment.

 

12. The Committee recommends to the State party to take all effective measures to reduce unemployment among foreigners and facilitate the professional integration of all persons belonging to ethnic minorities in the public administration.

 

13. Though efforts in this sense have been initiated, the Committee notes that the Convention has not yet been translated into the Greenlandic language. It therefore recommends to the State party rapidly to facilitate this process and provide means for the dissemination of the Greenlandic version of the Convention.

 

14. The Committee reiterates its suggestion that even further action be taken to ensure that the provisions of the Convention are more widely disseminated, particularly among minority groups, government officials, employers and trade unions. The public should be better informed about the remedy available under article 14 of the Convention.

 

15. The Committee recommends that the State party’s next periodic report, due on 8 January 2001, be an updating report that address all the points raised in the present observations. «

 

I komitéens behandling af periodiske rapporter foretager komitéen en selvstændig vurdering af de oplysninger, den modtager fra staten. Ved denne behandling vil komitéen typisk udtrykke bekymring m.v. over eksempelvis en skadelig udvikling inden for et eller flere områder, og den vil opfordre staten til at iværksætte tiltag med henblik på en afhjælpning. Men komitéens hidtidige afsluttende bemærkninger og anbefalinger ses kun i megetbegrænset omfang at have betydning ved anvendelsen og fortolkningen af konventionens materielle bestemmelser. Dette skyldes for det første, at det er landenes rapporter, der danner grundlaget for komitéens udtalelser. Komitéens udtalelser har således mere karakter af en dialog med medlemsstaten med det formål at påse og sikre konventionens gennemførelse i den pågældende stat, hvorimod komitéen i den forbindelse ses at afholde sig fra at fremsætte mere generelle udtalelser. Hertil kommer den meget kortfattede karakter af komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.3. Generelle bemærkninger

Komitéen har som nævnt udarbejdet 2627 generelle bemærkninger (»general comments«), der alle er meget kortfattede. Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

 

1. States parties’ obligations (Article 4)320

2. States parties’ obligations (Article 9)321

3. Apartheid (Article 3)322

4. Demographic composition of the population (Article 9)323

5. Reporting by States parties (Article 7)324

6. Overdue reports (Article 9)325

7. Legislation to eradicate racial discrimination (Article 4)326

8. Identification with a particular racial or ethnic group (Article 1, paras. 1 & 4)327

9. Independence of experts (Application of Article 8, para. 1)328

10. Technical assistance329

11. Non-citizens (Article 1)330

12. Successor states331

13. Training of law enforcement officials in the protection of human rights332

14. Definition of discrimination (Article 1, para. 1)333

15. Organized violence based on ethnic origin (Article 4)334

16. References to situations existing in other States (Article 9)335

17. Establishment of national institutions to facilitate implementation of the Convention336

18. Establishment of an international tribunal to prosecute crimes against humanity337

 

320.  Af 25. februar 1972.

321.  Af 25. februar 1972.

322.  Af 24. august 1973.

323.  Af 24. august 1973.

324.  Af 14. april 1977.

325.  Af 19. marts 1982.

326.  Af 23. august 1985.

327.  Af 24. august 1990.

328.  Af 24. august 1990.

329.  Af 22. marts 1991.

330.  Af 19. marts 1993.

331.  Af 19. marts 1993.

332.  Af 19. marts 1993.

333.  Af 19. marts 1993.

334.  Af 19. marts 1993.

335.  Af 19. marts 1993.

336.  Af 19. marts 1993.

337.  Af 18. marts 1994.

 

19. Racial segregation and apartheid (Article 3)338

20. Non-discriminatory implementation of rights and freedoms (Article 5)339

21. Right to self-determination340

22. Article 5 and refugees and displaced persons341

23. Indigenous Peoples342

24. Reporting of persons belonging to different races, national/ethnic groups, or indigenous peoples (Article 1)343

25. Gender related dimensions of racial discrimination344

26. Article 6 of the Convention345

27. Discrimination against Roma346

 

338.  Af 18. august 1995.

339.  Af 15. marts 1996.

340.  Af 15. marts 1996.

341.  Af 23. august 1996.

342.  Af 18. august 1997.

343.  Af 27. august 1999.

344.  Af 20. marts 2000.

345.  Af 24. marts 2000.

346.  Af 16. august 2000

 

Flere af udtalelserne vedrører konventionens artikel 9, stk. 1, om udarbejdelse af rapporter, herunder problemer med staters undladelse af at udarbejde disse (nr. 6 og 10), indholdsmæssige fejl og mangler (nr. 2, 5 og 16) samt forudsætninger for og forslag til forbedringer (nr. 9 og 17). Der er endvidere eksempler på, at staterne anmodes om at meddele bestemte oplysninger i deres kommende rapporter, eksempelvis oplysninger omkring den demografiske fordeling af befolkningen set i lyset af konventionens artikel 1 (nr. 4).

Flere udtalelser tager sigte på racediskrimination set i forhold til særlige grupper såsom flygtninge og tvangsforflyttede personer (nr. 22), oprindelige folk (nr. 23), kvinder (nr. 25) og Romaer (nr. 27).

Komitéen har endvidere udtalt sig om hvilke kriterier, der er anvendelige, ved identifikationen af et individs tilhørsforhold til en bestemt race m.v. som omtalt i konventionens artikel 1 (nr. 8 og 24).

Andre generelle bemærkninger vedrører betragtninger omkring det indbyrdes forhold mellem nationale foranstaltninger til fremme af konventionen og tilsvarende internationale tiltag (nr. 3), behovet for en international straffedomstol (nr. 18), spørgsmålet om retten til selvbestemmelse som grundlag for en påstået ret til løsrivelse (nr. 11), opfordringer til vedtagelse af lovgivning som forudsat i konventionen (nr. 1 og 7) og opfordringer til nye stater om at tiltræde konventionen (nr. 12).

Ovennævnte generelle bemærkninger ses alene at have en begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder.

Der er imidlertid flere eksempler på, at komitéen har udtalt sig om konventionens materielle bestemmelser, og på flere og væsentlige punkter indeholder komitéens generelle bemærkninger fortolkningsbidrag vedrørende konventionens enkelte rettigheder.

Komitéen har således udtalt sig om, hvornår en forskelsbehandling udgør en diskrimination i strid med konventionens artikel 1 (nr. 14). Komitéen udtaler bl.a.:

 

»… A distinction is contrary to the Convention if it has either the purpose or the effect of impairing particular rights and freedoms. This is confirmed by the obligation placed upon States parties by article 2, paragraph 1 (c), to nullify any law or practice which has the effect of creating or perpetuating racial discrimination.

 

2. The Committee observes that a differentiation of treatment will not constitute discrimination if the criteria for such differentiation, judged against the objectives and purposes of the Convention, are legitimate or fall within the scope of article 1, paragraph 4, of the Convention. In considering the criteria that may have been employed, the Committee will acknowledge that particular actions may have varied purposes. In seeking to determine whether an action has an effect contrary to the Convention, it will look to see whether that action has an unjustifiable disparate impact upon a group distinguished by race, colour, descent, or national or ethnic origin.

 

3. Article 1, paragraph 1, of the Convention also refers to the political, economic, social and cultural fields; the related rights and freedoms are set up in article 5.«

 

Komitéen har endvidere udtalt sig om forholdet mellem andre menneskerettighedsinstrumenter og konventionens artikel 1, stk. 2, hvorefter racediskriminationskonventionen ikke finder anvendelse på sådan forskelsbehandling m.v., som en deltagerstat foretager mellem sine egne statsborgere og udlændinge (nr. 11). Komitéen udtaler bl.a.:

 

»1. Article 1, paragraph 1, of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination defines racial discrimination. Article 1, paragraph 2, excepts from this definition actions by a State party which differentiate between citizens and non-citizens. Article 1, paragraph 3, qualifies article 1, paragraph 2, by declaring that, among non-citizens, States parties may not discriminate against any particular nationality.

 

2. The Committee has noted that article 1, paragraph 2, has on occasion been interpreted as absolving States parties from any obligation to report on matters relating to legislation on foreigners. The Committee therefore affirms that States parties are under an obligation to report fully upon legislation on foreigners and its implementation.

 

3. The Committee further affirms that article 1, paragraph 2, must not be interpreted to detract in any way from the rights and freedoms recognized and enunciated in other instruments, especially the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights.«

 

Der foreligger endvidere et eksempel på, at komitéen har udtalt sig om rækkevidden af konventionens artikel 3, herunder spørgsmålet om staternes positive forpligtelser (nr. 19), ligesom komitéen har udtalt sig om spørgsmålet om, hvilke rettigheder artikel 5 skaber, herunder forholdet mellem artikel 5 og artikel 1, stk. 2 (nr. 20). Komitéen udtaler således vedrørende sidstnævnte:

 

»Article 5 of the Convention contains the obligation of States Parties to guarantee the enjoyment of civil, political, economic, social and cultural rights and freedoms without racial discrimination. Note should be taken that the rights and freedoms mentioned in article 5 do not constitute an exhaustive list … Article 5 of the Convention, apart from requiring a guarantee that the exercise of human rights shall be free from racial discrimination, does not in itself create civil, political, economic, social or cultural rights, but assumes the existence and recognition of these rights. The Convention obliges States to prohibit and eliminate racial discrimination in the enjoyment of such human rights.

 

… Many of the rights and freedoms mentioned in article 5, such as the right to equal treatment before tribunals, are to be enjoyed by all persons living in a given State; others such as the right to participate in elections, to vote and to stand for election are the rights of citizens…«

 

Komitéen har endvidere udtalt sig om artikel 4’s forpligtende karakter, herunder forholdet mellem menings- og ytringsfrihed og forbudet i artikel 4, litra a, mod al udbredelse af ideer, der hviler på racemæssig overlegenhed eller racehad (nr. 15). Komitéen udtalte bl.a.:

 

»… the provisions of article 4 are of a mandatory character. To satisfy these obligations, States parties have not only to enact appropriate legislation but also to ensure that it is effectively enforced.

 

… In the opinion of the Committee, the prohibition of the dissemination of all ideas based upon racial superiority or hatred is compatible with the right to freedom of opinion and expression. This right is embodied in article 19 of the Universal Declaration of Human Rights and is recalled in article 5 (d) (viii) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Its relevance to article 4 is noted in the article itself. The citizen’s exercise of this right carries special duties and responsibilities, specified in article 29, paragraph 2, of the Universal Declaration, among which the obligation not to disseminate racist ideas is of particular importance…«

 

I den samme generelle bemærkning har komitéen omtalt staternes forpligtelse i henhold til artikel 4, litra b, hvorefter staterne skal erklære ulovlige og forbyde organisationer, som fremmer og tilskynder til racediskrimination. Komitéen udtalte bl.a.:

 

»… Some States have maintained that in their legal order it is inappropriate to declare illegal an organization before its members have promoted or incited racial discrimination. The Committee is of the opinion that article 4 (b) places a greater burden upon such States to be vigilant in proceedings against such organizations at the earliest moment. These organizations, as well as organized and other propaganda activities, have to be declared illegal and prohibited. Participation in these organizations is, of itself, to be punished…«

 

Endelig har komitéen udtalt sig om konventionens artikel 6 vedrørende spørgsmålet om godtgørelse for fysisk eller psykisk skade til et offer for racediskrimination (nr. 26), og artikel 7 vedrørende betydningen af uddannelse som forudsætning for opfyldelse af konventionens artikel 2, stk. 1, og artikel 5 (nr. 13).

Komitéens generelle bemærkninger er meget kortfattede. Udtalelserne understreger i vidt omfang vigtigheden af, at staterne overholder konventionens forpligtelser, herunder i forhold til særligt udsatte persongrupper, ligesom flere udtalelser lægger vægt på at få staterne til at opfylde konventionens artikel 9, stk. 1, om udarbejdelse af rapporter, samt at højne rapporternes kvalitet. Som det fremgår af gennemgangen, er der imidlertid også flere eksempler på udtalelser, der vedrører konventionens materielle bestemmelser. Uanset at disse – ligesom de øvrige generelle bemærkninger – er kortfattede, og i nogle tilfælde behandler et forholdsvis begrænset område, ses de at have betydning for fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser og således praktisk betydning for lovgivningsmagten, administrative myndigheder og enkeltpersoner.

 

3.4. Individuelle klagesager

Når komitéen har behandlet en individuel klage, fremsender den sine eventuelle forslag og henstillinger til den pågældende deltagerstat og til ansøgeren, jf. konventionens artikel 14, stk. 7, litra b. Der er således ikke tale om en afgørelse i formel forstand, ligesom afgørelserne ikke er retligt bindende for deltagerstaterne. Komitéen vil under sagsbehandlingen tage stilling til, om klagen kan behandles i realiteten (klagens admissibilitet), og i bekræftende fald, om der foreligger en krænkelse af konventionens materielle bestemmelser (klagens realitet).

I det følgende belyses komitéens stillingtagen til processuelle og materielle spørgsmål ved behandlingen af individuelle klagesager. I afsnit 3.5 fortages endvidere en særlig gennemgang af individuelle klagesager vedrørende Danmark.

Den følgende omtale af komitéens praksis har ikke til formål at beskrive indholdet og omfanget af den beskyttelse, der følger af konventionens bestemmelser. Omtalen af praksis har alene til formål at give et vist indtryk af, hvilke problemstillinger m.m. komitéen har behandlet, for derved at give et indtryk af, i hvilket omfang danske domstole m.m. vil kunne finde vejledning i komitéens praksis ved fortolkning og anvendelse af konventionens bestemmelser.

Flere individuelle klagesager vedrører konventionens formelle klagebetingelser i artikel 14, stk. 7, litra a, og processuelle spørgsmål. I det omfang en afgørelse alene udtaler sig om sådanne processuelle spørgsmål, har afgørelsen selvsagt ikke betydning for anvendelsen og fortolkningen af konventionens materielle bestemmelser. 

Komitéen har bl.a. taget stilling til, hvilke nationale retsmidler, der skal udtømmes, for at komitéen kan behandle en klage347, herunder hvorvidt det kan kræves, at klager indleder en civil retssag efter, at politiet har afvist at rejse tiltale i anledning af påstået racediskrimination, og hvorvidt det kan kræves, at der indgives klage til Ombudsmanden348, hvorvidt en admissibilitetsindsigelse skal behandles sammen med klagens indhold349, og om en medlemsstat har pligt til at informere om eksisterende retsmidler350. Komitéen har endvidere taget stilling til, hvorvidt klager kan anses for omfattet af en gruppe af enkeltpersoner, som hævder at være ofre for en krænkelse351, hvorvidt en admissibilitetsindsigelse vedrører materielle forhold (ratione materiae), og på hvilket tidspunkt i sagsbehandlingen en sådan indsigelse skal behandles352, hvilken betydning det har, at der ikke er sket udtømmelse af nationale retsmidler på grund af fejl fra klagers advokats side353, i hvilket omfang klager er fritaget for at udnytte et retsmiddel, f.eks. fordi anvendelsen heraf vil trække sagen urimeligt i langdrag354 eller fordi der foreligger tidligere retspraksis, der ifølge klager danner præcedens355, eller endelig fordi klager stiller sig tvivlende over for et retsmiddels effektivitet356. Komitéen har endelig udtalt sig om, hvor underbygget en klage skal være, for at den kan blive antaget til realitetsbehandling357, og om en ændring af en påstået racediskriminerende administrativ praksis indebærer, at en klage over den tidligere praksis ikke kan realitetsbehandles358.

 

347.  Se klagesag 12/1998 (afgørelse af 8. august 2000, CERD/C/57/D/12/1998)

348.  Se klagesag 10/1997 (afgørelse af 17. marts 1999, CERD/C/54/D/10/1997)

349.  Se klagesag 2/1989 (afgørelse af 18. marts 1991, CERD/C/39/D/2/1989/Rev 2) og klagesag 6/1995 (afgørelse af 25. januar 2000, CERD/C/55/D/6/1995)

350.  Se klagesag 7/1995 ( afgørelse af 14. august 1997, CERD/C/51/D/7/1995)

351.  Se klagesag 13/1998 (afgørelse af 8. august 2000, CERD/C/57/D/13/1998)

352.  Se klagesag 2/1989 (afgørelse af 18. marts 1991, CERD/C/39/D/2/1989/Rev 2)

353.  Se klagesag 5/1994 (afgørelse af 15. marts 1995, CERD/C/46/D/5/1994) og klagesag 7/1995 ( afgørelse af 14. august 1997, CERD/C/51/D/7/1995)

354.  Se klagesag 6/1995 (afgørelse af 26. august 1999, CERD/C/55/D/6/1995) og klagesag 8/1996 (afgørelse af 12. marts  1999, CERD/C/54/D/8/1996)

355.  Se klagesag 7/1995 (afgørelse af 14. august 1997, CERD/C/51/D/7/1995)

356.  Se klagesag 9/1997 (afgørelse af 17. august 1998, CERD/C/53/D/9/1997)

357.  Se klagesag 7/1995 (afgørelse af 14. august 1997, CERD/C/51/D/7/1995)

358.  Se klagesag 8/1996 (afgørelse af 10. maj 1999, CERD/C/54/D/8/1996) og klagesag 13/1998 (afgørelse af 8. august  2000, CERD/C/57/D/13/1998)

 

Komitéen har endvidere i flere afgørelser udtalt sig om konventionens materielle bestemmelser.

Konventionens artikel 1 er citeret i flere afgørelser, herunder ofte i forening med andre af konventionens materielle bestemmelser. Dette er naturligt, idet racediskriminationsbegrebet defineres i artikel 1. Komitéen har bl.a. fortolket artikel 1, stk. 2, i en sag, hvor en person var udelukket fra at virke som advokat i Frankrig under henvisning til den pågældendes udenlandske statsborgerskab359. Statsborgerskabskravet er endvidere omtalt i en sag om en udenlandsk statsborger, der ønskede at optage et banklån i forbindelse med køb af en vare360. Sagen omtales nærmere nedenfor i afsnit 3.5.  

 

359.  Se klagesag 2/1989 (afgørelse af 18. marts 1991, CERD/C/39/D/2/1989/Rev 2)

360.  Se klagesag 10/1997 (afgørelse af 17. marts 1999, CERD/C/54/D/10/1997)

 

Komitéen har under henvisning til artikel 2, litra d, sammenholdt med artikel 4 og 6 fastslået, at der påhviler staterne en streng forpligtelse til at foretage en grundig og omhyggelig efterforskning i sager om påstået racediskrimination, ligesom efterforskningen skal foretages inden for en rimelig tid361.

 

361.  Se klagesag 4/1991 (afgørelse af 16. marts 1993, CERD/C/42/D/4/1991), klagesag 10/1997 (afgørelse af 17. marts 1999, CERD/C/54/D/10/1997) og klagesag 16/1999 (afgørelse af 13. marts 2000, CERD/C/56/D/16/1999)

 

For at staterne kan siges at leve op til bestemmelserne i artikel 4 har komitéen understreget, at det ikke er tilstrækkeligt, at staterne har vedtaget passende lovgivning. Staterne må også sikre, at lovgivningen håndhæves effektivt362. Komitéen har imidlertid fastslået, at konventionen ikke kan fortolkes på en sådan måde, at den stiller spørgsmålstegn ved det almindeligt anerkendte princip om frihed til at afgøre, hvorvidt der skal rejses tiltale, hvorved sagen skal føres ved domstolene, jf. opportunitetsprincippet. Princippet må imidlertid anvendes i lyset af konventionens rettigheder i alle sager om påstået racediskrimination363.

 

362.  Se klagesag 4/1991 (afgørelse af 16. marts 1993, CERD/C/42/D/4/1991)

363.  Se klagesag 1/1984 (afgørelse af 10. august 1988, CERD/C/36/D/1/1984). 

 

Komitéen har for så vidt angår de i artikel 5 opregnede borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder understreget, at det ikke er omfattet af komitéens kompetence at sørge for, at disse rettigheder etableres. Det er i stedet komitéens opgave at overvåge gennemførelsen af disse,  når først de er givet på lige vilkår364.

 

364.  Se klagesag 2/1989 (afgørelse af 18. marts 1991, CERD/C/39/D/2/1989/Rev 2)

 

Komitéen har endvidere i henhold til artikel 5, litra a, der vedrører ligelig behandling for domstolene, understreget, at hvis der under en straffesag er mistanke om, at et jurymedlem nærer racistiske fordomme over for tiltalte, har staten pligt til at undersøge forholdet nærmere og eventuelt ekskludere medlemmet365.

 

365.  Se klagesag 3/1991 (afgørelse af 15. marts 1994, CERD/C/44/D/3/1991)

 

I relation til konventionens artikel 6 har komitéen bl.a. udtalt sig om, i hvilket omfang et offer for racediskrimination har ret til godtgørelse for ikke-økonomisk skade366 samt fastslået, at artikel 6 ikke pålægger staterne en pligt til at indføre en ordning i form af flere på hinanden følgende retsmidler op til og med Højesterets niveau367.

 

366.  Se klagesag 17/1999 (afgørelse af 17. marts 2000, CERD/C/56/D/17/1999)

367.  Se klagesag 1/1984 (afgørelse af 10. august 1988, CERD/C/36/D/1/1984). 

 

Komitéen ses ikke i individuelle klagesager at have udtalt sig om anvendelsen og fortolkningen af  konventionens artikel 3 og 7.

Der foreligger som nævnt alene 1214 offentliggjorte individuelle klagesager368. Nogle klager er blevet af­vist på grund af processuelle mangler, hvorfor komitéen i disse sager ikke har haft lejlighed til at udtale sig om konventionens materielle regler. Der foreligger derfor kun et forholdsvis begrænset antal afgørelser, der indeholder fortolkningsbidrag, og som derfor har praktisk betydning for anvendelsen og fortolkningen af konventionens materielle bestemmelser.

368.  Det bemærkes, at der alene er medtaget afgørelser offentliggjort til og med den 27. juli 2001.

 

3.5. Særligt om danske klagesager

Siden den 11. oktober 1985, hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Danmark, har komitéen efter de for udvalget foreliggende oplysninger behandlet 4 klagesager mod Danmark369.

 

369.  Det bemærkes, at komitéen den 9. august 2001 har truffet afgørelse i klagesag 19/2000, Sarwar Seliman Mostafa mod Danmark, der vedrører en sag, hvor en kommune uberettiget nægtede at godkende en udlænding som lejer af en almennyttig bolig.

 

Den første klagesag (klagesag 5/1994, C.P. mod Danmark, afgørelse af 15. marts 1995, CERD/C/46/D/5/1994) blev rejst af en person af udenlandsk oprindelse, som havde boet i Danmark siden 1963.

Klagers søn var som 15-årig i 1991 blevet overfaldet af 3 unge mænd. Gerningsmændene havde ifølge klager fremsat racistiske bemærkninger over for sønnen forud for overfaldet.

Den ene af gerningsmændene blev i retten i Roskilde idømt 60 dages betinget fængsel, mens de øvrige blev idømt bødestraf. Retten var beklædt med en dommer fra Københavns byret, idet en af de tiltalte var søn af en ansat ved Roskilde ret. 

Anklagemyndigheden ankede dommen for så vidt angik den ene tiltalte, idet man fandt straffen på 60 dages betinget fængsel for mild. Den pågældende blev i Østre Landsret idømt 40 dages ubetinget fængsel.

Klager gjorde over for Racediskriminationskomitéen gældende, at politiet var uvillig til at efterforske det anmeldte voldsforhold hurtigt og omhyggeligt, hvilket ifølge klager skyldtes hans hudfarve.

Klager hævdede videre, at retssagen mod gerningsmændene var partisk, og at de tiltalte havde mulighed for at »fordreje« sagens beviser. Klager henviste til, at de straffe, som de tiltale blev idømt ved Roskilde ret, var i modstrid med de lægelige beviser i sagen, og at man ikke i overensstemmelse med klagers ønske flyttede sagen fra Roskilde ret, til trods for slægtskabet mellem en tiltalt og en ansat ved retten.

Den danske regering bestred, at der var sket en krænkelse af konventionen og gjorde blandt andet gældende, at retsbogsudskriften viste, at sagen blev behandlet grundigt, og at der blev foretaget en korrekt bevisbedømmelse. Der var blevet indhentet lægeerklæringer vedrørende forurettedes skader, og sagen blev gennemført med en dommer fra Københavns byret som retsformand på grund af de omtalte familierelationer. Såvel domstolene som politiet tog sagen meget alvorligt, hvilket både blev afspejlet i straffen, som den ene tiltalt blev idømt ved Østre Landsret, samt det forhold, at den pågældende havde været varetægtsfængslet efter overfaldet. Endvidere havde anklagemyndigheden netop anket dommen over den pågældende, da man fandt den for mild, hvilket havde afstedkommet en ubetinget straf i Landsretten.

Komitéen udtalte:

 

»6.3.  As to the part of the author’s case relating to the criminal proceedings against the aggressors of his son, the Committee notes that the police took these aggressors into custody after the author had reported the incident … and that the Chief Constable of the Roskilde police subsequently requested that they be criminally prosecuted. It also observes that the fact that one of the accused was the son of a Court clerk was duly taken into account, in that the authorities nominated a substitute judge from another venue to sit on the case. Moreover, it must be noted that the Chief Constable of Roskilde recommended, after judgment in the case had been passed, that the sentence against one of the offenders be appealed, with a view to increasing the sentence against Mr H.; the public prosecutor for Zealand complied with this request, and the Eastern Division of the High Court imposed a term of unconditional imprisonment on Mr H. After a careful review of available documents in the case of the author’s son, the Committee finds that these documents do not substantiate the author’s claim that either the police investigation or the judicial proceedings before the Court of Roskilde or the Eastern Division of the High Court were tainted by racially discriminatory considerations. The Committee concludes that no prima facie case of violation of the Convention has been established in respect of this part of the communication, and that, therefore, it is equally inadmissible. «

 

Klager havde endvidere gjort gældende, at Danmark havde krænket konventionen i forhold til ham  selv, idet han havde været udsat for racistiske chikanerier, da han i en periode arbejdede på Roskilde Tekniske Skole. Komitéen afviste imidlertid denne del af klagen på grund af manglende udtømmelse af nationale retsmidler.

I den anden sag (klagesag 10/1997, Ziad Ben Ahmed Habassi mod Danmark, afgørelse af 17. marts 1999, CERD/C/54/D/10/1997) havde en tunesisk statsborger, der var bosat i Danmark og gift med en dansk statsborger, fået afslag på en låneansøgning i en bank i forbindelse med køb af en vare. 

I låneansøgningen skulle klager bl.a. bekræfte, at han var dansk statsborger. Banken nægtede at yde lånet, men lånet blev efterfølgende ydet i hustruens navn.

På vegne af klager indgav Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination (DRC) en politianmeldelse. Det blev gjort gældende, at banken havde overtrådt lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v.

Sammen med anmeldelsen var vedlagt et kassettebånd med en optagelse af en samtale, som klager havde haft med banken, ligesom der var vedlagt en kopi af en korrespondance mellem DRC og banken om bankens lånepolitik samt et ansøgningsskema. Det fremgik bl.a. af denne korrespondance, at det ikke var en betingelse for at få lån, at ansøger var dansk statsborger, men at denne oplysning indgik ved kreditvurderingen af låneansøgeren, idet banken lagde vægt på ansøgerens tilknytning til Danmark.

I anledning af anmeldelsen foretog politiet en efterforskning, idet politiet afhørte klager og en kreditchef fra banken.

Politimesteren meddelte herefter, at man havde indstillet efterforskningen i sagen. Ved afgørelsen lagde politimesteren vægt på, at kravet om dansk statsborgerskab skulle ses i sammenhæng med mulighederne for efterfølgende tvangsmæssigt at inddrive lånet, samt at banken havde oplyst, at man ved genoptryk af nye ansøgningsskemaer ville slette »rubrikken« vedrørende  dansk statsborgerskab.

Politimesterens afgørelse blev indbragt for statsadvokaten, der ikke fandt grundlag for at omgøre afgørelsen. Statsadvokaten lagde bl.a. vægt på, at ved behandlingen af låneansøgninger kunne ansøgerens tilknytning til Danmark have betydning bl.a. i forbindelse med vurderingen af muligheden for at tvangsinddrive kreditors tilgodehavende. Statsadvokaten lagde til grund, at oplysningen om ansøgerens statsborgerskab ikke alene var afgørende for, om låneansøgningen blev imødekommet.

I klagen til komitéen blev det gjort gældende, at Danmark havde krænket konventionens artikel 2, stk. 1, litra d, og artikel 6. Klager gjorde i den forbindelse gældende, at politiets efterforskning i sagen var utilstrækkelig. 

Den danske regering gjorde gældende, at politiets efterforskning levede op til konventionens krav. I den forbindelse fremhævede regeringen, at politiet havde taget anmeldelsen alvorligt og foretaget en reel efterforskning, og at politiet havde foretaget en vurdering af de foreliggende beviser. Regeringen gjorde endvidere gældende, at anklagemyndigheden havde foretaget en retlig vurdering, der var i overensstemmelse med konventionen. Anklagemyndighedens afgørelser var således udtryk for, at det ikke er en hvilken som helst forskelsbehandling, der udgør forbudt diskrimination i forhold til konventionen.

Den danske regering gjorde endelig gældende, at klager havde haft adgang til effektive retsmidler. Klager kunne således indbringe politimesterens afgørelse for statsadvokaten. Klager kunne endvidere indbringe anklagemyndighedens afgørelser for Folketingets Ombudsmand, og dette kunne efter omstændighederne føre til genoptagelse af sagen. Herudover var indgivelse af anmeldelse ikke klagers eneste retsmiddel, idet klager også havde mulighed for at anlægge et civilt anerkendelsessøgsmål mod banken med påstand om, at den handlede retsstridigt, da den meddelte et afslag på låneansøgningen.

Komitéen udtalte:

 

»6.1. … the Committee … concluded that the civil remedies proposed by the State party could not be considered an adequate avenue of redress. The complaint which was filed first with the police department and subsequently with the State Prosecutor alleged the commission of a criminal offence and sought a conviction under the Danish Act against Discrimination. The same objective could not be achieved by instituting a civil action, which would lead only to compensate for damages.

 

6.2. At the same time the Committee was not convinced that a civil action would have any prospects of success, given that the State Prosecutor had not considered it pertinent to initiate criminal proceedings regarding the applicant’s claim. Nor was there much evidence in the information brought to the attention of the Committee that a complaint before the Ombudsman would result in the case being reopened. Any decision to institute criminal proceedings would still be subject to the discretion of the State Prosecutor. No possibilities would then be left for the complainant to file a case before a court …

 

9.2.  Financial means are often needed to facilitate integration in society. To have access to the credit market and be allowed to apply for financial loan on the same conditions as those, which are valid for the majority in the society is, therefore, an important issue.

 

9.3.  In the present case the author was refused a loan by a Danish bank on the sole ground of his non-Danish nationality and was told that the nationality requirement was motivated by the need to ensure that the loan was repaid. In the opinion of the Committee, however, nationality is not the most appropriate requisite when investigating a person’s will or capacity to reimburse a loan. The applicant’s permanent residence or the place where his employment, property or family ties are to be found may be more relevant in this context. A citizen may move abroad or have all his property in another country and thus evade all attempts to enforce a claim of repayment. Accordingly, the Committee finds that, on the basis of article 2 paragraph (d), of the Convention, it is appropriate to initiate a proper investigation into the real reasons behind the bank’s loan policy vis-à-vis foreign residents, in order to ascertain whether or not criteria involving racial discrimination, within the meaning of article 1 of the Convention, are being applied.

 

9.4.  The Committee notes that the author, considering the incident an offence under the Danish Act against Discrimination, reported it to the police. First the police and subsequently the State Prosecutor in Viborg accepted the explanations provided by a representative of the bank and decided not to investigate the case further. In the Committee’s opinion, however, the steps taken by the police and the State Prosecutor were insufficient to determine whether or not an act of racial discrimination had taken place.

 

10.  In the circumstances, the Committee is of the view that the author was denied effective remedy within the meaning of article 6 of the Convention in connection with article 2 (d).

 

11.1.  The Committee recommends that the State party take measures to counteract racial discrimination in the loan market.

 

11.2.  The Committee further recommends that the State party provide the applicant with reparation or satisfaction commensurate with any damage he has suffered …«

 

Den tredje sag (klagesag 16/1999, Kashif Ahmad mod Danmark, afgørelse af 13. marts 2000, CERD/C/56/D/16/1999) udsprang af en episode, hvor en gruppe personer af udenlandsk oprindelse, herunder klager, i juni 1998 opholdt sig på Avedøre Gymnasium uden for nogle klasselokaler, hvor elever blev eksamineret. Klager og klagers bror stod med et videokamera uden for et lokale, hvor en ven var til eksamen. Gruppen var meget støjende, og flere lærere var flere gange kommet ud fra lokalerne, og havde bedt gruppen om at dæmpe sig. En lærer bad herefter gruppen om at forlade gangen. Klager og gruppen nægtede imidlertid at forlade gangen. Ifølge læreren havde de herefter optrådt truende over for ham.

Læreren tilkaldte skolens inspektør, der ligeledes forgæves forsøgte at få gruppen til at forlade gangen. Ifølge inspektørens og lærerens forklaringer optrådte klager og gruppen råbende, fornærmende og truende over for inspektøren.

Ifølge klager havde inspektøren kaldt klager og hans bror for »en flok aber«. Læreren havde ligeledes kaldt klager og hans bror for »en flok aber, der ikke kunne udtrykke sig korrekt«.

Klager indgav anmeldelse til Hvidovre politi mod læreren og inspektøren for overtrædelse af straffelovens § 266 b.

Politiet afhørte læreren og inspektøren.

Læreren forklarede, at han ikke kunne huske, om han havde udtalt, at klager og hans bor var en flok aber eller lignende. Han udtalte videre, at hvis han havde sagt noget sådant, havde det intet at gøre med gruppens race, religion, etniske oprindelse m.m., men var snarere benyttet som betegnelse for en gruppe, der opfører sig unormalt.

Inspektøren kunne under afhøringen ikke afvise, at han skulle have omtalt gruppen som »en flok aber«, men kunne ikke huske det. Inspektøren forklarede, at hvis han havde benyttet ordet »aber«, var det blot benyttet på grund af gruppens opførsel, og havde ikke på nogen måde noget at gøre med gruppens religiøse overbevisning, hudfarve, etniske oprindelse eller lignende. Inspektøren forklarede, at han også kunne have benyttet udtrykket om en gruppe danskere, der opførte sig på den måde.

Politimesteren havde i forbindelse med sagen modtaget en del korrespondance. Heraf fremgik bl.a., hvorledes klager og hans advokat opfattede hændelsen.

Politimesteren besluttede at indstille efterforskningen i medfør af retsplejelovens § 749, stk. 2. Politimesteren vurderede, at udtalelserne, hvis de var fremkommet som påstået, faldt uden for anvendelsesområdet for straffelovens § 266 b, idet udtalelserne skulle ses i den sammenhæng, som de var fremkommet i. Politimesteren udtalte bl.a.:

 

»Udtalelserne må imidlertid ses i sammenhæng med en spændt episode på gymnasiets gange, hvorunder såvel lektor … som rektor … i særdeleshed har tålt diverse mishagsytringer og ligeledes har måttet tilkalde politiet for at få ro ved eksamenslokalerne.

 

De eventuelle udtalelser kan efter min opfattelse ikke specielt opfattes som forhånende eller nedværdigende i relation til race, hudfarve, national- eller etnisk oprindelse, idet sådanne udtalelser med samme mening kunne fremsiges over for andre – også af dansk oprindelse, som lægger en lignende opførsel for dagen. Udtalelserne refererer til karakteren af opførslen og ikke til personen. «

 

Politimesterens afgørelse blev påklaget til Statsadvokaten for Sjælland. Statsadvokaten skrev bl.a. til klagers advokat:

 

»Efter en gennemgang af sagen skal jeg meddele, at jeg i det hele kan tiltræde politimesterens vurdering af den pågældende episode, hvorefter en eventuel udtalelse i retning af »en flok aber« refererer sig til karakteren af Deres klients opførsel og den opførsel, som udvistes af den gruppe, Deres klient var sammen med, og ikke til Deres klients eller gruppens etniske oprindelse. «

 

Statsadvokatens afgørelse kunne ikke påklages, jf. retsplejelovens § 101.

Klager gjorde gældende, at sagen ikke var blevet efterforsket tilstrækkeligt af de nationale myndigheder, og at klager aldrig havde fået en undskyldning eller passende erstatning eller oprejsning. Klager mente derfor, at der var sket en krænkelse af artikel 2, stk. 1, litra d, og artikel 6.

Klager gjorde i den forbindelse gældende, at hverken politimesteren eller statsadvokaten specielt havde undersøgt a) i hvilket omfang læreren og inspektøren havde sagt, at klager og klagers bror var »en flok aber«, og at de ikke kunne udtrykke sig korrekt, b) i hvilket omfang udtalelserne var blevet fremsat på grundlag af klagers pakistanske oprindelse, c) i hvilket omfang sådanne udtalelser var udtryk for en diskriminerende holdning til klager. Ifølge klager indskrænkede politiet sig til at afhøre læreren og inspektøren, men overvejede ikke at afhøre klager og klagers bror samt 6 vidner, hvis navne og adresser var politiet bekendt.

Den danske regering tilsluttede sig politimesteren og statsadvokatens vurdering. Regeringen gjorde således gældende, at det var nødvendigt at foretage en konkret vurdering af udtalelsernes indhold, herunder den sammenhæng, som udtalelserne var fremkommet i. Regeringen gjorde endvidere gældende, at politiets efterforskning og behandling af anmeldelsen opfyldte konventionens krav. Regeringen anførte bl.a., at politiets opgave ved behandlingen af en anmeldelse adskilte sig fra domstolenes behandling af straffesager. Politiets opgave var ikke at fastslå helt nøjagtigt, hvad der rent faktisk var sket men at vurdere, om betingelserne for at pålægge strafansvar var til stede (jf. retsplejelovens § 743). Politiet fandt, at for at foretage denne vurdering var det ikke nødvendigt at fastslå, om udtalelserne rent faktisk var fremsat, idet udtalelserne, uanset om de var fremsat som påstået, ikke kunne anses for strafbare.

Regeringen anførte endvidere, at politiet havde vurderet, om de pågældende udtalelser var udtryk for racediskrimination, og at det ikke havde været nødvendigt at afhøre klager, hans bror og de 6 vidner, idet de pågældende udtalelser ikke kunne anses for strafbare.

Komitéen udtalte:

 

»6.1.  The State party submits that Mr. K.P. did not deny having called the author and his group »monkeys«. It also submits that Mr. O.T. did not deny having said something similar. It is also established that these utterances were made in the course of a tense episode in a school corridor and in the presence of several witnesses. Thus, the Committee is of the opinion that the author was insulted in public, at least by Mr. O.T.

 

6.2.  The District Public Prosecutor did not establish whether the author had been insulted on the grounds of his national or ethnic origin, contrary to the provisions of article 2, paragraph 1 (d) of the Convention. It is the opinion of the Committee that if the police engaged in the case had not discontinued its investigation, it might have been established whether the author was indeed insulted on racial grounds.

 

6.3.  From information submitted by the State party in its fourteenth periodic report … the Committee gathers that on several occasions persons have been convicted by Danish courts for breaches of section 266 (b) of the Criminal Code for insulting or degrading statements similar to the ones uttered in the present case. Therefore, the Committee does not share the opinion of the State party that the statements in question do not fall within section 266 (b) of the Criminal Code.

 

6.4.  Due to the failure of the police to continue its investigations, and the final decision of the prosecutor against which there was no right to appeal, the author was denied any opportunity to establish whether his rights under the Convention had been violated. From this it follows that the author has been denied effective protection and remedies against racial discrimination by the State party.

 

7.  The Committee considers that the author has established a prima facie case for the purpose of admissibility. It also considers that the conditions for admissibility have been satisfied. It therefore decides … that the communication is admissible.

 

8.  As for the merits, the Committee considers that, in the light of the above findings, the facts as presented constitute a violation of article 6 of the Convention.

 

9.  The Committee recommends the State party to ensure that the police and the public prosecutors properly investigate accusations and complaints related to acts of racial discrimination which should be punishable by law according to article 4 of the Convention. «

 

Den seneste sag (klagesag 17/1999, B.J. mod Danmark, afgørelse af 17. marts 2000, CERD/C/56/D/17/1999) vedrørte en episode, hvor en dørmand i februar 1997 havde nægtet klager,  der var af iransk oprindelse, adgang til et diskotek i Odense på grund af klagers hudfarve og etniske oprindelse.

Dørmanden blev ved retten i Odense idømt en bøde på 1.000 kr. for overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (jf. U 1999 920 V). En nedlagt påstand om, at dørmanden skulle betale klager tortgodtgørelse, blev imidlertid ikke taget til følge. Retten anførte som begrundelse herfor, at den forvoldte krænkelse af klager ikke havde haft en sådan grov eller ydmygende karakter, at der var grundlag for at tilkende godtgørelse for tort.

Klager ankede byrettens dom til Østre Landsret med påstand om, at dørmanden blev dømt til at betale en tortgodtgørelse på 10.000 kr., jf. erstatningsansvarslovens § 26, sammenholdt med racediskriminationskonventionens artikel 6, hvorefter deltagerstaterne bl.a. skal sikre, at personer, der har været ofre for en racediskriminerende handling, har ret til gennem kompetente domstole at søge retfærdighed og passende erstatning eller oprejsning for enhver skade, han har lidt som følge af en sådan diskrimination.

Østre Landsret stadfæstede byrettens dom i det omfang den var anket og udtalte bl.a., at dørmandens afvisning af det selskab på seks personer, klager var med i, var sket med den begrundelse, at der allerede var mere end 10 udlændinge i diskoteket, hvilket var i overensstemmelse med diskotekets fremgangsmåde. Afvisningen blev først meddelt klagers bror samt senere roligt og høfligt klager. Under disse omstændigheder tiltrådte landsretten, at den krænkelse, dørmanden havde forvoldt af klagers ære, ikke havde haft en sådan grovhed og indebåret en sådan ydmygelse, at der var grundlag for at pålægge dørmanden at yde tortgodtgørelse. Der blev yderligere henvist til, at dørmanden var idømt en bøde for afvisningen, at der dermed var sket den fornødne fastlæggelse og fordømmelse af handlingen, og at klager herigennem havde fået tilstrækkelig oprejsning.

Klagers advokat gjorde over for Racediskriminationskomitéen gældende, at Danmark havde krænket konventionen ved ikke at yde klager tortgodtgørelse.

Den danske regering gjorde bl.a. gældende, at konventionens artikel 6 ikke medførte en ubetinget ret til erstatning for ikke-økonomisk skade, idet medlemsstaterne havde ret til at kræve visse betingelser opfyldt.

Komitéen udtalte:

 

»…

6.2.  The Committee considers that the conviction and punishment of the perpetrator of a criminal act and the order to pay economic compensation to the victim are legal sanctions with different functions and purposes. The victim is not necessarily entitled to compensation in addition to the criminal sanction of the perpetrator under all circumstances. However, in accordance with article 6 of the Convention, the victim’s claim for compensation has to be considered in every case, including those cases where no bodily harm has been inflicted but where the victim has suffered humiliation, defamation or other attack against his/her reputation and self esteem.

 

6.3.  Being refused access to a place of service intended for the use of the general pubic solely on the ground of a person’s national or ethnic background is a humiliation experience which, in the opinion of the Committee, may merit economic compensation and can not always be adequately repaired or satisfied by merely imposing a criminal sanction on the perpetrator.

 

7.  While the Committee considers that the facts described in the present communication disclose no violation of article 6 of the Convention by the State party, the Committee recommends that the State party take the measures necessary to ensure that the victims of racial discrimination seeking just and adequate reparation or satisfaction in accordance with article 6 of the Convention, including economic compensation, will have their claims considered with due respect for situations where the discrimination has not resulted in any physical damage but humiliation or similar suffering. «

 

4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for hvilke konventioner, der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, om FN’s Racediskriminationskonvention bør inkorporeres.

Racediskriminationskonventionen kan ud fra de kriterier, udvalget har opstillet, karakteriseres som en »specialkonvention«, idet den uddyber og indeholder en detaljeret regulering af en grundlæggende menneskerettighed, der allerede er fastslået i »generelle konventioner«. Således indeholder såvel FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder som FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder i artikel 2 et forbud mod diskrimination på grund af race, farve og national oprindelse. Ifølge førstnævnte konventions artikel 20, stk. 2, skal endvidere enhver tilskyndelse til bl.a. racehad, som ophidser til forskelsbehandling, forbydes ved lov, og artikel 26 fastsætter det almindelige princip om lighed for loven, der ikke er begrænset til rettigheder, som omfattes af disse konventioner. 

Det må herefter vurderes, om konventionen er »central«.

Der er ingen tvivl om, at konventionen inden for sit problemområde står centralt. Konventionen har meget bred international tilslutning, idet den er ratificeret af et meget stort antal stater. Specielt inden for de seneste år har der endvidere i Danmark fra bl.a. politisk side været fokuseret særligt på racediskrimination, hvor det flere gange er blevet fremhævet og understreget, at retten til ikke at blive diskrimineret imod på grund af race m.v. er en helt grundlæggende menneskerettighed. 

Ud fra principielle overvejelser samt den store internationale tilslutning må konventionen anses for central.

Udvalget har endvidere drøftet, om konvention kan anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

Udvalget har overvejet, om det gør konventionens bestemmelser mindre egnede til at blive inkorporeret, at flere af bestemmelserne fremtræder som forpligtelser for staterne og ikke rettigheder for borgerne. Udvalget har vurderet, at det ikke er tilfældet. Udvalget har herved lagt vægt på, at det mere synes at være et spørgsmål om form end om indhold, om en bestemmelse er formuleret som en pligt for staten eller som en rettighed for borgeren. Borgernes rettigheder er efter udvalgets opfattelse en spejlvirkning af statens forpligtelser. Det gør derfor ikke en bestemmelse mindre egnet, at den er formuleret som en pligt for staten.

Nogle af konventionens artikler indebærer, at der ved gennemførelsen i national ret må foretages et    valg mellem forskellige ordninger og fremgangsmåder. Artikel 2 fastlægger således de grundlæggende forpligtelser for staterne og pålægger disse til ved alle egnede midler og uopholdeligt at føre en politik, der tager sigte på afskaffelse af racediskrimination af enhver art og fremme forståelsen mellem racer. I artikel 2, stk. 1, opregnes forpligtelserne, hvoraf særligt litra c og e, synes at indebære, at staterne i et ganske vidt omfang vil kunne vælge forskellige fremgangsmåder til opfyldelse heraf. Artikel 2, stk. 2, der pålægger staterne at træffe konkrete foranstaltninger på en række områder til sikring af passende udvikling og beskyttelse af visse racegrupper, fremstår som en meget vagt formuleret bestemmelse, der efterlader et betydeligt spillerum ved opfyldelsen. Omfanget og karakteren heraf ses i vidt omfang at burde foretages af lovgivningsmagten. 

Artikel 6 om bl.a. retten til effektiv beskyttelse og effektive retsmidler ses endvidere i et vist omfang at måtte afhænge af politiske valg. For så vidt angår denne bestemmelse har komitéen dog inden for et afgrænset område af bestemmelsen afgivet fortolkningsbidrag, idet den har fastsat strenge krav til politiets efterforskning i sager om påstået racediskrimination. Det følger endvidere af komitéens praksis, at artikel 6 skal inddrages ved vurderingen af, om der skal tilkendes erstatning i anledning af racediskrimination. Ved vurderingen af, om en person, der har været udsat for racediskrimination, skal have tilkendt erstatning for tort i medfør af erstatningsansvarslovens § 26, vil det således være relevant at inddrage artikel 6. 

Artikel 7, der forpligter medlemsstaterne til bl.a. at gennemføre øjeblikkelige og effektive foranstaltninger, i særdeleshed inden for undervisning, uddannelse, kultur og oplysning, med henblik på bekæmpelse af fordomme, der fører til racediskrimination, har karakter af en programerklæring, idet den efterlader et betydeligt spillerum for rent skønsmæssige overvejelser. Bestemmelsen giver således meget begrænset vejledning ved løsning af en konkret tvist. Hvorledes Danmark – og andre stater – skal prioritere indsatsen ved opfyldelse af bestemmelsen, synes i vidt omfang at måtte afhænge af politiske valg mellem forskellige løsningsmuligheder. Denne afvejning bør foretages af lovgivningsmagten. 

Mens nogle konventionsbestemmelser således må siges at være vagt formuleret i større eller mindre grad, ses det dog alene at være artikel 7, der har karakter af en egentlig »programerklæring«. Det forhold, at konventionen også indeholder programerklæringer og vagt formulerede bestemmelser indebærer imidlertid ikke, at konventionen generelt ikke vil være egnet til at blive inkorporeret.

Flere af konventionens materielle bestemmelser er generelt affattet således, at de finder anvendelse på en flerhed af ofte vidt forskellige situationer og forhold. Når artikel 2, stk. 1, litra d, og artikel 4, litra a, eksempelvis pålægger staterne at forbyde og kriminalisere al racediskrimination, er det selvsagt racediskrimination på alle livsområder. På tilsvarende måde skal borgerne i henhold til artikel 5 sikres lige nydelse af de vidt forskellige rettigheder opregnet i den ikke udtømmende liste i artikel 5. Endelig kan nævnes artikel 6, der efter sin formulering om ret til effektiv beskyttelse og effektive retsmidler og ret til at søge retfærdighed og passende erstatning eller oprejsning, tillige finder anvendelse på alle nævnte områder.

På trods af at alle konventionens materielle bestemmelser tager sigte på det fælles mål at bekæmpe racediskrimination, som defineret i artikel 1, er det klart, at løsningen af konkrete tvister i et vist omfang vil afhænge af den i sagen omhandlede rettighed. Som eksempel kan nævnes, at nogle af rettighederne i artikel 5 finder anvendelse på alle personer inden for en stats jurisdiktion, mens andre kan forbeholdes egne statsborgere. Det er endvidere ikke enhver forskelsbehandling, der vil være i strid med artikel 1, stk. 1. Dette vil skulle afgøres ud fra en vurdering af saglighed og proportionalitet i den konkrete sag. Og selv om der ikke måtte foreligge forskelsbehandling ved administrationen af en lov, vil der alligevel kunne foreligge (skjult) diskrimination, hvis foranstaltningen har et formål eller en virkning, der indebærer en uberettiget uensartet virkning for en gruppe af personer på grund af dens race.

Racediskriminationskonventionens kontrol- og håndhævelsessystem vil kunne bidrage til at præcisere konventionens enkelte bestemmelser, herunder de vage og de generelt affattede bestemmelser. Dette vil særligt kunne ske i kraft af den individuelle klageadgang, jf. artikel 14. Men også rapporteringssystemet samt komitéens generelle anbefalinger kan som omtalt i det beskrivende afsnit bidrage hertil.

Komitéen har indtil i dag kun offentliggjort et begrænset antal afgørelser i individuelle klagesager, og ligeledes kun i beskedent omfang fremkommet med fortolkningsbidrag i udtalelser og anbefalinger m.v. Vejledningen til danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ved anvendelsen og fortolkningen af konventionen er derfor forholdsvis begrænset. Men en væsentlig del af de afgørelser, der foreligger, kan være af interesse for det praktiske retsliv. 

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

På baggrund af en samlet vurdering af argumenterne for og imod en inkorporering (afsnit 4) anbefaler udvalget, at CERD inkorporeres i dansk lovgivning.

Selv om konventionen er en »specialkonvention«, lægger udvalget vægt på, at den er »central«, idet den beskytter en helt grundlæggende menneskerettighed i alle samfundsforhold.

Efter udvalgets opfattelse må hovedparten af konventionens bestemmelser anses for »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

Udvalget lægger herved vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang, selv om komitéen hidtil kun har truffet afgørelse i et begrænset antal klagesager. Komitéens praksis, der i flere tilfælde vedrører Danmark, viser således ikke alene, at konventionens bestemmelser vil være egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder, men også, at det vil være relevant at tilvejebringe et bedre grundlag for, at disse myndigheder løbende kan tage denne praksis i betragtning. Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse allerede nu på en væsentlig måde til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at komitéens praksis vil få øget betydning i takt med antallet af klagesager, der må forventes afgjort i de kommende år.


 

Kapitel 11. FN’s Torturkonvention

 

1. Status

Danmark har ratificeret FN’s konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf370. Konventionen trådte i kraft den 26. juni 1987 for Danmark. Danmark har ikke taget forbehold til konventionen. Danmark har afgivet en erklæring om anerkendelse af FN’s Torturkomités kompetence til at modtage og behandle mellemstatslige og individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 3.4).

 

370.  Se bekendtgørelse nr. 88 af 23. oktober 1987 (Lovtidende C).

 

2. Indhold

De materielle bestemmelser findes i konventionens kapitel I (artikel 1 til 16). Konventionen er medtaget som bilag 7 til betænkningen.

Konventionen definerer begrebet »tortur« (artikel 1). Staterne skal træffe effektive forholdsregler for at forhindre tortur, herunder lovgivningsmæssige, administrative og juridiske foranstaltninger (artikel 2). Udvisning, tilbagelevering eller udlevering af en person til en stat, hvor der er vægtige grunde for at antage, at vedkommende vil være i fare for at blive underkastet tortur, er forbudt (artikel 3). Torturhandlinger, forsøg på torturhandlinger og medvirken til torturhandlinger skal være strafbare, og der skal fastsættes passende straffe under hensyn til forbrydelsernes alvorlige karakter (artikel 4). Staterne har pligt til at sikre, at de har kompetence til at straffe sådanne forbrydelser i en række tilfælde (artikel 5), og til at varetægtsfængsle personer, som med rimelig grund mistænkes for at have begået sådanne handlinger (artikel 6), for derefter at strafforfølge eller udlevere dem (artikel 7). Tortur skal kunne begrunde udlevering i alle udleveringsaftaler (artikel 8). De kontraherende stater forpligter sig til at yde hinanden mest mulig bistand i forbindelse med strafforfølgning af personer, der har begået tortur (artikel 9), og de skal påse, at politi og militære personer m.m. uddannes og informeres om forbudet mod tortur (artikel 10). De kontraherende stater skal endvidere føre systematisk tilsyn med regler og praksis i forbindelse med afhøringer m.m., for at forhindre, at tortur finder sted (artikel 11), og sørge for at der iværksættes undersøgelser i tilfælde, hvor der er rimelig grund til at antage, at tortur har fundet sted (artikel 12), eller hvor nogen påstår at have været udsat for tortur (artikel 13). Ofre for tortur skal have ret til erstatning (artikel 14). Forklaringer, som er afgivet under anvendelse af tortur, må ikke tillades benyttet som bevis i straffesager, medmindre der er tale om bevis mod en person, der er tiltalt for tortur (artikel 15). Staterne forpligter sig endvidere til at forhindre andre former for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (artikel 16).

 

3. Håndhævelse

Ved konventionen er der oprettet en komité mod tortur, der er tillagt kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se konventionens afsnit II).

Komitéen består af 10 eksperter af høj moralsk anseelse, som har sagkundskab med hensyn til menneskerettigheder. De skal virke i deres personlige egenskab. Eksperterne vælges af de deltagende stater, under hensyntagen til ligelig geografisk fordeling og til fordelen ved at nogle af medlemmerne har juridisk erfaring (se i det hele artikel 17). FN’s Generalsekretær (Højkommissæren for Menneskerettigheder) yder sekretariatsbistand til komitéen (se artikel 18).

De kontraherende stater er forpligtet til at indsende periodiske rapporter om de foranstaltninger, de har truffet for at gennemføre deres forpligtelser ifølge konventionen (se artikel 19). Danmark har til dato udarbejdet 4 rapporter (se afsnit 3.1). Komitéen gennemgår rapporterne sammen med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger (»conclusions and recommendations«) til den pågældende stat (se afsnit 3.2).

Herudover kan komitéen vedtage generelle bemærkninger (»general comment«) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 22, stk. 4). Komitéen har indtil videre kun vedtaget ét dokument med generelle bemærkninger (se afsnit 3.3).

Hvis komitéen modtager pålidelige oplysninger, som synes at indeholde velbegrundede tilkendegivelser om, at tortur anvendes systematisk på en deltagende stats territorium, opfordrer komitéen den deltagende stat til at samarbejde ved en undersøgelse af oplysningerne og med henblik herpå at fremsende bemærkninger med hensyn til de pågældende oplysninger (se artikel 20). Komitéens mulighed for at foretage sådanne undersøgelser har været benyttet i praksis371.

 

371.  Ifølge de oplysninger, der er tilgængelige via hjemmesiden for FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder (www.unhchr.ch), har komitéen foretaget undersøgelser i medfør af artikel 20 i forhold til Tyrkiet (se dokument A/48/44/Add.1 af 15. november 1993) og Ægypten (se dokument A/51/44, paras. 180-222, af 3. maj 1996).

 

En i konventionen deltagende stat kan erklære, at den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser, hvorved en deltagerstat gør gældende, at en anden deltagerstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til denne konvention (se artikel 21). Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at modtage og behandle mellemstatslige klager. Komitéen har ikke i praksis behandlet mellemstatslige klager.

En i konventionen deltagende stat kan når som helst erklære, at den anerkender komitéens kompetence til at modtage og behandle henvendelser fra eller på vegne af enkeltpersoner, der er undergivet dens jurisdiktion, og som hævder at være ofre for en deltagerstats krænkelse af bestemmelserne i konventionen (se artikel 22). Komitéens behandling af klagen har karakter af en kontradiktorisk procedure, der behandles efter processuelle, formelle og materielle regler. Klagesagen ender med, at komitéen underretter den pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter (se artikel 22, stk. 7). Danmark har anerkendt komitéens kompetence til at behandle individuelle klagesager (se afsnit 3.4).

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder en mængde information om konventionen og praksis. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) komitéens generelle bemærkninger, iii) de enkelte landes rapporter, iv) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter, v) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger og vi) komitéens afgørelser i individuelle klagesager.

 

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afleveret 4 rapporter i henhold til konventionens artikel 19372. Rapporterne er omfattende og detaljerede373. Der findes særlige retningslinier for udarbejdelse af rapporter374. Rapporterne er opbygget således, at der redegøres for nye foranstaltninger, der har betydning for konventionens gennemførelse (del I). Herudover tilvejebringes yderligere oplysninger, som komitéen måtte have anmodet om (del II). Endelige redegøres der for, hvorledes regeringen har fulgt op på komitéens konklusioner og anbefalinger i forbindelse med den seneste eksamination (del III).

 

372.  Den første rapport blev afleveret i 1988 (se dokument CAT/C/5/Add.4), den anden rapport blev afleveret i 1995 (se dokument CAT/C/17/Add.13), den tredje rapport blev afleveret i 1996 (se dokument CAT/C/34/Add.3) og den fjerde rapport blev afleveret i 2000.

373.  Den 4. rapport fylder 36 sider, hvortil kommer 6 bilag med faktuelle oplysninger. I alt fylder rapporten 57 sider. 

374.  Se dokument HRI/GEN/2 af 14. april 2000, side 42 til 44. Der er forskellige retningslinier afhængig af, om der er tale om den første rapport eller efterfølgende periodiske rapporter.

 

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører.

Danmarks 4. rapport (del I) indeholder en udførlig omtale af udlændingelovens regler om asyl, om behandlingen af asylansøgninger, om lægelige undersøgelser af mulige torturofre, om tvangsmæssig udsendelse af afviste asylansøgere, om genoptagelse af asylansøgninger, og om udvisning af udlændinge på grund af kriminalitet (vedrørende konventionens artikel 3). I rapporten redegøres der endvidere for en konkret sag om danske myndigheders indledning af strafferetlig efterforskning mod et tidligere udenlandsk statsoverhoved, samt om fremsættelse af anmodning om udlevering til strafforfølgning i Danmark375 (vedrørende konventionens artikel 5). Der redegøres endvidere for et lovforslag376 om fuldbyrdelse af domme afsagt af en international krigsforbryderdomstol (vedrørende artikel 8). Herudover redegør rapporten for uddannelse af politifolk, herunder om politiets selvforsvarsgreb og -teknikker, om Udlændingestyrelsen og om Flygtningenævnet (vedrørende konventionens artikel 10). I rapporten redegør regeringen endvidere for Folketingets vedtagelse af en lov om straffuldbyrdelse377, om anbringelsen af unge mellem 15 og 17 år, om særlige afdelinger for såkaldte negative og stærke fanger, om fængselsmyndighedernes brug af magt over for indsatte, om disciplinærforanstaltninger m.m. over for indsatte (vedrørende konventionens artikel 11). I rapporten redegøres der endvidere for udvidet beskyttelse af vidner i straffesager (vedrørende artikel 13).

 

375.     Se Justitsministeriets brev af 29. januar 1999 (j. nr. 1998-2449-0270) til advokat Bjørn Elmquist i sagen om Augusto Pinochet.

376.     Se L 245 af 26. maj 2000, forslag til lov om ændring af lov om strafforfølgning ved det internationale tribunal til pådømmelse af krigsforbrydelser i det tidligere Jugoslavien (Fuldbyrdelse i Danmark af tribunalets afgørelser).

377.     Se lov nr. 432 og 433 af 31. maj 2000. 

 

Herudover indeholder Danmarks 4. rapport (del III) oplysninger om, hvorledes regeringen har forholdt sig til komitéens anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Danmarks 3. rapport (se nedenfor afsnit 3.2). Rapporten redegør i den forbindelse for spørgsmålet om inkorporering af konventionen, herunder om arbejdet i Inkorporeringsudvalget, om inkorporering af en torturdefinition i dansk ret, om brug af isolation, herunder i forbindelse med varetægtsfængsling, om adskillelse af indsatte på grund af nægtelse af at udføre arbejde m.m., om politiets brug af magtmidler, om behandlingen af klager over politiet, og om behandlingen af klager fra indsatte. 

I praksis må periodiske rapporter anses for at have begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser. Det skyldes, at rapporten i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler komitéen, og som skal fungere som grundlag for en efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporten har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de 4 rapporter, som Danmark har udarbejdet, har foreløbigt de 3 været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger.

Komitéens afsluttende bemærkninger er opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«), et afsnit om vanskeligheder med konventionens overholdelse (»factors and difficulties impeding the application of the provisions of the Convention«), forhold der giver anledning til bekymring (»subjects of concern«) samt et afsnit med anbefalinger (»recommendation«).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger vedrørende Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 19378  indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring (»subjects of concern«):

 

»179. The Committee is concerned that there may still be some doubts as to the legal status of the Convention in domestic law, particularly with regard to the possibility of invoking the Convention before the Danish courts and the competence of the courts to apply its provisions ex officio.

 

180. The Committee is also concerned that Denmark has still not introduced the offence of torture into its penal system, including a definition of torture in conformity with article 1 of the Convention.

 

181. The Committee is concerned about the institution of solitary confinement, particularly as a preventive measure during pre-trial detention, but also as a disciplinary measure, for example, in cases of repeated refusal to work.

 

182. The Committee expresses its concern about the methods used by the Danish police both in their treatment of detainees and during public demonstrations, for example, the use of dogs for crowd control.

 

183. The Committee is further concerned about the real degree of independence of the mechanisms used to deal with detainees' complaints. «

 

378.  Se dokument A/52/44.paras.171-188, af 1. maj 1997.

 

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger vedrørende Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 19379 indeholder følgende anbefalinger (»recommendations«):

 

»184. The Committee recommends that the State party consider incorporating the provisions of the Convention into domestic law, as it has already done for the European Convention on Human Rights.

 

185. The Committee reiterates the recommendation it made during consideration of the first and second periodic reports of Denmark that it should incorporate into its domestic law provisions on the crime of torture, in conformity with article 1 of the Convention.

 

186. Except in exceptional circumstances, inter alia, when the safety of persons or property is involved, the Committee recommends that the use of solitary confinement be abolished, particularly during pre-trial detention, or at least that it should be strictly and specifically regulated by law (maximum duration, etc.) and that judicial supervision should be introduced.

 

187. The Committee recommends that the State party reconsider the methods used by police in their treatment of detainees or during crowd control.

 

188. The Committee recommends that the State party ensure that complaints of ill-treatment lodged by detainees are handled by independent bodies. «

 

379.  Se dokument A/52/44.paras.171-188, af 1. maj 1997.

 

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Det indebærer i praksis, at komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger – i modsætning til f.eks. komitéens afgørelser i individuelle klagesager – kun i begrænset omfang har betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at de afsluttende bemærkninger og anbefalinger er formuleret kortfattet, hvilket i sig selv begrænser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser.

Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen alene udarbejdet én generel bemærkning i medfør af konventionens artikel 20380. Denne generelle bemærkning vedrører imidlertid den bestemmelse, der har givet anledning til flest individuelle klagesager, nemlig artikel 3. Dokumentet indeholder vejledning om anvendelsen af artikel 3, og er rettet til medlemsstaterne og mulige klagere. Vejledningen afspejler komitéens omfattende praksis i individuelle klagesager (se nedenfor afsnit 3.4). Foruden at beskrive, hvad der følger direkte af konventionens artikel 3 (afsnit 1 til 3), indeholder dokumentet oplysning om, hvornår en klage kan blive antaget til realitetsbehandling (afsnit 4), og hvorledes klagens substans vil blive behandlet (afsnit 5 til 9). Dokumentet indeholder oplysning om bevisbyrden (afsnit 5) og om beviskravene (afsnit 6 og 7). Dokumentet indeholder endvidere oplysning om, hvilke momenter der navnlig kan indgå ved vurderingen af klagen (afsnit 8).

 

380.  Se »General comment on the implementation of article 3 of the Convention in the context of article 22 (General comment 1)« af 21. november 1997.

 

Komitéens generelle bemærkning vedrørende anvendelsen af artikel 3 må anses for at have stor praktisk betydning for administrative myndigheder, domstole og enkeltpersoner. Dokumentets vejledning om anvendelsen af artikel 3 kan således have betydning for de administrative myndigheder, der behandler sager, der rejser spørgsmål i forhold til artikel 3, herunder navnlig sager om asyl og sager om udvisning af udlændinge på grund af kriminalitet, for de domstole, der skal påse om administrative myndigheders afgørelser respekterer de krav, der følger af artikel 3, samt for personer, der ønsker at påberåbe sig artikel 3, herunder eventuelt i forbindelse med en klage til komitéen.

 

3.4. Individuelle klagesager

Komitéen har truffet afgørelse i et stort antal individuelle klagesager. De fleste afgørelser er offentligt tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside på Internettet381.

 

381.  Der er i alt 62 afgørelser, der er tilgængelige via Internettet (pr. 16. august 2000). Med hensyn til afgørelser i indivi-duelle klagesager opdateres hjemmesiden med en vis og til tider varierende tidsmæssig forsinkelse. Udvalget har ikke medtaget afgørelser truffet efter den 16. august 2000.

 

Afgørelserne er ikke retligt bindende for staten. Det følger således af konventionens artikel 22, stk. 7, at en klagesag ender med, at komitéen »underretter den pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter«. I praksis er der imidlertid tale om afgørelser, hvor komitéen tager stilling til, om klagen kan behandles i realiteten (klagens admissibilitet), og om der foreligger en krænkelse af konventionens bestemmelser (klagens realitet).

Mange af komitéens afgørelser vedrører konventionens formelle klagebetingelser og processuelle spørgsmål. Disse afgørelser har stor praktisk betydning ved indgivelsen og behandlingen af klagesager. Derimod har disse afgørelser ikke betydning ved fortolkningen af konventionens materielle bestemmelser.

Komitéen har f.eks. i praksis taget stilling til, hvilke nationale retsmidler der skal udtømmes, for at komitéen kan behandle en klage, herunder hvornår et retsmiddel er effektivt, og hvornår klager er fritaget fra at udnytte et retsmiddel382, hvorvidt der er grundlag for at omgøre en tidligere admissibilitetsafgørelse383, hvorvidt der er grundlag for at genoptage en tidligere afvist klage384, om en medlemsstat har pligt til at informere om eksisterende retsmidler385, hvorvidt en person er berettiget til at klage på vegne af en anden person386, hvilken retsvirkning det har, at klager ikke afgiver bemærkninger inden en fastsat frist387, hvorvidt en admissibilitetsindsigelse skal behandles sammen med klagens realitet388, hvilken betydning det har, at den indklagede stat har undladt at efterkomme en henstilling fra komitéen om ikke at udsende klager, mens klagen er under behandling389, hvor underbygget en klage skal være, for at den overhovedet kan blive antaget til realitetsbehandling390, hvilken betydning det har, at klager under sagens behandling flytter til en anden stat391 m.m.

 

382.  Se klagesag 86/1997 (afgørelse af 16.06.00, CAT/C/23/D/86/1997), klagesag 63/1997 (afgørelse af 05.06.00, CAT/C/23/D/63/1997), klagesag 127/1999 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/127/1999), klagesag 67/1997 (afgørelse af 17.11.98, CAT/C/21/D/67/1997), klagesag 66/1997 (afgørelse af 13.11.98, CAT/C/21/D/66/1997), klagesag 47/1996 (afgørelse af 19.05.98, CAT/C/20/D/47/1996), klagesag 58/1996 (afgørelse af 15.05.98, CAT/C/20/D/58/1996), klage-sag 42/1996 (afgørelse af 20.11.97, CAT/C/19/D/42/1996), klagesag 64/1997 (afgørelse af 19.11.97, CAT/C/19/D/64/1997), klagesag 52/1996 (afgørelse af 10.11.97, CAT/C/19/D/52/1996), klagesag 45/1996 (afgørelse af 10.11.97, CAT/C/19/D/45/1996), klagesag 46/1996 (afgørelse af 09.05.97, CAT/C/18/D/46/1996), klagesag 35/1995 (afgørelse af 22.11.95), klagesag 32/1995 (afgørelse af 20.11.95, CAT/C/15/D/32/1995), klagesag 30/1995 (afgørelse af 20.11.95, CAT/C/15/D/30/1995), klagesag 22/1995 (afgørelse af 09.05.95, CAT/C/14/D/22/1995), klagesag 24/1995 (afgørelse af 08.05.95, CAT/C/14/D/24/1995), klagesag 10/1993 (afgørelse af 21.11.94, CAT/C/13/D/10/1993), klage-sag 8/1991 (afgørelse af 30.11.93, CAT/C/11/D/8/1991).

383.  Se klagesag 63/1997 (afgørelse af 05.06.00, CAT/C/23/D/63/1997), klagesag 121/1998 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/121/1998), klagesag 93/1997 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/93/1997), klagesag 60/1996 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/60/1996).

384. Se klagesag 60/1996 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/60/1996).

385.  Se klagesag 127/1999 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/127/1999), klagesag 121/1998 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/121/1998).

386.  Se klagesag 60/1996 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/60/1996), klagesag 67/1997 (afgørelse af 17.11.98, CAT/C/21/D/67/1997), klagesag 14/1994 (afgørelse af 09.05.95, CAT/C/14/D/14/1994).

387.  Se klagesag 106/1998 (afgørelse af 06.06.99, CAT/C/22/D/106/1998).

388.  Se klagesag 120/1998 (afgørelse af 25.05.99, CAT/C/22/D/120/1998).

389.  Se klagesag 110/1998 (afgørelse af 16.12.98, CAT/C/21/D/110/1998).

390.  Se f.eks. klagesag 106/1998 (afgørelse af 03.06.99, CAT/C/22/D/106/1998), klagesag 67/1997 (afgørelse af 17.11.98, CAT/C/21/D/67/1997), klagesag 17/1994 (afgørelse af 25.11.94, CAT/C/13/D/17/1994).

391.  Se klagesag 48/1996 (afgørelse af 20.05.98, CAT/C/20/D/48/1996), klagesag 28/1995 (afgørelse af 10.11.97, CAT/C/19/D/28/1995).

 

Der findes endvidere en række afgørelser, hvor komitéen har fortolket og anvendt konventionens materielle bestemmelser. Disse afgørelser har stor praktisk betydning, idet de indeholder væsentlige fortolkningsbidrag. Konventionens artikel 3 er uden sammenligning den bestemmelse, der har givet anledning til flest klagesager. Af de 62 afgørelser, der er tilgængelige via FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside, vedrører de 54 helt eller delvis konventionens artikel 3. Dette svarer til ca. 87 pct.

For så vidt angår andre bestemmelser end artikel 3 har komitéen i praksis taget stilling til, hvad der forstås ved formuleringen »en offentlig ansat eller en anden person, der virker i embeds medfør« (artikel 1)392, herunder hvorvidt klaner og krigsherrer m.m. er omfattet af formuleringen393. Komitéen har endvidere taget stilling til, om myndighedernes undersøgelser i anledning af påstande om tortur i forbindelse med en frihedsberøvelse opfylder kravene i artikel 12 og 13394. Komitéen har endvidere taget stilling til, om en tvangsmæssig udsendelse af en afvist asylansøger vil være i strid med artikel 16 på grund af klagers helbredstilstand395.

 

392.  Se klagesag 83/1997 (afgørelse af 15.05.98, CAT/C/20/D/83/1997)

393.  Se klagesag 120/1998 (afgørelse af 25.05.99, CAT/C/22/D/120/1998).

394.  Se klagesag 60/1996 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/60/1996), klagesag 59/1996 (afgørelse af 14.05.98, CAT/C/20/D/59/1996), klagesag 6/1990 (afgørelse af 09.06.95, CAT/C/14/D/6/1990), klagesag 8/1991 (afgørelse af 30.11.93, CAT/C/11/D/8/1991).

395.  Se klagesag 83/1997 (afgørelse af 15.05.98, CAT/C/20/D/83/1997).

 

Komitéens praksis vedrørende artikel 3 er omfattende og detaljeret. Komitéen har fastslået, at forbudet i artikel 3 er absolut, og at det derfor gælder uanset karakteren og grovheden af de handlinger, som den pågældende har begået, herunder handlinger begået i den udvisende stat396. Komitéen har endvidere fastslået, at forbudet også finder anvendelse i tilfælde af udsendelse til et andet land end det land, hvor klager risikerer at blive udsat for tortur, hvis klager risikerer at blive videresendt til det pågældende land397. Komitéen har taget stilling til, om det har betydning, at modtagerstaten er bundet af konventionen, herunder at den eventuelt tillige har anerkendt den individuelle klageadgang398. Komitéen har fastslået, at det ikke har betydning, om klager er blevet anerkendt som flygtning eller har fået en formel opholdstilladelse, når blot klager ikke risikerer at blive udvist, herunder at konventionen ikke garanterer en ret til opholdstilladelse eller anerkendelse som flygtning399.

 

396.  Se f.eks. klagesag 104/1998 (afgørelse af 21.06.99, CAT/C/22/D/104/1998), klagesag 34/1995 (afgørelse af 29.05.98, CAT/C/18/D/34/1995), klagesag 39/1996 (afgørelse af 28.04.97, CAT/C/18/D/39/1996).

397.  Se f.eks. klagesag 88/1997 (afgørelse af 16.11.98, CAT/C/21/D/88/1997).

398.  Se f.eks. klagesag 88/1997 (afgørelse af 16.11.98, CAT/C/21/D/88/1997), klagesag 21/1995 (afgørelse af 08.05.96, CAT/C/16/D/21/1995).

399.  Se f.eks. klagesag 62/1996 (afgørelse af 11.06.99, CAT/C/22/D/62/1996), klagesag 34/1995 (afgørelse af 29.05.98, CAT/C/18/D/34/1995), klagesag 57/1996 (afgørelse af 17.11.97, CAT/C/19/D/57/1996).

 

Komitéen har i mange sager understreget, at det som udgangspunkt er klager, der har bevisbyrden i sager vedrørende artikel 3. Som eksempel herpå kan nævnes en sag400, hvor en afvist asylansøger gjorde gældende, at en tvangsmæssig udsendelse ville være i strid med artikel 3. Komitéen afviste, at der var tale om en krænkelse. Komitéen lagde bl.a. vægt på, at klager ikke havde fremført beviser – for komitéen eller den indklagede stat – på sit påståede medlemskab af et bestemt politisk parti, eller en påstand om, at klagers familie havde været forfulgt af myndighederne i oprindelseslandet. I mangel af sådanne beviser vurderede komitéen ikke, at klagers forklaringer var tilstrækkeligt overbevisende.

 

400.  Se f.eks. klagesag 118/1998 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/118/1998).

 

Komitéen har endvidere i praksis foretaget en præcisering af konventionens beviskrav, herunder hvad der forstås ved »vægtige grunde til at antage, at han vil være i fare for at blive underkastet tortur«401.

 

401.  Se f.eks. klagesag 104/1998 (afgørelse af 21.06.99, CAT/C/22/D/104/1998), klagesag 103/1998 (afgørelse af 11.06.99, CAT/C/22/D/103/1998).

 

Komitéens praksis viser, at der er mange forskellige momenter, der indgår ved vurderingen af, om klager rent faktisk risikerer at blive udsat for tortur. Det er ikke muligt udtømmende at opregne de elementer, der indgår ved vurderingen.

Det følger af komitéens praksis, at det forhold, at klager tidligere har været udsat for tortur er et relevant moment, uden dog at være afgørende, idet det afgørende er, om klager i tilfælde af tilbagesendelse risikerer at blive udsat for tortur402. Det forhold, at klager risikerer frihedsberøvelse og eventuelt tillige strafforfølgning i tilfælde af udsendelse, vil heller ikke i sig selv være til hinder for udsendelse, idet det afgørende er, om klager risikerer at blive underkastet en behandling, der er i strid med artikel 3403. Det er ikke alene klagers aktiviteter i oprindelseslandet, der er afgørende, idet klagers aktiviteter i udvisningsstaten også kan have betydning for vurderingen af risikoen404.

 

402.  Se f.eks. klagesag 90/1997 (afgørelse af 19.05.98, CAT/C/20/D/90/1997), klagesag 61/1996 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/61/1996).

403.  Se f.eks. klagesag 65/1997 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/65/1997), klagesag 57/1996 (afgørelse af 17.11.97, CAT/C/19/D/57/1996).

404.  Se f.eks. klagesag 34/1995 (afgørelse af 29.05.98, CAT/C/18/D/34/1995), klagesag 61/1996 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/61/1996).

 

Komitéen ser på, om klager har afgivet forskellige og divergerende forklaringer, herunder om der er en rimelig forklaring herpå405. Komitéen vurderer, om klagers forklaring fremstår som troværdig406. Komitéen lægger i den forbindelse vægt på, om klagers forklaring er underbygget, herunder f.eks. af lægelige oplysninger407. Komitéen lægger vægt på, om de begivenheder, der har begrundet udrejsen fra oprindelseslandet, ligger langt tilbage i tid408. Komitéen lægger endvidere vægt på, om klager tilhører en gruppe, der er særlig udsat for overgreb og forfølgelse409.

 

405.  Se f.eks. klagesag 104/1998 (afgørelse af 21.06.99, CAT/C/22/D/104/1998), klagesag 106/1998 (afgørelse af 03.06.99, CAT/C/22/D/106/1998), klagesag 101/1997 (afgørelse af 16.12.98, CAT/C/21/D/101/1997), klagesag 91/1997 (afgørelse af 13.11.98, CAT/C/21/D/91/1997), klagesag 97/1997 (afgørelse af 12.11.98, CAT/C/21/D/97/1997), klagesag 65/1997 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/65/1997).

406.  Se f.eks. klagesag 104/1998 (afgørelse af 21.06.99, CAT/C/22/D/104/1998), klagesag 103/1998 (afgørelse af 11.06.99, CAT/C/22/D/103/1998).

407.  Se f.eks. klagesag 101/1997 (afgørelse af 16.12.98, CAT/C/21/D/101/1997), klagesag 91/1997 (afgørelse af 13.11.98, CAT/C/21/D/91/1997), klagesag 97/1997 (afgørelse af 12.11.98, CAT/C/21/D/97/1997), klagesag 65/1997 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/65/1997).

408.  Se f.eks. klagesag 112/1998 (afgørelse af 03.06.99, CAT/C/22/D/112/1998), klagesag 28/1995 (afgørelse af 10.11.97, CAT/C/19/D/28/1995).

409.  Se f.eks. klagesag 106/1998 (afgørelse af 03.06.99, CAT/C/22/D/106/1998), klagesag 97/1997 (afgørelse af 12.11.98, CAT/C/21/D/97/1997), klagesag 38/1995 (afgørelse af 09.05.97, CAT/C/18/D/38/1995).

 

Komitéen lægger vægt på situationen i modtagerstaten410. Det er ikke i sig selv tilstrækkeligt, at der foregår overtrædelser af menneskerettigheder i modtagerstaten411. Det kan have betydning, om en ny regering er kommet til magten i modtagerstaten412. Ved vurderingen af situationen i modtagerstaten inddrager komitéen oplysninger fra en flerhed af kilder, herunder fra FN’s Torturkomités behandling af periodiske rapporter, andre FN-komitéers behandling af rapporter (f.eks. FN’s Menneskerettighedskomité), andre FN-organer (f.eks. FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder), samt andre internationale organer (f.eks. Europarådets Torturkomité)413.

 

410.  Se f.eks. klagesag 106/1998 (afgørelse af 03.06.99, CAT/C/22/D/106/1998), klagesag 120/1998 (afgørelse af 25.05.99, CAT/C/22/D/120/1998), klagesag 97/1997 (afgørelse af 12.11.98, CAT/C/21/D/97/1997).

411.  Se f.eks. klagesag 118/1998 (afgørelse af 18.04.00, CAT/C/23/D/118/1998).

412.  Se f.eks. klagesag 96/1997 (afgørelse af 24.01.00, CAT/C/23/D/96/1997).

413.  Se f.eks. klagesag 63/197 (afgørelse af 05.06.00, CAT/C/23/63/1997), klagesag 120/1998 (afgørelse af 25.05.99, CAT/C/22/D/120/1998), klagesag 110/1998 (afgørelse af 16.12.98, CAT/C/21/D/110/1998), klagesag 101/1997 (afgø-relse af 16.12.98, CAT/C/21/D/101/1997), klagesag 61/1996 (afgørelse af 06.05.98, CAT/C/20/D/61/1996).

 

3.5. Særligt om danske klagesager

Siden den 26. juni 1987, hvor reglerne om den individuelle klageadgang trådte i kraft for Danmark, har FN’s Torturkomité efter de for udvalget foreliggende oplysninger behandlet 3 klagesager mod Danmark414. Alle tre klagesager vedrører artikel 3 i konventionen. To af klagesagerne er blevet afsluttet, mens den tredje klagesag fortsat er under behandling.

 

414.  Det bemærkes, at komitéen kan have modtaget klager mod Danmark, uden at komitéen (endnu) har anmodet om den danske regerings bemærkninger til klagen.

 

Den første klagesag blev afsluttet uden, at der blev truffet nogen egentlig afgørelse (»discontinued«). Den danske regering var blevet anmodet om at komme med retlige bemærkninger i anledning af klagen, men disse blev aldrig afgivet, og behandlingen af klagen blev afsluttet, da det over for komitéen blev oplyst, at Danmark havde besluttet ikke at udvise klager.

Den anden klagesag (klagesag 143/1999, J.F.S.C. mod Danmark, afgørelse af 10. maj 2000, CAT/C/24/D/143/1999) vedrører en kvinde fra Ecuador med tre mindreårige børn, der har fået afslag på en ansøgning om asyl i Danmark. Hun gør gældende, at en tvangsmæssig udsendelse vil indebære en krænkelse af artikel 3, idet hun, på grund af politiske aktiviteter, risikerer at blive udsat for tortur i hjemlandet. Klagers ansøgning om asyl havde været behandlet af Udlændingestyrelsen og efterfølgende af Flygtningenævnet. Den 29. september 1999 anmodede komitéen om regeringens retlige bemærkninger til klagen. I medfør af artikel 108, stk. 9, i komitéens procesreglement anmodede komitéen endvidere om, at Danmark undlod at udsende klager, mens klagen var under behandling. Regeringen valgte at efterkomme henstillingen, ligesom regeringen den 29. november 1999 afgav skriftlige bemærkninger. I en afgørelse af 10. maj 2000 udtalte komitéen, at en tvangsmæssig udsendelse af klager og hendes tre mindreårige børn ikke ville udgøre en krænkelse af artikel 3, idet komitéen ikke fandt det tilstrækkelig godtgjort, at klager risikerede at blive udsat for tortur i hjemlandet. Komitéens begrundelse og resultat har følgende ordlyd:

 

»6.1. Before considering any claim in a communication, the Committee against Torture must decide whether or not a communication is admissible under article 22 of the Convention. The Committee has ascertained, as it is required to do under article 22, paragraph 5(a), of the Convention, that the same matter has not been and is not being examined under another procedure of international investigation or settlement.

 

6.2. The Committee is further of the opinion that all domestic remedies have been exhausted and finds that no further obstacles to the admissibility of the communication exist. Since both the State party and the author’s representative have provided observations on the merits of the communication, the Committee will proceed with the consideration of those merits.

 

6.3. The issue before the Committee is whether the forced return of the author to Ecuador would violate the obligation of Denmark under article 3 of the Convention not to expel or to return a person to another State where there are substantial grounds for believing that he or she would be in danger of being subjected to torture.

 

6.4. The Committee must decide, pursuant to paragraph 1 of article 3, whether there are substantial grounds for believing that the author would be in danger of being subjected to torture upon return to Ecuador. In reaching this decision, the Committee must take into account all relevant considerations, pursuant to paragraph 2 of article 3, including the existence of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights. The aim of the determination, however, is to establish whether the individual concerned would be personally at risk of being subjected to torture in the country to which he or she would return. The existence of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights in a country does not as such constitute a sufficient ground for determining that a particular person would be in danger of being subjected to torture upon his or her return to that country; specific grounds must exist indicating that the individual concerned would be personally at risk. Similarly, the absence of a consistent pattern of gross violations of human rights does not mean that a person cannot be considered to be in danger of being subjected to torture in his or her specific circumstances.

 

6.5. From the information submitted by the author, the Committee notes the author’s activities for women’s rights in Ecuador. It further notes that the State party, although expressing doubts as to the complete veracity of the author’s account, does not necessarily dispute that the author might have encountered difficulties with the Ecuadorian authorities due to her political activities. The Committee recalls, inter alia, that the author has carried out her political activities as a member of a lawful political party of a country which has ratified not only the Convention against Torture, but also the optional article 22 of the Convention.

 

6.6. The Committee notes that, for the purpose of article 3 of the Convention, the individual concerned must establish that he or she faces a foreseeable, real and personal risk of being tortured in the country to which he or she is returned.

 

6.7. It is the view of the Committee that the information presented by the author does not show substantial grounds for believing that she runs a foreseeable, real and personal risk of being tortured if she is returned to Ecuador.

 

7. The Committee against Torture, acting under article 22, paragraph 7, of the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, concludes that the decision of the State party to return the author to Ecuador does not constitute a breach of article 3 of the Convention. «

 

Den tredje klagesag (klagesag nr. 146/1999, E.T.B. mod Danmark) vedrører en kvinde fra Georgien, der har fået afslag på en ansøgning om asyl. Klager gør gældende, at en tvangsmæssig udsendelse til Georgien vil indebære en krænkelse af artikel 3. Den 11. oktober 1999 anmodede komitéen om regeringens retlige bemærkninger til klagen. I medfør af artikel 108, stk. 9, i komitéens procesreglement anmodede komitéen om, at Danmark undlod at udsende klager, mens klagen var under behandling. Regeringen valgte at efterkomme henstillingen, ligesom regeringen den 10. december 1999 afgav skriftlige bemærkninger. Efterfølgende besluttede Flygtningenævnet at genoptage klagers sag, idet der var fremkommet nye faktiske oplysninger i sagen. Dette blev meddelt komitéen, og sagen beror nu på Flygtningenævnets afgørelse. Såfremt Flygtningenævnet fastholder afslaget på opholdstilladelse, vil komitéen på baggrund af de således foreliggende oplysninger træffe afgørelse i sagen.

 

4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, om FN’s Torturkonvention bør inkorporeres.

FN’s Torturkonvention er en »specialkonvention« og ikke en »generel konvention« (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4.1). Selv om konventionen i princippet omfatter alle og enhver, er konventionen indholdsmæssigt begrænset til »tortur« (konventionens artikel 1). Konventionen omfatter således kun visse rettigheder, og dette taler med en vis vægt imod en inkorporering.

På den anden side må konventionen efter udvalgets opfattelse anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder (se kapitel 7, afsnit 4.1). Konventionen vedrører således en grundlæggende rettighed, nemlig forbudet mod tortur, og regulerer forhold, der må anses for at have en stor praktisk betydning.

Efter udvalgets opfattelse er konventionen endvidere »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.2). Konventionens bestemmelser er i vidt omfang formuleret klart og præcist. Som eksempel herpå kan nævnes konventionens artikel 3. Konventionen indeholder ikke såkaldte programerklæringer, eller meget vage og generelle bestemmelser.

Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer endvidere, at konventionens bestemmelser vil være »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.3). Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser. Som eksempel herpå kan nævnes en vurdering af, om det vil være i strid med artikel 3 at udsende en udlænding, der har fået afslag på asyl, eller at udvise en udlænding, der er dømt for kriminalitet.

Konventionen må således antages at have praktisk betydning for danske myndigheder ikke mindst i sådanne sager. Konventionens artikel 3, herunder komitéens praksis i individuelle klagesager vedrørende artikel 3, er således i princippet altid relevant, når Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet skal tage stilling til, om en udlænding skal meddeles opholdstilladelse. Det samme gælder når domstolene skal tage stilling til, om en udlænding, der er dømt for kriminalitet, skal udvises415. Danske myndigheder, såvel administrative myndigheder som domstolene, må derfor antages i praksis ofte at skulle forholde sig til konventionens bestemmelser, og dette kan endvidere tale for en inkorporering.

 

415.  Det bemærkes, at det som udgangspunkt ikke er domstolene, der vurderer, om en udlænding risikerer asylbegrundende overgreb i tilfælde af udsendelse. Når en udlænding dømmes for strafbart forhold, afgøres det efter anklagemyn-dighedens påstand ved dommen, om den pågældende skal udvises i medfør af udlændingelovens §§ 22 til 24, jf. udlæn-dingelovens § 49, stk. 1, 1. pkt. Ved afgørelsen om udvisning skal der tages hensyn til, om udvisningen må antages at virke særlig belastende bl.a. på grund af risikoen for, at udlændingen uden for de i udlændingelovens § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor udlændingen kan ventes at tage ophold, jf. udlæn-dingelovens § 26, stk. 1, nr. 7. Risiko for overlast som følge af asylrelevant forfølgelse er ikke omfattet af bestemmelsen. Forud for udsendelse af en udlænding, som har haft opholdstilladelse efter §§ 7 eller 8, og som er udvist ved dom, jf. § 49, stk. 1, træffer Udlændingestyrelsen afgørelse om, hvorvidt udlændingen kan udsendes, jf. udlændingelovens § 31, medmindre udlændingen samtykker i udsendelsen, jf. udlændingelovens § 49 a, stk. 1, 1. pkt. Det betyder, at det er Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet, der vurderer, om en udlænding skal have opholdstilladelse i medfør af ud-lændingelovens § 7 (om opholdstilladelse som flygtning eller som de facto flygtning), og om de forhold, der er nævnt i § 7 vil være til hinder for udsendelse. Da domstolene i forbindelse med en beslutning om udvisning skal vurdere »risikoen for, at udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor udlændingen kan ventes at tage ophold«, jf. § 26, stk. 1, nr. 7, vil der være situationer, hvor domstolene i et vist omfang vil skulle foretage en vurdering af, om artikel 3 i FN’s Torturkonvention taler imod en udvisning. 

 

Udvalget har endelig lagt vægt på, at i det omfang FN’s Torturkonvention på et eller flere punkter yder en bedre beskyttelse af borgeren end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, vil dette i sig selv være et argument til støtte for en inkorporering.

Vurderingen af, om FN’s Torturkonvention yder en bedre retsbeskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention må efter udvalgets opfattelse i princippet foretages på grundlag af en sammenligning af ordlyden af konventionernes bestemmelser sammenholdt med den måde, hvorpå bestemmelserne bliver anvendt i praksis af henholdsvis FN’s Torturkomité og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Som eksempel på en rettighed, hvor der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt FN’s Torturkonvention yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, kan nævnes artikel 3 i begge konventioner. Såvel artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention som artikel 3 i FN’s Torturkonvention beskytter personer mod udsendelse, udlevering eller lignende i tilfælde, hvor vedkommende risikerer at blive udsat for tortur.

Det har i teorien været gjort gældende, at FN’s Torturkonvention yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention derved, at beviskravene er mere lempelige416. Det vil sige, at der skal mindre til for at anse det for tilstrækkelig godtgjort, at en person i tilfælde af udsendelse, udlevering eller lignende risikerer at blive udsat for tortur.

 

416.  Se f.eks. Hélène Lambert, Protection Against Refoulement from Europe: Human Rights Law Comes to the Rescue, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 48, juli 1999, side 515 (navnlig side 543). Som eksempler på for-hold, der gør det mere fordelagtigt at klage til FN’s Torturkomité (vedrørende artikel 3 i FN’s Torturkonvention) frem for til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (vedrørende artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskon-vention) nævner Hélène Lambert følgende forhold: i) den kortere sagsbehandlingstid, ii) det forhold, at der ikke gælder tidsfrister for indgivelse af klager, iii) den uformelle måde hvorpå klager indgives og afgørelser træffes, og iv) endelig at FN’s Torturkomité anvender mindre strenge beviskrav. Lignende synspunkter med hensyn til beviskravene har været fremført af Morten Kjærum i en artikel i EU-ret & Menneskeret, 1999, side 8, Flygtningeret – Menneskeret.

 

Udvalget har ikke fundet det nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om artikel 3 i FN’s Torturkonvention rent faktisk yder en bedre beskyttelse end artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Udvalget lægger imidlertid vægt på, at i det omfang det kan lægges til grund, at FN’s Torturkonvention yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, taler dette tillige for at inkorporere FN’s Torturkonvention.

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

På baggrund af en samlet vurdering af argumenter for og imod en inkorporering (afsnit 4) anbefaler udvalget, at CAT inkorporeres i dansk lovgivning.

Selv om konventionen er en »specialkonvention«, må den efter udvalgets opfattelse anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, idet den vedrører en af de mest fundamentale rettigheder, nemlig forbudet mod tortur og andre former for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Efter udvalgets opfattelse er konventionen endvidere »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Konventionens bestemmelser er i vidt omfang formuleret klart og præcist.

Udvalget lægger vægt på, at der er etableret en individuel klageadgang. Komitéens omfattende og detaljerede praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionens bestemmelser vil være »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder. Komitéens praksis bidrager efter udvalgets opfattelse til at præcisere indholdet og omfanget af konventionens bestemmelser.

Udvalget har endelig tillagt det betydning, at det ikke kan udelukkes, at CAT på visse punkter yder en bedre beskyttelse end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder muligt med hensyn til beviskravene for, at en udlænding ved udsendelse risikerer at blive udsat for tortur.


 

Kapitel 12. FN’s konvention om barnets rettigheder

 

1. Status

Danmark har ratificeret FN’s konvention af 20. november 1989 om barnets rettigheder417 (CRC). Konventionen trådte i kraft den 2. september 1990. For Danmarks vedkommende trådte den i kraft den 18. august 1991. Danmark har undertegnet, men endnu ikke ratificeret de to valgfrie protokoller til konventionen af 25. maj 2000 om henholdsvis børn i væbnede konflikter og handel med børn, børneprostitution og børnepornografi.

 

417.  Se bekendtgørelse nr. 6 af 16. januar 1992 (Lovtidende C)

 

Danmark har ved ratifikationen af konventionen afgivet erklæring om ikke at være bundet af artikel 40, stk. 2, (b), (v) vedrørende adgang til at få prøvet strafferetlige spørgsmål i to instanser418. Danmark har ikke i øvrigt taget forbehold til konventionen.

 

418.  Forbeholdet har følgende ordlyd: »Article 40, paragraph 2 (b) (v) shall not be binding on Denmark. It is a fundamen-tal principle of the Danish Administration of Justice Act that everybody shall be entitled to have any penal measures imposed on him or her by a court of first instance reviewed by a higher court. There are, however, some provisions limiting this right in certain cases, for instance verdicts returned by a jury on the question of guilt, which have not been reversed by the legally trained judges of the court.«

 

2. Indhold

De materielle bestemmelser er indeholdt i konventionens kapitel I, artiklerne 1-41. Disse indeholder såvel borgerlige og politiske som økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

I det følgende foretages der alene en kortfattet opregning af de beskyttede rettigheder. Opregningen har alene til formål kort at beskrive karakteren af de beskyttede rettigheder. Som det fremgår, er der tale om en lang række meget forskellige rettigheder. Konventionen og de valgfri protokoller er medtaget som bilag 8 til betænkningen.

Ifølge artikel 1 forstås ved et barn ethvert menneske under 18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for barnet.

Ifølge artikel 2, der vedrører et krav om ikke-diskriminering, skal deltagerstaterne respektere og sikre konventionens rettigheder uden forskelsbehandling af nogen art og uden hensyn til barnets eller dets forældres eller værges race, hudfarve, køn, sprog, religion, politiske eller anden anskuelse, national, etnisk eller social oprindelse, formueforhold, handicap, fødsel eller anden stilling. 

Artikel 3 bestemmer, at hensynet til barnets tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner, myndigheder m.v.

Artikel 4 vedrører deltagerstaternes pligt til at gennemføre foranstaltninger i form af passende lovgivning samt administrative og andre forholdsregler til gennemførelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder.

Ifølge artikel 5 skal deltagerstaterne respektere det ansvar og de rettigheder og pligter, som forældre m.v. har til at yde passende vejledning og støtte til barnet i udøvelsen af konventionens rettigheder.

Artikel 6 vedrører retten til livet.

Artikel 7 og 8 vedrører retten til navn, statsborgerskab og identitet.

Artikel 9 vedrører barnets ret til ikke at blive adskilt fra sine forældre, medmindre en adskillelse er nødvendig af hensyn til barnets tarv, og retlig prøvelse af afgørelser herom.

Artikel 10 vedrører familiesammenføring.

Artikel 11 vedrører deltagerstaternes pligt til at træffe forholdsregler til at bekæmpe børns ulovlige fjernelse til og manglende tilbagevenden fra udlandet.

Artikel 12 vedrører barnets ret til at blive hørt i alle forhold, som angår barnet selv.

Artiklerne 13-16 vedrører ytringsfrihed (art. 13), tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed (art. 14), forenings- og forsamlingsfrihed (art. 15) og retten til privat- og familieliv (art. 16).

Artikel 17 tilskynder bl.a. massemedierne til at udbrede information og materiale, der er af social og kulturel værdi for barnet.

Ifølge artikel 18 skal deltagerstaterne bestræbe sig på at sikre anerkendelse af princippet om, at begge forældre har fælles ansvar for barnets opdragelse og udvikling, og deltagerstaterne skal yde passende bistand til forældre m.v. ved disses udførelse af deres pligter.

I henhold til artikel 19 skal staterne iværksætte alle passende forholdsregler, herunder sociale programmer, til beskyttelse af barnet mod alle former for fysisk eller psykisk vold.

Artikel 20 vedrører kravet om, at staterne skal give en speciel beskyttelse til et barn, som ikke kan være i familiemiljøet. Stk. 3 nævner eksempler på en sådan beskyttelse.

Artikel 21 vedrører adoption.

Artikel 22 vedrører beskyttelsen af flygtningebørn.

Artikel 23 vedrører det psykisk eller fysisk handicappede barns ret til et indholdsrigt og menneskeværdigt liv og særlig omsorg.

Artikel 24 vedrører barnets ret til den højest opnåelige sundhedstilstand. Stk. 2 opregner hvilke passende forholdsregler, staterne især må tage.

Artikel 25 giver et barn, der er blevet anbragt af myndighederne for at få pleje, beskyttelse eller behandling, ret til periodisk gennemgang af behandlingen og af alle andre omstændigheder vedrørende dets anbringelse.

Artikel 26 og 27 vedrører social sikkerhed og retten til en rimelig levestandard.

Artikel 28 og 29 vedrører retten til uddannelse.

Artikel 30 vedrører retten for et barn, der tilhører et mindretal eller urbefolkning, til i fællesskab med andre medlemmer af sin gruppe, at udøve sin egen kultur og religion eller at bruge sit eget sprog.

Artikel 31 vedrører barnets ret til hvile og fritid m.v. og deltagelse i det kulturelle og kunstneriske liv.

Artikel 32 vedrører barnets ret til beskyttelse mod økonomisk udnyttelse, farligt arbejde m.v. Staterne er bl.a. forpligtet til at fastsætte en minimumsalder eller minimumsaldre for adgang til ansættelser, jf. stk. 2, litra a.

Artikel 33 omhandler staternes pligt til at træffe alle passende forholdsregler for at beskytte børn mod ulovlig brug af narkotika.

Artikel 34 vedrører beskyttelse mod alle former for seksuel udnyttelse og misbrug.

Ifølge artikel 35 skal staterne træffe alle passende nationale, bilaterale og multilaterale forholdsregler med henblik på at forebygge bortførelse, salg eller handel med børn.

Ifølge artikel 36 skal deltagerstaterne beskytte barnet mod alle andre former for udnyttelse, der på nogen måde kan skade barnet.

Artikel 37 forbyder tortur, dødsstraf, fængsel på livstid uden mulighed for løsladelse og ulovlig eller vilkårlig frihedsberøvelse. Bestemmelsen giver endvidere ret til at få lovligheden af en frihedsberøvelse prøvet ved en domstol eller anden kompetent, uafhængig og upartisk myndighed.

Artikel 38 vedrører væbnede konflikter.

Artikel 39 vedrører fremme af fysisk og psykisk helbredelse og resocialisering.

Artikel 40 vedrører retssikkerhedsgarantier i forbindelse med straffesager.

Artikel 41 bestemmer, at intet i konventionen skal have virkning på nogen bestemmelse, der er gunstigere med hensyn til virkeliggørelsen af barnets rettigheder og som kan være indeholdt i en deltagerstats nationale lovgivning eller i den for staten gældende internationale ret.

 

3. Håndhævelse

Ved konventionen er der oprettet en komité vedrørende barnets rettigheder, der er tillagt kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se artikel 43 i konventionens kapitel II).

Komitéen består af 10419 eksperter af høj moralsk anseelse og anerkendt sagkundskab. Komitéens medlemmer vælges af deltagerstaterne blandt disses statsborgere og virker i deres personlige egenskab. Ved valget tages hensyn til ligelig geografisk fordeling og de væsentligste retssystemer.

 

419.  I overensstemmelse med fremgangsmåden i konventionens artikel 50 blev der på en konference blandt konventio-nens deltagerstater den 12. december 1995 vedtaget en ændring til konventionens artikel 43, stk. 2, således, at komité-ens medlemstal forhøjedes fra 10 til 18. FN’s Generalforsamling godkendte ændringen ved resolution 50/155 af 21. december 1995 (se dokument A/RES/50/155). Ændringen er endnu ikke trådt i kraft.

 

FN’s Generalsekretær (Højkommissæren for Menneskerettigheder) yder sekretærbistand til komitéen (se artikel 43, stk. 11).

 

Deltagerstaterne er forpligtet til at indsende periodiske rapporter til komitéen om de foranstaltninger, de har truffet for at virkeliggøre de rettigheder, der er anerkendt i konventionen, og om de fremskridt, der er gjort med hensyn til nydelsen af disse rettigheder. En Den periodiske rapport skal indgives inden to år fra konventionens ikrafttræden i den pågældende deltagerstat og herefter hvert femte år (se artikel 44). Danmark afgav i 1993 sin første rapport og i september 1998 sin anden rapport (se nedenfor afsnit 3.1). Komitéen gennemgår rapporterne med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

Komitéen kan herudover vedtage generelle anbefalinger (»general recommendations«) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 45). Komitéen har ifølge udvalgets oplysninger foreløbigt ikke vedtaget sådanne generelle anbefalinger.

Der er ikke etableret nogen individuel klageadgang i henhold til konventionen.

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder information om konventionen. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) de enkelte landes rapporter, iii) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter og iv) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger. I praksis kan der nogle gange gå forholdsvis lang tid inden de nævnte dokumenter gøres tilgængelige på hjemmesiden. Hjemmesiden opdateres således med en vis forsinkelse.

 

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afgivet to rapporter i henhold til konventions artikel 44420.

 

420.  Den første rapport blev afgivet i september 1993 (se dokument CRC/C/8/Add.8), og den anden og seneste rapport blev afgivet i september 1998 (se dokument CRC/C/70/Add.6).

 

Den anden og seneste rapport er opbygget således, at der er et indledende afsnit med generelle bemærkninger om rapporten (kapitel I). Herefter følger et afsnit, der beskriver generelle gennemførelsesskridt (kapitel II). Endelig følger et omfattende afsnit med bemærkninger i tilknytning til konventionens enkelte bestemmelser (kapitel III). Rapporten redegør detaljeret for de foranstaltninger, der er truffet i Danmark for at virkeliggøre de rettigheder, der er anerkendt i konventionen, og for de fremskridt, der er gjort med hensyn til nydelsen af disse rettigheder siden afgivelsen af den første rapport. Der meddeles således oplysninger om bl.a. nye love, udvalgsarbejde og betænkninger, regeringens handlingsplaner og administrationen af gældende regler. Rapporten redegør endvidere for, hvorledes Danmark har fulgt op på komitéens forslag og anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af Danmarks første rapport. 

Rapporten vil blive eksamineret af komiteen den 22. maj 2001. Den anden rapport blev eksamineret af komitéen den 22. maj 2001. 

De periodiske rapporter må anses for at have en meget begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser. Rapporterne består således i det væsentlige af faktuelle oplysninger om den danske retstilstand til brug for komitéens efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporterne har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de to rapporter, som Danmark har udarbejdet, er det foreløbig kun den første rapport fra 1993, der har været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af denne eksamination har komiteen udarbejdet afsluttende bemærkninger og anbefalinger.Komitéen foretager en eksamination af de periodiske rapporter. På baggrund af disse eksaminationer samt såkaldte »skyggerapporter«, som komitéen modtager fra statslige menneskerettighedsinstitutioner og NGO’er, udarbejder komitéen afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

De to rapporter, som Danmark har udarbejdet, har begge været gjort til genstand for eksamination.

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger af 26. januar 1995 8. juni 2001421 i anledning af Danmarks første anden rapport i henhold til artikel 44, er opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«), et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring (»principal subjects of concern«) samt et afsnit om anbefalinger (»sstatens opfølgning og fremskridt (»Follow-up Measures Undertaken and Progress Achieved by the State party«) samt et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring, og komitéens anbefalinger (»Principal subjects of concern and recommendations«).

 

421.  Se dokument CRC/C/15/Add.151.

 

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks første anden rapport i henhold til artikel 44 indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring og anbefalinger (»principal subjects of concern and recommendations«):

 

»C.1. General measures of implementation

 

Reporting

 

10. The Committee regrets that the report did not include adequate information concerning the situation of children in Greenland and the Faeroe Islands and that it did not follow the general guidelines regarding the form and contents of periodic reports to be submitted by states parties (CRC/C/58).

 

11. The Committee recommends that the State party take all effective measures to ensure that its next periodic report includes specific information on the situation of children in Greenland and the Faeroe Islands and that it follows the general guidelines regarding the form and contents of periodic reports to be submitted by states parties (CRC/C/58).

 

Reservations

 

12. The Committee notes the initiative of the State party, through its Standing Committee on Procedural Law, to initiate the process of reviewing its reservation to article 40 (2) (b) (v) of the Convention.

 

13. In light of the Declaration and Plan of Action of the Vienna World Conference on Human Rights (1993), the Committee encourages the State party to complete the process of review of its reservation to article 40 (2) (b) (v) of the Convention with a view to withdrawing it.

 

Legislation

 

14. The Committee notes that the Minister of Justice has set up a committee of human rights experts to examine the advantages and disadvantages involved in incorporating into Danish law the core international human rights treaties, including the Convention on the Rights of the Child. While the Committee notes that the recommendations of the expert committee have not yet been finalised, it remains concerned about the legal status of the Convention on the Rights of the Child in domestic law.

 

15. The Committee encourages the State party’s consideration of the incorporation of core international human rights instruments, including the Convention on the Rights of the Child, into domestic law. In this regard, the Committee urges the State party to give equal weight to all international human rights instruments. It is recommended that the State party include in its next periodic report, information on the recommendations of the expert committee and the decision of the Government regarding this issue.

 

Ratification of international human rights instruments

 

16. The Committee notes that the State party is currently considering the possibility of acceding to the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers Members of their Families.

 

17. The Committee encourages the State party to accede to this Convention.

 

Co-ordination

 

18. While the Committee notes that the terms of reference of the Inter-Ministerial Committee on Children were updated in 1997, it remains concerned that the Convention has not yet been established as the framework for the work of the Inter-Ministerial Committee. The Committee is also concerned that insufficient efforts have been made by the State party to explicitly include the Convention in its general consideration of children’s policies and programmes.

 

19. The Committee encourages the State party to consider establishing the Convention as the framework for the work of the Inter-Ministerial Committee. Additionally, the State party is encouraged to consider the elaboration of a comprehensive strategy for children based on the Convention on the Rights of the Child.

 

Data Collection

 

20. The Committee notes with concern that the existing data collection mechanisms are inadequate to ensure the collection of disaggregated data on all aspects of the Convention and to effectively monitor and evaluate progress achieved and assess the impact of policies adopted with respect to children.

 

21. The Committee recommends that the State party to reinforce its system of data collection and develop indicators to effectively monitor and evaluate progress achieved in the implementation of the Convention and assess the impact of policies adopted with respect to children. Efforts should be made to ensure that the data collection system incorporates all the areas covered by the Convention and covers all children below the age of 18 years, with specific emphasis on those who are particularly vulnerable.

Independent complaints mechanisms

 

22. The Committee notes that the State party has established a number of initiatives to facilitate children in lodging complaints of violation of their rights, including through the Office of the Ombudsman and a telephone hotline. However, the Committee remains concerned about the accessibility and availability of these complaint mechanisms to all children within the State party.

 

23. The Committee suggests that the State party take all effective measures to ensure that its independent complaint mechanisms are easily accessible to and user-friendly for all children to deal with complaints of violations of their rights and to provide remedies for such violations. In this regard, the Committee encourages the State party to reinforce its awareness raising efforts to facilitate the effective use by children of the complaint mechanisms. While the Committee notes the reluctance to establish a separate complaints mechanism for children it encourages the State party to consider strengthening the mandate of the National Council for Children to include individual cases and complaints from children or establish a child rights focal point within the Office of the Ombudsman.

 

Dissemination of the Convention and its principles

 

24. The Committee notes the efforts of the State party to disseminate, including through the Internet, the principles and provisions of the Convention within schools and among professionals working with children, including teachers, school administrators and police personnel. However, it remains concerned that children, professionals working with and for children are not fully aware of the Convention and the principles enshrined therein.

 

25. The Committee recommends that the State party reinforce its efforts to systematically and continuously disseminate the principles and provisions of the Convention and to ensure that the Convention is systematically incorporated into the school curriculum and training activities of professional groups and administrative bodies, at all levels of society, working with and for children.

 

C.2 General Principles

 

Non-discrimination

 

26. The Committee is aware of the measures taken by the State party to promote non-discrimination through, inter alia, the amendment to the Criminal Code and the preparation and dissemination of a brochure concerning ethnic minorities and the police. However, the Committee notes that de facto discrimination and xenophobia against certain groups of children, especially children belonging to ethnic minorities, refugee and asylum-seeking children, children belonging to migrant families, children with disabilities and those belonging to socially and economically disadvantaged families continues to be a concern, including within the education system.

 

27. In light of article 2 and other related articles of the Convention, the Committee recommends that the State party strengthen its measures, including through the Board for Ethnic Equality by, inter alia, organising ongoing awareness raising campaigns to change attitudes and to eliminate de facto discrimination and xenophobia against minority groups, especially children belonging to migrant families, refugee children, children with disabilities, and children belonging to socially and economically disadvantaged families.

 

Best interests of the child

 

28. The Committee is concerned that the general principle of the best interests of the child (article 3) is not fully applied and duly integrated into the implementation of the policies and programmes of the State party. In this regard, the Committee notes that the rights of parents are often found more important than the best interests of the child.

 

29. The Committee recommends that further efforts be made to ensure the implementation of the principle of the best interests of the child in its laws, policies and programmes for children as well as in all judicial and administrative decisions concerning children.

 

Respect for the views of the child

 

30. The Committee is aware of the various provisions in the law concerning the right of the child to be heard and that the legal minimum age, in this regard, is 12 years. However, the Committee remains concerned about the inadequate implementation of article 12 of the Convention and the fact that children below the age of 12 years do not have a right to be heard.

 

31. The Committee recommends the State party to take the necessary measures to ensure effective implementation of article 12 of the Convention, not only in court proceedings but also in various administrative decisions, including with respect to child protection services, custody proceedings and the placement of children in institutions. Moreover, the State party is recommended to effectively promote and encourage respect for the views of children below the age of 12 years, according to his/her evolving capacities, and in light of article 12 of the Convention.

 

C.3. Family environment and alternative care

 

Parental guidance and responsibilities

 

32. While the Committee notes that financial and special assistance programmes for single parents have been established, including at the municipal level, it remains concerned about the vulnerability of children belonging to single parent families. Concern is also expressed about the situation of children belonging to ethnic minority families.

 

33. The Committee recommends that the State party strengthen its programmes and initiatives in support of single parent and ethnic minority families.

 

Child abuse and neglect in the family

 

34. The Committee notes the various measures to address abuse and neglect of children, including the implementation of the proposals of an inter-ministerial working group on sexual abuse. However, it remains concerned about the lack of information on the magnitude of the phenomenon and the effects of the various measures implemented.

 

35. The Committee recommends that the State party develop and implement a comprehensive policy that includes, inter alia, an effective reporting and referral system of all cases of child abuse, including sexual abuse, and neglect; regular evaluation of the results of the various measures taken; and legislation that ensures child-sensitive, multi-disciplinary procedures conducted by well-trained professionals, in order to avoid further traumatising of the child.

 

C.4. Basic Health and Welfare

 

Adolescent Health

 

36. While noting the efforts of the State party, the Committee remains concerned about the health problems faced by adolescents, particularly the high incidents of eating disorders, especially among teen-age girls; drug, alcohol and tobacco abuse; and suicide.

 

37. The Committee recommends the State party to reinforce its efforts to address these adolescent physical and mental health concerns through, inter alia, preventative education, counselling, and rehabilitative programmes to strengthen self-confidence among young people and prevent behaviour that could negatively affect their health.

 


C.5. Education, Leisure and Cultural Activities

 

Violence against children in institutions

 

38. Acknowledging the activities taken by the State party in this regard, the Committee remains concerned about the rather high level of bullying in schools and about the inadequate protection of children from abuse, including sexual abuse, in day care and other institutions.

 

39. The Committee recommends the State party to strengthen its measures, in participation  with children, to prevent and combat violence and bullying in schools, taking into account the recommendations of the National Council for Children made in that regard. Furthermore, the State party is recommended to take the necessary measures to prevent persons convicted of crimes committed against children from working in care and other institutions for children.

 

C.5. Special Measures of Protection

 

Administration of juvenile justice

 

40. While the Committee notes the efforts of the State party in the area of juvenile justice, it remains concerned that children between the ages of 15-17 years may be held in adult detention facilities and kept in solitary confinement.

 

41. The Committee urges he State party to review its legislation and policies governing juvenile justice to ensure full consistency with the Convention, especially articles 37, 40 and 39 as well as other relevant international standards in this area, such as the Beijing Rules, the Riyadh Guidelines and the United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty. In light of articles 3, 37, 40 and 39 of the Convention, the Committee further recommends that the State party take all effective measures to ensure that children are separated from adults in detention facilities and that children are not subjected to solitary confinement, unless in their best interests and subject to court review. Additionally, the Committee encourages the State party to reinforce its rehabilitation and reintegration programmes for children in conflict with the law.

 

Sexual abuse and exploitation

 

42. The Committee is aware of the efforts of the State party to prevent and combat sexual abuse and exploitation, including the recent establishment of an information collection system on sexual abuse. The Committee is concerned about the lack of awareness about children abuse and exploitation and the inadequate efforts to address child pornography. The Committee also notes the need for training for professionals working with and for child victims of abuse, including police officers, lawyers, and social workers.

 

43. In light of article 34 and other related articles of the Convention, the Committee recommends that the State party reinforce its efforts to strengthen current policies and measures, including care and rehabilitation, to prevent at combat these phenomena. The Committee re-commends that the State party take all appropriate measures to introduce and/or reinforce training for professional working with and for child victims of abuse and exploitation.

 

44. The Committee notes that a bill has been introduced to provide support for children between the ages of 15-17 years who may be experiencing difficulties in adjusting to the norms and rules of society, especially those in conflict with the law. However, the Committee remains concerned about the situation of these children.

 

45. The Committee encourages the State party to continue, and where necessary, reinforce its efforts in providing adequate support to these children and to their parents.

 

C.6 Ratification of the Optional Protocols

 

46. The Committee is aware that the State party has signed the two Optional Protocols to the Convention on the Rights of the Child on the involvement of children in armed conflict and on the sale of children, child prostitution and child pornography.

 

47. The Committee encourages the State party to ratify both Optional Protocols as soon as possible.

 

C.7 Dissemination of the CRC reports

 

48. Finally, in light of article 44, paragraph 6, of the Convention, the Committee recommends that the second periodic report and written replies submitted by the State party be made widely available to the public at large and that the publication of the report be considered, along with the relevant summary records and concluding observations adopted thereon by the Committee. Such a document should be widely distributed in order to generate debate and awareness of the Convention, its implementation and monitoring within the Government, the Parliament and the general public, including concerned non-governmental organisations. «

 

Komitéen foretager en selvstændig vurdering af de oplysninger, den modtager i de periodiske rapporter samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Men komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger har kun i megetbegrænset omfang betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser. Dette skyldes  først og fremmest, at det er landenes rapporter samt oplysninger, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen, der danner grundlag for komitéens udtalelser. Komitéens udtalelser har således mere karakter af en dialog med medlemsstaten med det formål at påse og sikre konventionens gennemførelse i den pågældende stat. Derimod har komitéen afholdt sig fra at fremsætte mere generelle udtalelser.

Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

4. Vurdering Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for, hvilke konventioner, der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, om FN’s Børnekonvention bør inkorporeres.

Børnekonventionen kan ud fra de kriterier, udvalget har opstillet, karakteriseres som en »specialkonvention« (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4.1). Konventionen uddyber således i forhold til børn den beskyttelse, som følger af »generelle konventioner«, som beskytter enhver.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder indeholder også særlige regler om børn. Således fastslår artikel 24, stk. 1, princippet om, at ethvert barn uden forskelsbehandling skal have ret til de beskyttelsesforanstaltninger, som dets stilling som mindreårig kræver.

Menneskerettighedskomitéen har endvidere i sin generelle bemærkning nr. 17422 bl.a. understreget, at børn har krav på særlige tiltag udover de forholdsregler, staterne måtte have truffet i henhold til konventionens artikel 2, samt understreget, at også andre bestemmelser i CCPR giver særlige rettigheder til børn, eksempelvis forbudet mod dødsstraf for personer under 18 år, jf. artikel 6, stk. 5, og artikel 10, stk. 2 og 3, om adskillelse af unge og ældre personer, som er frihedsberøvede i forbindelse med strafforfølgning eller fuldbyrdelse af straf. 

 

422.  Af 7. april 1989

 

Også FN’s konvention om sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder har særlige regler om børn, jf. særligt artikel 10, stk. 3, om særlige forholdsregler til beskyttelse af og bistand til alle børn og unge uden forskelsbehandling samt beskyttelse af dem i arbejdslivet.

Uanset at de generelle konventioner tillige indeholder særlige regler om børn, er Børnekonventionens ordlyd langt mere detaljeret end de generelle konventioner. Rehof og Trier har i Menneskeret (1990) s. 450 sammenfattet forholdet således, at konventionen på visse punkter betegner et fremskridt i forhold til gældende regler, men at den største værdi måske ligger i, at en række relevante regler er samlet i et retligt bindende instrument, og at barnets selvstændige stilling som retssubjekt på en række punkter er blevet understreget.

Udvalget har vurderet, om konventionen må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder.

Konventionen har et meget bredt materielt anvendelsesområde, der berører en lang række samfundsforhold og retsområder. Konventionens rettigheder er endvidere rettet mod en meget stor befolkningsgruppe, nemlig personer under 18 år (jf. artikel 1), der ifølge Erklæringen om Barnets Rettigheder vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling den 20. november 1959 som følge af deres »fysiske og psykiske umodenhed, har behov for særlig beskyttelse og omsorg, herunder passende juridisk beskyttelse, både før og efter fødslen.«

Vedtagelsen af konventionen har bidraget til at tydeliggøre, at børn har et særligt behov for beskyttelse og omsorg. Konventionen har bred international tilslutning, idet den er ratificeret af et meget stort antal stater.

Ud fra principielle overvejelser samt det forhold, at konventionen har en meget stor international tilslutning, må konventionen anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder.

Udvalget har endvidere drøftet, om konventionen kan anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.2).

De fleste af konventionens materielle bestemmelser fremtræder som pligter for staten og ikke rettigheder for borgerne, men flere bestemmelser nævner afslutningsvis, at formålet er at sikre individuelle rettigheder. Det synes imidlertid efter udvalgets opfattelse mere at være et spørgsmål om form end om indhold, om en bestemmelse er formuleret som en pligt for staten eller som en rettighed for borgeren. Det er derfor udvalgets opfattelse, at det ikke gør en bestemmelse mindre egnet, at den er formuleret som en pligt for staten, idet borgerens rettigheder er en spejlvirkning af statens forpligtelser.

Bestemmelsernes indhold og udformning er meget varierende, hvilket til dels skyldes, at konventionen indeholder såvel borgerlige og politiske som økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

For så vidt angår konventionens økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder fastlægger konventionen ikke præcise rettigheder for borgerne, men konventionens artikel 4 fastslår med hensyn til disse rettigheder, at deltagerstaterne skal gennemføre sådanne forholdsregler, i videst muligt omfang inden for de ressourcer, der er til rådighed, og, hvor der er behov for det, inden for rammerne af internationalt samarbejde.

Flere af konventionens materielle bestemmelser er generelt formuleret, og de finder som følge heraf anvendelse på en flerhed af vidt forskellige situationer og forhold. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 2 om forbud mod diskrimination, og artikel 3, stk. 1, hvorefter barnets tarv kommer i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn.

Konventionen indeholder flere vagt formulerede bestemmelser. Som eksempel kan nævnes deltagerstaternes pligt til at yde »passende bistand« til forældre og værger med henblik på at sikre konventionens rettigheder, jf. artikel 18, stk. 2, retten i artikel 23 for et psykisk eller fysisk handicappet barn til at have et »indholdsrigt og menneskeværdigt liv« og medlemsstaternes pligt til at beskytte barnet mod »alle andre former for udnyttelse«, der på nogen måde kan skade barnet, jf. artikel 36.

Flere af konventionens vagt formulerede bestemmelser har karakter af såkaldte »programerklæringer«. Som eksempel kan nævnes artikel 24, stk. 1, hvorefter deltagerstaterne »anerkender barnets ret til at nyde den højest opnåelige sundhedstilstand, adgang til at få sygdomsbehandling og genoprettelse af helbredet«, artikel 26 hvorefter deltagerstaterne skal »anerkende ethvert barns ret til at nyde godt af social sikkerhed, herunder social forsikring, og skal tage de nødvendige forholdsregler for at opnå uindskrænket opnåelse af denne ret i overensstemmelse med national ret« og artikel 27, hvorefter deltagerstaterne »anerkender ethvert barns ret til den levestandard, der kræves for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sociale udvikling«.

Det er endvidere karakteristisk, at konventionens vage bestemmelser, der til dels har karakter af »programerklæringer«, oftest vedrører spørgsmålet om staternes positive forpligtelser. Det fremgår således direkte af flere bestemmelser, at medlemsstaterne skal træffe passende forholdsregler for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder (se bl.a. artikel 18, stk. 3, 19, 22, 33 og 34). Virkeliggørelsen af disse konventionsbestemmelser vil i vidt omfang nødvendiggøre, at der træffes valg, der bl.a. indebærer politiske overvejelser, herunder en vurdering af udnyttelsen af tilgængelige ressourcer, prioriteringer mellem forskellige hensyn m.m. Efter udvalgets opfattelse er der tale om vurderinger og valg, som bør tilkomme lovgivningsmagten.

Disse forhold indebærer efter udvalgets opfattelse, at flere af konventionens bestemmelser næppe kan anses for »egnede« til at en inkorporering, idet det må anses for vanskeligt for domstole og administrative myndigheder at anvende konventionens bestemmelser som grundlag for løsning af konkrete tvister, idet det i vidt omfang vil være lovgivningsmagten, der skal tage stilling til, hvilke konkrete og positive foranstaltninger, der skal træffes for at sikre virkeliggørelsen af konventionens rettigheder.

Konventionen indeholder imidlertid også flere klart og præcist formulerede bestemmelser. Som eksempler herpå kan nævnes artikel 2 om forbud mod diskrimination, artikel 7 om, at barnet skal registreres umiddelbart efter fødslen og har ret til et navn og til at opnå statsborgerskab, artikel 28, stk. 1, litra a, om staternes pligt til at gøre grunduddannelsen tvungen og gratis tilgængelig for alle og artikel 38, stk. 3 om deltagerstaternes forbud mod at rekruttere nogen person, der ikke er fyldt 15 år, til deres væbnede styrker.

Herudover er der en række eksempler på »klassiske« rettigheder såsom retten til ytringsfrihed (artikel 13), retten til tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed (artikel 14), retten til forenings- og forsamlingsfrihed (artikel 15), retten til privat- og familieliv (artikel 16), forbud mod tortur m.v. (artikel 37) og minimumsrettigheder i straffesager (artikel 40).

Som nævnt er der ikke etableret en individuel klageadgang i tilknytning til konventionen. Dette indebærer, at komitéen ikke har mulighed for at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne ved afgørelser i individuelle klagesager.

Udvalget har tidligere givet udtryk for, at den individuelle klageadgang er et vægtigt argument for en inkorporering, men at det ikke i sig selv bør være afgørende, om der er etableret en sådan individuel klageadgang i tilknytning til konventionen (se kapitel 7, afsnit 4.3).

For så vidt angår Børnekonventionen må den manglende individuelle klageadgang imidlertid ses i sammenhæng med, at konventionen indeholder flere eksempler på vagt formulerede bestemmelser, der til dels har karakter af programerklæringer. Hertil kommer, at komitéen ifølge udvalgets oplysninger hidtil ikke har vedtaget generelle anbefalinger vedrørende konventionens materielle rettigheder. Under disse omstændigheder er det udvalgets opfattelse, at den manglende individuelle klageadgang må tillægges en vis betydning ved vurderingen af, om konventionen bør inkorporeres.

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

Uanset at CRC må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, finder udvalget ikke på nuværende tidspunkt at kunne anbefale, at denne »specialkonvention« inkorporeres i dansk lovgivning. Dette skyldes, at en inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. I den forbindelse finder udvalget, at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet.

Hertil kommer, at der ikke på nuværende tidspunkt er oprettet en individuel klageadgang, og komitéen ikke hidtil har vedtaget generelle anbefalinger vedrørende konventionens materielle rettigheder. Det betyder, at der ikke på nuværende tidspunkt findes tilstrækkelige fortolkningsbidrag, der kan præcisere bestemmelsernes indhold og omfang.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tidspunkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis der måtte blive etableret en individuel klageadgang, og hvis der i den forbindelse måtte udvikle sig en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis har fortolket og anvendt de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

I denne sammenhæng bør man som nævnt under CESCR (se kapitel 9, afsnit 5) også være opmærksom på, hvilken status EU-charteret om grundlæggende rettigheder i fremtiden vil få, og hvorledes bl.a. danske domstole, hvis EU-charteret måtte blive retligt bindende, vil anvende det i deres praksis fremover.


 

Kapitel 13. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

 

1. Status

Danmark har ratificeret den internationale konvention af 18. december 1979 om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CEDAW)423. Konventionen trådte i kraft for Danmark den 21. maj 1983.

 

423.  Se bekendtgørelse nr. 83. af 9. september 1983 (Lovtidende C).

 

Danmark har endvidere ratificeret den frivillige protokol til FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (OPT)424. Den frivillige protokol trådte i kraft den 22. december 2000.

 

424.  Danmark undertegnede protokollen den 10. december 1999, og ratificerede protokollen den 31. maj 2000.

 

2. Indhold

De materielle bestemmelser findes i konventionens kapitel I (artikel 1 til 6), kapitel II (artikel 7 til 9) og kapitel III (artikel 10 til 16). Som det fremgår af det følgende, er der tale om en lang række meget forskellige rettigheder med hensyn til forbudet mod diskrimination imod kvinder. I det følgende foretages der alene en kortfattet opregning af de beskyttede rettigheder og medlemsstaternes forpligtelser. Opregningen har alene til formål kort at beskrive karakteren af de beskyttede rettigheder. Konventionen med tilhørende protokol er medtaget som bilag 6 til betænkningen.

Artikel 1 indeholder en udførlig definition af begrebet »diskrimination imod kvinder«.

Artikel 2 pålægger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at fordømme diskrimination imod kvinder og føre en politik, der går ud på afskaffelse af diskrimination imod kvinder. Bestemmelsen opregner endvidere en række specifikke forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at virkeliggøre disse formål.

Artikel 3 pålægger medlemsstaterne at tage passende skridt for at sikre kvinders fulde udvikling og fremgang.

Artikel 4 giver medlemsstaterne mulighed for at træffe midlertidige særforanstaltninger med henblik på at sikre faktisk ligestilling, og foreskriver, at sådanne foranstaltninger ikke udgør diskrimination i konventionens forstand.

Artikel 5 pålægger medlemsstaterne at tage alle passende forholdsregler for at ændre mænd og kvinders sociale og kulturelle adfærdsmønster med henblik på at afskaffe fordomme m.m., som hviler på fastlåste kønsroller m.m.

Artikel 6 pålægger medlemsstaterne at tage alle passende forholdsregler med henblik på at hindre enhver form for handel med kvinder og udnyttelse af kvinder ved prostitution.

Artikel 7 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder i landets politiske og offentlige liv, og opregner nogle områder, hvor medlemsstaterne navnlig skal sikre ligestilling, herunder med hensyn til valgret og valgbarhed.

Artikel 8 pålægger medlemsstaterne at sikre kvinders lige mulighed for at repræsentere deres regering på internationalt plan og at deltage i internationale organisationers arbejde.

Artikel 9 pålægger medlemsstaterne at sikre kvinder ligeret med mænd med hensyn til at erhverve, ændre eller bevare deres statsborgerret.

Artikel 10 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder på uddannelsesområdet og sikre dem ligeret med mænd. Bestemmelsen opregner en række områder, hvor medlemsstaterne navnlig har pligt til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre lighed.

Artikel 11 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder på arbejdsmarkedet, og sikre samme rettigheder med hensyn til ansættelse og ansættelsesvilkår m.m.

Artikel 12 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder på sundhedsområdet, og sikre ligestilling med hensyn til adgang til lægebehandling og sundhedspleje.

Artikel 13 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder på andre områder af det økonomiske og sociale liv, og opregner nogle områder, hvor medlemsstaterne navnlig har pligt til at sikre ligestilling, herunder med hensyn til sociale familieydelser.

Artikel 14 pålægger medlemsstaterne at tage hensyn til landbokvinders særlige problemer og sikre, at konventionens bestemmelser finder anvendelse på kvinder i landområder. Bestemmelsen pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder i landområder og sikre lighed med hensyn til at deltage i og opnåelse af udbytte af udviklingen i landområder. Bestemmelsen opregner en række områder, hvor medlemsstaternes pligter navnlig finder anvendelse.

Artikel 15 pålægger medlemsstaterne at stille kvinder og mænd lige for loven. Bestemmelsen opregner nogle områder, hvor denne pligt finder anvendelse, herunder med hensyn til handleevne, indgåelse af aftaler, rådighed over ejendom, behandlingen af retssager, bevægelsesfrihed m.m.

Artikel 16 pålægger medlemsstaterne at afskaffe diskrimination mod kvinder i alle ægteskabs- og familieforhold, og opregner en række områder, hvor medlemsstaterne navnlig skal sikre lighed mellem kvinder og mænd. Børns forlovelse eller ægteskab skal være uden retsvirkning, og der skal fastsættes en mindstealder for indgåelse af ægteskab, ligesom indgåelse af ægteskab skal registreres i et officielt register (stk. 2).

 

3. Håndhævelse

Ved konventionen er der oprettet en komité vedrørende afskaffelse af diskrimination mod kvinder, der er tillagt kompetence til at påse, at medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen (se konventionens kapitel V).

Komitéen består af 23 medlemmer. Medlemmerne skal være statsborgere i en af de i konventionen deltagende stater, og skal være eksperter af høj moralsk standard og med sagkundskab på de områder, konventionen omfatter. Komitéens medlemmer vælges og virker i deres personlige egenskab. Ved valget af medlemmer skal der tages hensyn til en rimelig geografisk fordeling og til repræsentation af såvel de forskellige kulturformer som de vigtigste retssystemer (se i det hele artikel 17, stk. 1). FN’s Generalsekretær (Højkommissæren for Menneskerettigheder) yder sekretariatsbistand til komitéen (artikel 17, stk. 9).

De kontraherende stater har forpligtet sig til at indsende periodiske rapporter om de lovgivningsmæssige, retlige, administrative eller andre foranstaltninger, de har truffet til gennemførelse af konventionens bestemmelser, og om de fremskridt, der er gjort i denne henseende (se artikel 18). Den første rapport skal afleveres inden ét år efter konventionens ikrafttræden i forhold til det pågældende land. Herefter skal medlemsstaten aflevere en periodisk rapport hvert fjerde år. Danmark har til dato udarbejdet 5 rapporter (se afsnit 3.1). Komitéen gennemgår rapporterne sammen med de pågældende medlemsstater. Dette har karakter af en form for eksamination, hvor repræsentanter for staten besvarer spørgsmål fra komitéens medlemmer. På baggrund af disse drøftelser udarbejder komitéen nogle afsluttende bemærkninger og anbefalinger til den pågældende stat (se afsnit 3.2).

Herudover kan komitéen vedtage generelle bemærkninger (»general recommendations«) vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse (se artikel 21, stk. 1). Baggrunden for komitéens generelle bemærkninger vil ofte være de problemer med hensyn til konventionens anvendelse, som komitéen har behandlet i forbindelse med komitéens gennemgang af landerapporter. De generelle bemærkninger vil derfor ofte afspejle komitéens erfaringer på et bestemt område. Komitéen har vedtaget 24 generelle bemærkninger (se afsnit 3.3).

Danmark har som nævnt ratificeret den frivillige protokol til FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.

Ved den frivillige protokol er komitéen blevet tillagt kompetence til at modtage og behandle klager fra private vedrørende de i konventionen anerkendte rettigheder (individuel klageadgang) (se artikel 1 til 7). Komitéens behandling af en individuel klage ender med en afgørelse, hvor komitéen tager stilling til, om der foreligger en krænkelse af konventionen, ligesom komitéen fremkommer med eventuelle anbefalinger (se artikel 7, stk. 3). Den individuelle klageadgang trådte i kraft samtidig med den frivillige protokol den 22. december 2000. Komitéen har endnu ikke truffet nogen afgørelse i individuelle klagesager.

Ved den frivillige protokol er komitéen endvidere blevet tillagt kompetence til at foretage en undersøgelse i tilfælde af pålidelige oplysninger om en medlemsstats grove eller systematiske krænkelser af konventionen (artikel 8 og 9). Komitéens undersøgelse ender med en rapport, der gengiver resultatet af komitéens undersøgelser, ligesom rapporten indeholder eventuelle bemærkninger og anbefalinger.

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder har en hjemmeside på Internettet, der indeholder en mængde information om konventionen og praksis. Adressen er www.unhchr.ch. På højkommissærens hjemmeside kan man bl.a. finde oplysninger om i) konventionen, ii) komitéens generelle bemærkninger, iii) de enkelte landes rapporter, iv) referat af komitéens eksamination af de enkelte landes rapporter og v) komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger. I praksis kan der nogle gange gå forholdsvis lang tid inden de nævnte dokumenter gøres tilgængelige på hjemmesiden. Hjemmesiden opdateres således med en vis forsinkelse.

 

3.1. Periodiske rapporter

Danmark har afleveret 5 rapporter i henhold til konventionens artikel 18425. Rapporterne er omfattende og detaljerede426. Der findes særlige retningslinier for udarbejdelse af rapporter427.

 

425.  Den første rapport blev afleveret i  1984 (se dokument CEDAW/C/5/Add.22). Den anden rapport blev afleveret i 1988 (se dokument CEDAW/C/13/Add.14). Den tredje rapport blev afleveret i 1993 (se dokument CEDAW/C/DEN/3). Den fjerde rapport blev afleveret i 1997 (se dokument CEDAW/C/DEN/4). Den femte rapport blev afleveret i 2000 (se dokument CEDAW/C/DEN/5).

426.  Den 5. rapport fylder 79 sider.

427.  Se dokument HRI/GEN/2 af 14. april 2000, side 39 til 41. Der er forskellige retningslinier afhængig af, om der er tale om den første rapport eller efterfølgende periodiske rapporter.

 

De periodiske rapporter er opbygget således, at der foruden en generel indledning er et afsnit om rammerne for arbejdet frem mod ligestilling (kapitel 1), et afsnit om det offentlige liv (kapitel 2), et afsnit om uddannelse (kapitel 3), et afsnit om arbejdsmarkedet (kapitel 4) og et afsnit om andre retlige og sociale tiltag (kapitel 5). I disse afsnit (kapitel 1 til 5) redegøres der udførligt for gennemførelsen af konventionens enkelte artikler (artikel 1 til 16). Rapporten indeholder endvidere en række statistiske oplysninger og tabeller vedrørende konventionens rettigheder. Endelig indeholder rapporten nogle ikke-statslige organisationers bemærkninger til regeringens officielle rapport.

I de periodiske rapporter redegøres der udførligt for retsstillingen på områder, der er omfattet af konventionens bestemmelser. Der redegøres endvidere for nye foranstaltninger, der har betydning for konventionens gennemførelse, herunder oplysninger om nye love og oplysninger om administrationen af gældende regler m.m. I rapporten redegøres der endvidere for, hvorledes regeringen har fulgt op på komitéens anbefalinger i forbindelse med eksaminationen af tidligere rapporter. Rapporterne indeholder endvidere en række statistiske oplysninger vedrørende konventionens enkelte bestemmelser.

En gennemgang af rapporterne giver et vist indtryk af, på hvilke retsområder konventionens enkelte bestemmelser har haft en praktisk betydning i de perioder, som rapporterne vedrører.

I praksis må periodiske rapporter anses for at have begrænset betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens enkelte bestemmelser. Det skyldes navnlig, at rapporten i det væsentlige indeholder faktuelle oplysninger, som regeringen meddeler komitéen, og som skal danne grundlag for en efterfølgende eksamination. Hertil kommer, at rapporten har karakter af en dialog med komitéen, hvor regeringen følger op på tidligere anbefalinger m.m. fra komitéen. Administrative myndigheder og domstole vil derfor alene finde begrænset vejledning i de danske rapporter ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.2. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger

Af de 5 rapporter, som Danmark har udarbejdet, har de 3 været gjort til genstand for en eksamination. På baggrund af disse eksaminationer har komitéen udarbejdet afsluttende bemærkninger.

Komitéens afsluttende bemærkninger er opbygget således, at de foruden en generel indledning indeholder et afsnit om positive aspekter (»positive aspects«), et afsnit om forhold, der giver anledning til bekymring (»principal areas of concern«), samt et afsnit om anbefalinger (»suggestions and recommendations«).

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 18428 indeholder følgende opregning af forhold, der giver anledning til bekymring (»principal subjects of concern«):

 

»261. The Committee noted with concern the challenges currently facing efforts to implement temporary special measures to hasten gender equality, such as the removal of quotas by political parties. Although the participation of women in politics was at a higher level than in other countries, Denmark had yet to reach gender parity in the political sphere.

 

262. The disproportionately low levels of women's participation in academe, in research positions and in management positions in the public and private sectors suggested that insufficient systematic and goal-oriented advocacy and action was taking place in the light of Denmark's leading role in those areas.

 

263. The inadequacy of culturally and gender-sensitive measures and programmes for immigrant and refugee women to enable them to benefit from legal and social services available in Denmark was noted as an area of concern by the Committee.

 

264. The absence of a specific law on violence against women was noted as a principal deficiency. The Committee expressed a desire to have fuller information about the actual incidence of violence, rape and incest and was concerned about the absence of specific legislation and/or measures to sensitize the police, the judiciary or the public in general regarding those issues.

 

265. The Committee noted with concern that stereotypical perceptions of gender role continued to exist in society and were related to the perseverance of attitudes and behaviour that kept women away from decision-making positions and kept men from assuming an equal share of family responsibilities.

 

266. The fact that women, despite their high level of education, were more seriously affected by unemployment than men was noted with concern by the Committee. The Committee was also concerned that women were still paid less than men, despite efforts to initiate assessments of equal pay for work of equal value. «

 

428.  Se dokument A/52/38/Rev.1,paras.248-274, af 27. januar 1997.

 

De afsluttende bemærkninger og anbefalinger i anledning af Danmarks 3. rapport i henhold til artikel 18 indeholder endvidere følgende anbefalinger (»suggestions and recommendations«):

 

»267. Temporary special measures should be maintained and strengthened, particularly in the areas of reducing unemployment among women; ensuring that women and men receive equal pay for work of equal value; increasing women's participation in private-sector decision-making; increasing the number of female university professors and researchers; and encouraging men to devote more time to child care and housework. Such initiatives should include quantitative targets, time limits for their achievement, specific measures and sufficient budgetary resources.

 

268. More research should be conducted on the incidence of violence against women, particularly in vulnerable groups such as immigrants, as well as on the advantages of enacting legislation specifically directed at reducing such violence. The research finding should be included in the next report submitted in accordance with article 18 of the Convention.

 

269. In particular, more efforts should be made to determine whether trafficking in women and exploitation of prostitution are taking place and whether new communications technologies, especially the Internet, are being used for such purposes.

 

270. The gender and culture course, which is currently optional in pre-university curricula, should be made mandatory in secondary education.

 

271. In accordance with the Beijing Platform for Action, it is recommended that the value of non-remunerated work done by both women and men should be included in national accounts, through satellite accounts.

 

272. The Committee recommended that Denmark continue to include among the objectives of its development assistance programmes the promotion of the rights of women and the elimination of discrimination against women and, in particular, the implementation of the Convention in beneficiary countries.

 

273. In addition to information relating to the recommendations above, the Committee requested that the next report include information on:

 

(a) Implementation of the Beijing Platform for Action and of the commitments announced by Denmark at the Fourth World Conference on Women;

 

(b) The number of women and men who work: (i) part-time; (ii) on a flexible schedule; and (iii) outside the workplace, using new technologies;

 

(c) The steps taken by trade unions and business organizations to implement the principle of equal pay for work of equal value;

 

(d) The use, in cases of abortion, of the RU-486 pill;

 

(e) The number of women who use medically assisted reproduction techniques and the number of children adopted;

 

(f) Disabled women, especially in terms of their access to education and employment;

 

(g) Concrete results and the de facto impact of policies on and programmes for women;

 

(h) The economic situation of women, including successful measures to combat the unemployment of women.

 

274. The Committee requested the Government of Denmark to address the concerns included in the present concluding comments in its next report. It also requested wide dissemination of these comments throughout the country to make the people of Denmark aware of the steps that had been taken to ensure de facto equality for women and the further steps required in that regard. «

 

Komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger skal ses i lyset af den rapport, som har dannet grundlag for eksaminationen, samt det, der måtte være fremkommet i forbindelse med eksaminationen. Det indebærer i praksis, at komitéens afsluttende bemærkninger og anbefalinger kun i begrænset omfang har betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Hertil kommer, at de afsluttende bemærkninger og anbefalinger er formuleret kortfattet, hvilket i sig selv begrænser den praktiske betydning heraf ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser. Administrative myndigheder og domstole vil således alene finde begrænset vejledning i de afsluttende bemærkninger og anbefalinger ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser i konkrete sager.

 

3.3. Generelle bemærkninger

Som nævnt har komitéen udarbejdet 24 generelle bemærkninger (»general recommendations«). Det drejer sig om følgende generelle bemærkninger (den engelske titel er benyttet):

 

15. Reporting by States parties429.

16. Reporting by States parties430.

17. Education and public information campaigns431.

18. Reservations to the Convention432.

19. Temporary special measures433.

20. Effective national machinery and publicity434.

21. Resources435.

22. Implementation of article 8 of the Convention436.

23. Statistical data concerning the situation of women437.

24. Tenth anniversary of the adoption of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women438.

25. Technical advisory services for reporting obligations439.

26. Violence against women440.

27. Equal remuneration for work of equal value441.

28. Female circumcision442.

29. Avoidance of discrimination against women in national strategies for the prevention and control of acquired immunodeficiency syndrome (AIDS)443.

30. Unpaid women workers in rural and urban family enterprises444.

31. Measures and quantification of the unremunerated domestic activities of women and their recognition in the gross national product445.

32. Disabled women446.

33. Violence against women447.

34. Reservations to the Convention448.

35. Equality in marriage and family relations449.

36. Amending article 20 of the Convention450.

37. Political and public life451.

38. Women and Health (Article 12)452.

 

429.  Af 21. marts 1986 (dokument A/41/45).

430.  Af 10. april 1987 (dokument A/42/38).

431.  Af 10. april 1987 (dokument A/42/38).

432.  Af 10. april 1987 (dokument A/42/38).

433.  Af 4. marts 1988 (dokument A/43/38).

434.  Af 4. marts 1988 (dokument A/43/38).

435.  Af 4. marts 1988 (dokument A/43/38).

436.  Af 4. marts 1988 (dokument A/43/38).

437.  Af 3. marts 1989 (dokument A/44/38).

438.  Af 3. marts 1989 (dokument A/44/38).

439.  Af 3. marts 1989 (dokument A/44/38).

440.  Af 3. marts 1989 (dokument A/44/38).

441.  Af 3. marts 1989 (dokument A/44/38).

442.  Af 2. februar 1990 (dokument A/45/38).

443.  Af 2. februar 1990 (dokument A/45/38).

444.  Af 2. januar 1991 (dokument A/46/38).

445.  Af 2. januar 1991 (dokument A/46/38).

446.  Af 2. januar 1991 (dokument A/46/38).

447.  Af 30. januar 1992 (dokument A/47/38).

448.  Af 30. januar 1992 (dokument A/47/38).

449.  Af 4. februar 1994 (dokument A/47/38).

450.  Af 3. februar 1995 (dokument A/50/38).

451.  Af 13. januar 1997 (dokument A/52/38).

452.  Af 2. februar 1999 (dokument A/54/38/Rev.1, chapter I).

Udvalget har vurderet, om komitéens generelle bemærkninger kan antages at have praktisk betydning for domstolene og administrative myndigheder ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens bestemmelser, det vil sige, om domstolene og administrative myndigheder vil kunne finde praktisk vejledning heri, når der skal træffes afgørelser i konkrete sager.

Efter udvalgets opfattelse har komitéens generelle bemærkninger vedrørende medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser (se nr. 1, 2 og 12) ikke praktisk betydning ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser. Det samme gælder de dele af de øvrige generelle bemærkninger, der ligeledes vedrører medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser. I flere af de øvrige generelle bemærkninger er der således eksempler på, at komitéen fremhæver forhold, der kan rejse spørgsmål i forhold til konventionen, og som komitéen anmoder medlemsstaterne om at redegøre nærmere for i de periodiske rapporter (se f.eks. nr. 23, afsnit 45 til 50).

Efter udvalgets opfattelse må flere af komitéens øvrige generelle bemærkninger ligeledes anses for at være uden praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder ved fortolkningen og anvendelsen af konventionens materielle bestemmelser. Det drejer sig efter udvalgets opfattelse om komitéens generelle bemærkninger om uddannelse og informationskampagner (nr. 3), om forbehold til konventionen (nr. 4 og 20), om midlertidige særforanstaltninger (nr. 5), om effektive nationale mekanismer og offentliggørelse (nr. 6), om komitéens ressourcer (nr. 7), om gennemførelsen af artikel 8 (nr. 8), om statistiske oplysninger om kvinders situation (nr. 9), om tiåret for vedtagelsen af konventionen (nr. 10), om teknisk bistand med hensyn til rapportering (nr. 11), om lige løn for arbejde af samme værdi (nr. 13), om omskæring af kvinder (nr. 14), om at undgå diskrimination mod kvinder i de nationale strategier for at forebygge og kontrollere AIDS (nr. 15), om ulønnede kvinder i familievirksomheder på landet og i byer (nr. 16), om måling og kvantificering af kvinders ulønnede aktiviteter i hjemmet og inddragelsen heraf ved opgørelsen af bruttonationalproduktet (nr. 17), om handicappede kvinder (nr. 18) og om ændring af konventionens artikel 20 (nr. 22).

Efter udvalgets opfattelse adskiller komitéens generelle bemærkninger om vold mod kvinder (nr. 19), om lighed i ægteskab og familieforhold (nr. 21), om det politiske og offentlige liv (nr. 23) og om kvinder og sundhed (nr. 24) sig fra de øvrige generelle bemærkninger derved, at de er omfattende, udførlige og detaljerede. Udvalget har derfor overvejet, om disse generelle bemærkninger – i modsætning til de øvrige generelle bemærkninger – må antages at have praktisk betydning for domstolene og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser. Efter udvalgets opfattelse er det ikke tilfældet.

Komitéens generelle bemærkning om vold mod kvinder (nr. 19) forklarer, at begrebet »diskrimination mod kvinder« (artikel 1) også omfatter vold mod kvinder (afsnit 6). Komitéen definerer vold mod kvinder som »violence that is directed against a woman because she is a woman or that affects women disproportionately. It includes acts that inflict physical, mental or sexual harm or suffering, threats of such acts, coercion and other deprivations of liberty« (afsnit 6). Vold mod kvinder kan indebære en krænkelse af en række andre menneskerettigheder og grundlæggende friheder (afsnit 7). Staten kan ifalde ansvar for vold mod kvinder begået både af offentlige myndigheder (afsnit 8) og private (afsnit 9). Komitéen redegør for vold mod kvinder i forhold til visse af konventionens bestemmelser (afsnit 10 til 23). I forhold til artikel 2 og 3 fremhæver komitéen medlemsstaternes pligt til at afskaffe enhver form for diskrimination (afsnit 10). I forhold til artikel 2 (f), 5 og 10 (c) anføres, at traditionelle og stereotype opfattelser af kvinder, fordomme og traditioner kan have en negativ indflydelse på kvinders situation, herunder med hensyn til vold mod kvinder (afsnit 11 og 12). I forhold til artikel 6 påpeges, hvorledes fattigdom, arbejdsløshed og krig m.m. har betydning for handel med og udnyttelse af kvinder (afsnit 13 til 16). I forhold til artikel 11 gives udtryk for, hvorledes seksuel chikane er en form for vold mod kvinder, og hvorledes den kan påvirke retten til lighed med hensyn til arbejde (afsnit 17 til 18). Seksuel chikane »includes such unwelcome sexually determined behaviour as physical contact and advances, sexually coloured remarks, showing pornography and sexual demands, whether by words or actions. Such conduct can be humiliating and may constitute a health and safety problem; it is discriminatory when the woman has reasonable ground to believe that her objection would disadvantage her in connection with her employment, including recruitment or promotion, or when it creates a hostile working environment«. I forhold til artikel 12 anføres, at vold mod kvinder og visse former for traditioner kan have en negativ indflydelse på kvinders sundhed (afsnit 19). I forhold til artikel 14 anføres, at kvinder og piger fra landområder har en særlig risiko for at blive udsat for vold (afsnit 21). I forhold til artikel 16 og 5 nævnes, hvorledes tvangssterilisation, tvungne aborter og familievold kan påvirke kvinders rettigheder efter de nævnte artikler negativt (afsnit 22 og 23). Herefter fremkommer komitéen med en lang række særlige anbefalinger (afsnit 24). Nogle af disse anbefalinger vedrører medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser (afsnit 24 (e), (h), (j), (n), (q), (s), (u) og (v)). De øvrige anbefalinger vedrører i det væsentlige medlemsstaternes positive forpligtelser, det vil sige de positive foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, for at forhindre vold mod kvinder og sikre konventionens rettigheder.

Komitéens generelle bemærkning om lighed i ægteskab og familieforhold (nr. 21) vedrører konventionens artikel 9, 15 og 16. Vedrørende artikel 9 fremhæver komitéen statsborgerskabets betydning for kvinders deltagelse i samfundet, betydningen af at kvinder nægtes eller fratages statsborgerskab, samt forhold, som ikke må bevirke, at kvinder mister deres statsborgerskab (afsnit 6). Vedrørende artikel 15 fremhæves de negative konsekvenser for kvinder som følge af begrænsninger i kvinders mulighed for at indgå kontrakter og opnå kredit (afsnit 7), som følge af begrænsninger i kvinders mulighed for at optræde i forbindelse med retssager (afsnit 8), og som følge af begrænsninger i kvinders mulighed for selv at vælge deres bopæl (afsnit 9). Det anføres, at kvindelige gæstearbejdere skal have samme muligheder som mænd for at få familiesammenføring (afsnit 10). Vedrørende artikel 16 redegør komitéen generelt for kvinders rolle i det offentlige og private liv (afsnit 11 og 12), for forskellige former for familier (afsnit 13) og for flerkoneri (afsnit 14). Herefter går komitéen over til at kommentere de enkelte bestemmelser i artikel 16. I forhold til artikel 16 (1) (a) og (b) forklarer komitéen, hvorledes traditioner, skikke, religiøse overbevisninger og manglende håndhævelse af love kan medføre krænkelser af kvinders rettigheder (afsnit 15 og 16). I forhold til artikel 16 (1) (c) forklarer komitéen, hvorledes anvendelse af domstolsskabte principper, religiøse love og sædvaner, snarere end de principper, der følger af konventionen, kan medføre krænkelser af konventionens rettigheder (afsnit 17), ligesom manglende retlig beskyttelse af de facto familieforhold kan medføre krænkelser (afsnit 18). I forhold til artikel 16 (1) (d) og (f) beskrives, hvorledes medlemsstaternes forpligtelser også gælder med hensyn til ugifte samlevende (afsnit 19), og hvorledes medlemsstaterne skal sikre lige rettigheder og forpligtelser i medlemsstaternes lovgivning (afsnit 20). I forhold til artikel 16 (1) (e) anføres, hvorledes det at føde og opdrage børn kan have konsekvenser for kvinders situation, og at det er vigtigt, at kvinder frit kan bestemme antal af og interval mellem børn (afsnit 21), hvorledes forskellige former for praksis, der indebærer tvang med hensyn til graviditet m.m., kan have negative konsekvenser for kvinder, og hvorledes staterne skal informere kvinder om forebyggelse m.m. (afsnit 22), samt hvorledes gratis bistand med hensyn til kontrol med graviditeter m.m. har en positiv indflydelse på kvinders situation (afsnit 23). I forhold til artikel 16 (1) (g) beskrives, hvorledes valgfrihed er afgørende for kvinders ret til lighed med mænd (afsnit 24). I forhold til artikel 16 (1) (h) redegøres for, hvorledes diskrimination med hensyn til deling af aktiver i forbindelse med ægteskab og samliv og i forbindelse med arv har negative konsekvenser for kvinders situation og er i strid med konventionen (afsnit 25 til 35). I forhold til artikel 16 (2) anføres, at minimumsalderen for indgåelse af ægteskab bør være 18 år, ligesom der ikke bør gælde forskellige aldre for henholdsvis kvinder og mænd (afsnit 36 til 38). Registrering af ægteskaber fremhæves som en væsentlig sikkerhed for konventionens overholdelse (afsnit 39). Komitéen kommer herefter med en række anbefalinger (afsnit 40 til 50). Disse anbefalinger vedrører forbehold til konventionen (afsnit 41 til 47) og medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser (afsnit 48), og indeholder herudover en opfordring til medlemsstaterne om at leve op til konventionens forpligtelser (afsnit 40, 49 og 50).

Komitéens generelle bemærkning om det politiske og offentlige liv (nr. 23) vedrører konventionens artikel 7 og 8. I forhold til artikel 7 redegøres for, hvorledes kvinders opgaver, ansvar og byrder med hensyn til aktiviteter i hjemmet begrænser kvinders mulighed for at deltage i det offentlige liv (afsnit 8 til 12). Komitéen fremhæver vigtigheden af, at kvinder deltager i den politiske beslutningsproces (afsnit 13 og 14). Komitéen fremhæver endvidere vigtigheden af, at medlemsstaterne træffer midlertidige særforanstaltninger med henblik på at sikre reel ligestilling, og opregner en række eksempler på sådanne foranstaltninger (afsnit 15). I forhold til artikel 7 (a) opregnes en række forhold, der i praksis kan hindre kvinders udnyttelse af de i bestemmelsen nævnte rettigheder, herunder utilstrækkelig adgang til information, hjemlige forpligtelser, sociale og kulturelle syn på kvinder, den måde hvorpå kandidater vælges på m.m. (afsnit 18 til 23). I forhold til artikel 7 (b) fremhæves medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til at udpege kvinder til centrale poster og til at inddrage kvinders interesser og synspunkter (afsnit 26), med hensyn til at identificere og fjerne hindringer for kvinders deltagelse i regeringens politik (afsnit 27) og med hensyn til at træffe positive foranstaltninger for at sikre kvinders deltagelse, herunder ved at give fortrinsstilling og indføre kvoteordninger m.m. (afsnit 29). I forhold til artikel 7 (c) fremhæver komitéen medlemsstaternes pligt til at opfordre politiske partier m.m. til at sikre en større repræsentation af kvinder (afsnit 32 til 34). I forhold til artikel 8 beskriver komitéen generelt medlemsstaternes manglende efterlevelse af denne bestemmelse og de heraf følgende konsekvenser (afsnit 35 til 40). Derefter anføres en række anbefalinger til medlemsstaterne vedrørende artikel 7 og 8 (afsnit 41 til 50). En del af disse anbefalinger vedrører forbehold til bestemmelserne (afsnit 44) og medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser (afsnit 48 og 50). Herudover opfordrer komitéen medlemsstaterne til at sikre, at deres lovgivning opfylder konventionens krav, herunder at deres lovgivning sikrer, at politiske partier m.m. ikke diskriminerer (afsnit 41 og 42). Der opregnes endvidere en række foranstaltninger, som medlemsstaterne skal identificere, gennemføre og overvåge for at sikre gennemførelsen af artikel 7 og 8 (afsnit 45 til 47 og 49).

Komitéens generelle bemærkning om kvinder og sundhed (nr. 24) vedrører artikel 12. Komitéen opregner en række forhold, der har betydning for gennemførelsen af artikel 12, og som komitéen anmoder medlemsstaterne om at redegøre nærmere for i deres periodiske rapporter (se afsnit 9 til 12, 14, 17, 19, 21 til 23 og 26 til 28). Det fremhæves, at medlemsstaterne skal sikre, at deres lovgivning, administration og overordnede politik på området er i overensstemmelse med pligten til at respektere, beskytte og opfylde kvinders ret til sundhedspleje (afsnit 13). Endvidere har medlemsstaterne en positiv pligt til at forebygge og sanktionere krænkelser begået af private og organisationer (afsnit 15). Komitéen redegør i øvrigt for en række forhold, der giver anledning til problemer med hensyn til gennemførelsen af artikel 12, og fremhæver i den forbindelse medlemsstaternes positive forpligtelser for at modvirke sådanne problemer. Der anføres en række anbefalinger til medlemsstaterne (afsnit 29 til 31). Medlemsstaterne opfordres til at gennemføre en omfattende national strategi med henblik på at fremme kvinders sundhed i gennem hele deres liv, og opregner nogle elementer, som en sådan strategi bør omfatte (afsnit 29). Medlemsstaterne opfordres til at afsætte de nødvendige økonomiske, menneskelige og administrative ressourcer med henblik på at sikre kvinders sundhed (afsnit 30). Medlemsstaterne opfordres navnlig til at lægge afgørende vægt på kønsaspektet ved udformning af politikker og programmer af betydning for kvinders sundhed (afsnit 31 (a)), til at fjerne alle hindringer for kvinders adgang til sundhedsfaciliteter m.m. (afsnit 31 (b)), til at opprioritere forebyggelsen af uønskede graviditeter (afsnit 31 (c)), til at overvåge udøvelsen af sundhedsydelser (afsnit 31 (d)), til at kræve, at sundhedssystemet respekterer kvinders menneskerettigheder (afsnit 31 (e)) og til at sikre, at sundhedspersonalets uddannelse indbefatter undervisning i kvinders sundhed og menneskerettigheder (afsnit 31 (f)).

Uanset at komitéens generelle bemærkninger om vold mod kvinder (nr. 19), om lighed i ægteskab og familieforhold (nr. 21), om det politiske og offentlige liv (nr. 23) og om kvinder og sundhed (nr. 24) er omfattende, udførlige og detaljerede, er udvalget mest tilbøjelig til at mene, at de kun kan antages at have begrænset praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser. Baggrunden herfor er, at de generelle bemærkninger efter udvalgets opfattelse i vidt omfang beskriver de retlige og faktiske områder, hvor diskrimination mod kvinder giver anledning til særlige problemer, ligesom de beskriver, hvad medlemsstaterne positivt skal gøre for at bekæmpe diskrimination og sikre reel ligestilling mellem kønnene.

Sammenfattende er det udvalgets opfattelse, at komitéens generelle bemærkninger enten slet ikke eller kun i meget begrænset omfang kan antages at have praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

 

4. Sammenfatning og argumenter for og imod en inkorporering

På grundlag af de kriterier, som efter udvalgets opfattelse bør være afgørende for, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4), har udvalget drøftet, om FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder bør inkorporeres.

Konventionen er en »specialkonvention« i modsætning til en »generel konvention« (se ovenfor kapitel 7, afsnit 4.1). Konventionen vedrører således »diskrimination imod kvinder« (artikel 1) på en lang række områder (artikel 2 til 16).

Konventionen må efter udvalgets opfattelse anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder (se kapitel 7, afsnit 4.1) derved, at konventionen har et bredt materielt anvendelsesområde. Konventionens forbud mod diskrimination imod kvinder berører en lang række forskellige samfundsforhold og retsområder (artikel 2 til 16). Endvidere vedrører konventionen direkte eller indirekte omkring halvdelen af jordens befolkning, nemlig kvinder. Hertil kommer, at medlemsstaternes effektive gennemførelse af konventionens rettigheder ikke alene har betydning for kvinder som sådan, idet en sikring af konventionens rettigheder også har afgørende betydning for samfundet i almindelighed. Det anføres således i de indledende betragtninger til konventionen, at diskrimination mod kvinder »hæmmer fremgang i samfundets og familiens velstand« (7. indledende betragtning), og at »et lands fulde og hele udvikling, verdens velfærd og fredens sag kræver den størst mulige deltagelse af kvinder på lige fod med mænd på alle områder« (12. indledende betragtning). Det kan endvidere anføres, at der vil være en vis signalværdi forbundet med en inkorporering, herunder at en inkorporering vil være et udtryk for, i hvilken retning samfundsudviklingen bør gå. Disse forhold taler til støtte for en inkorporering.

Udvalget har drøftet, om konventionen kan anses for »egnet« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder (se kapitel 7, afsnit 4.2).

Efter udvalgets opfattelse udgør konventionens forbud mod diskrimination mod kvinder og medlemsstaternes pligt til at afskaffe sådan diskrimination et helt centralt element i konventionens bestemmelser. På dette punkt er der tale om forholdsvis klare og præcise forpligtelser for medlemsstaterne. Forbudet mod diskrimination er imidlertid allerede omfattet af andre konventioner, herunder artikel 26 i CCPR. Det er imidlertid karakteristisk for konventionen, at den ikke nøjes med at præcisere, at medlemsstaterne ikke i deres lovgivning og praksis må diskriminere over for kvinder. Konventionens bestemmelser indeholder i vidt omfang direkte og indirekte positive pligter for medlemsstaterne til at sikre ligestilling mellem kønnene og til at fjerne faktiske og retlige hindringer herfor, herunder til i et vist omfang at regulere forholdet mellem private. På dette punkt er der tale om forholdsvis vagt og generelt formuleret pligter vedrørende medlemsstaternes positive forpligtelser. Som eksempel herpå kan nævnes artikel 4, der giver medlemsstaterne mulighed for at træffe midlertidige særforanstaltninger med henblik på at sikre faktisk ligestilling, og artikel 5 (a) hvorefter medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger for bl.a. at ændre mænds og kvinders sociale og kulturelle adfærdsmønstre med henblik på at opnå afskaffelse af fordomme, sædvaner og al anden adfærd, som hviler på den opfattelse, at det ene køn er mere eller mindre værd end det andet, eller på fastlåste kønsroller. Dette aspekt af konventionens bestemmelser er efter udvalgets opfattelse også afspejlet i Danmarks periodiske rapporter i henhold til artikel 18 (se afsnit 3.1), der i vidt omfang indeholder en beskrivelse af de foranstaltninger, som der er blevet truffet med henblik på at sikre faktisk ligestilling mellem kønnene.

Det forhold, at konventionen indeholder bestemmelser, der i vidt omfang vedrører medlemsstaternes positive pligter til at træffe de nødvendige retlige og faktiske foranstaltninger for at sikre konventionens rettigheder, taler efter udvalgets opfattelse imod en inkorporering. Det må således anses for vanskeligt for domstole og administrative myndigheder at anvende konventionens bestemmelser som grundlag for løsning af konkrete tvister. Dette udelukker naturligvis ikke, at de formål og rettigheder, der er nævnt i konventionen, kan indgå som et blandt flere momenter ved fortolkningen og anvendelsen af gældende ret i øvrigt, når domstolene og administrative myndigheder skal træffe konkrete afgørelser.

Efter udvalgets opfattelse kan flere af konventionens bestemmelser således næppe anses for egnede til en inkorporering.

Heroverfor kan det imidlertid anføres, at der er bestemmelser i konventionen, der er klart og præcist formuleret. Som eksempel herpå kan nævnes lighed med hensyn til valgret og valgbarhed (artikel 7 (a)), lighed med hensyn til det at beklæde offentlige stillinger (artikel 7 (b)), lighed med hensyn til erhvervelse af statsborgerskab (artikel 9), lighed for loven (artikel 15) og lighed med hensyn til rettigheder og ansvar i ægteskabs- og familieforhold (artikel 16 (1)). Uanset at sådanne bestemmelser også kan indeholde nogle positive forpligtelser for medlemsstaterne, stiller de samtidig nogle klare og præcise krav til medlemsstatens lovgivning på visse områder. Dette kan tale for en inkorporering.

Udvalget har tidligere givet udtryk for, at eksistensen af en individuelle klageadgang er et vægtigt argument for en inkorporering, men at den ikke i sig selv bør være afgørende (se kapitel 7, afsnit 4.3). Ved vurderingen af, om CEDAW er egnet til at blive inkorporeret, må det imidlertid tages i betragtning, at den individuelle klageadgang først blev indført i december 2000, og at komitéen derfor ikke har haft mulighed for gennem afgørelser i individuelle klagesager at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne. Dette skal ses i lyset af, at konventionen som nævnt i vidt omfang indeholder vagt formulerede bestemmelser, og hvor det i mangel af praksis i individuelle klagesager kan være endog meget vanskeligt at fastlægge det præcise indhold af bestemmelserne.

Efter udvalgets opfattelse kan komitéens generelle bemærkninger (se ovenfor afsnit 3.3) ikke i sig selv opveje de vanskeligheder, der er en følge af den manglende individuelle klageadgang. Som anført ovenfor er det udvalgets opfattelse, at komitéens generelle bemærkninger enten slet ikke eller kun i begrænset omfang kan antages at have praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

 

5. Udvalgets overvejelser og konklusion

Uanset at CEDAW må anses for »central« for beskyttelsen af menneskerettigheder, finder udvalget ikke på nuværende tidspunkt at kunne anbefale, at denne »specialkonvention« inkorporeres i dansk lovgivning. Dette skyldes, at en inkorporering af andre konventioner end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et grundlag for at opnå gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. I den forbindelse finder udvalget, at CCPR, CERD og CAT bør tillægges størst prioritet.

Efter udvalgets opfattelse må det endvidere tillægges betydning, at den individuelle klageadgang, der blev indført i december 2000, ikke har eksisteret så længe, at komitéen har haft mulighed for gennem afgørelser i individuelle klagesager at præcisere indholdet og omfanget af medlemsstaternes forpligtelser og de deraf følgende rettigheder for borgerne. Som nævnt ovenfor kan komitéens generelle bemærkninger enten ikke eller kun i begrænset omfang antages at have praktisk betydning for domstole og administrative myndigheder, når de skal træffe konkrete afgørelser, og når de i den forbindelse skal fortolke og anvende konventionens bestemmelser.

Udvalget er opmærksom på, at disse forhold vil kunne ændre sig med tiden, således at der på et senere tidspunkt vil være et tilstrækkeligt grundlag for at inkorporere også denne konvention. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis komitéen måtte udvikle en relevant praksis om fortolkningen af konventionen.

Men selv om dette ikke måtte være tilfældet, kan andre faktorer føre til en ændret vurdering.

Det vil også være relevant at se på, hvorledes danske domstole og andre retsanvendende myndigheder i praksis har fortolket og anvendt de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret.

I denne sammenhæng bør man som nævnt under CESCR også være opmærksom på, hvilken status EU-charteret om grundlæggende rettigheder i fremtiden vil få, og hvorledes bl.a. danske domstole, hvis EU-charteret måtte blive retligt bindende, vil anvende det i deres praksis fremover.


 

Kapitel 14. Inkorporering ved lov og retsvirkningerne heraf

 

1. Inkorporering ved lov

Som det fremgår af kapitel 8 til 13 anbefaler udvalget en inkorporering af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende protokoller (CCPR), FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT) og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD).

Udvalget anbefaler, at disse konventioner gøres til en del af dansk ret ved lov på samme måde som ved inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (nu lovbekendtgørelse nr. 750 af 19. oktober 1998). Det vil sige, at loven bør indeholde en udtrykkelig opregning af de konventioner, der er omfattet af inkorporeringen, ligesom loven bør anføre, at konventionerne gælder her i landet på lovniveau.

Lovteknisk kan dette resultat opnås ved f.eks. at anføre, at de i loven opregnede konventioner »gælder her i landet«, »skal gælde her i landet«, »skal gælde i dansk lovgivning« eller »skal gælde som dansk lov«. Efter udvalgets opfattelse er der alene tale om sproglige forskelle. Formuleringerne har det til fælles, at de pågældende konventioner ved lov inkorporeres i dansk ret og dermed får status af lov. Formelt vil konventionerne således hverken være overordnet eller underordnet i forhold til andre love. Udvalget foretrækker formuleringen »gælder her i landet«. Dette svarer til den formulering, der benyttes i lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der benytter formuleringen »følgende bestemmelser gælder her i landet«453. Det tilføjes, at den anbefalede fremgangsmåde ikke ændrer ved det forhold, at også ikke-inkorporerede konventioner er en relevant retskilde i dansk ret, således som det bl.a. er beskrevet i kapitel 2, 3 og 4.

 

453.  Se tillige § 1, stk. 1, i forslag til lov om Den Internationale Straffedomstol (L 20 af 4. oktober 2000, FT 2000/2001, tillæg A, sp. 480), der har følgende ordlyd: »Statutten for Den Internationale Straffedomstol, jf. bilaget til denne lov, gælder her i landet.«

 

Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering alene omfatte konventionerne i det omfang, de er bindende for Danmark, det vil sige med respekt af Danmarks eventuelle forbehold. Dette har betydning for CCPR, hvor Danmark som tidligere nævnt har taget forbehold for visse af bestemmelserne i konventionen.

Lovteknisk kan et sådant resultat opnås på flere forskellige måder. En mulig løsning vil være at lade en lov om inkorporering indeholde en opregning af Danmarks eventuelle forbehold for de inkorporerede konventioner. Herved skabes der klarhed med hensyn til omfanget af inkorporeringen. Dette svarer i princippet til den måde, hvorpå Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet inkorporeret i dansk lovgivning. Det fremgår således af § 3 i lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at loven ingen ændring medfører i retsplejelovens § 962, stk. 2, om begrænsning i muligheden for at anke visse afgørelser i straffesager. Lovens § 3 afspejler Danmarks forbehold til artikel 7 i 7. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Ulempen ved en sådan løsning er imidlertid, at en eventuel ophævelse af et forbehold vil nødvendiggøre en lovændring. En anden mulig løsning vil derfor være at anføre i en lov om inkorporering, at de inkorporerede konventioner alene skal gælde i det omfang de er bindende for Danmark. Lovteknisk kan dette ske ved at benytte en formulering som »følgende konventioner gælder her i landet i det omfang, de er bindende for Danmark«. Dette svarer i det væsentlige til den måde, hvorpå Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er blevet inkorporeret på i Norge, jf. således § 2 i lov nr. 30 af 21. maj 1999 (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)). § 2 i den norske lov har følgende formulering: »Følgende konvensjoner skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge …«

Udvalget kan anbefale den løsning, hvor det anføres i en lov om inkorporering, at de inkorporerede konventioner gælder her i landet i det omfang, de er bindende for Danmark.

Udvalget har endvidere drøftet, om de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret, dvs. CCPR, CERD og CAT, bør inkorporeres hver for sig ved lov, eller om der bør ske en samlet inkorporering ved lov, der også omfatter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der blev inkorporeret ved lov nr. 285 af 29. april 1992.

En inkorporering af de enkelte konventioner ved forskellige love ville efter udvalgets opfattelse kunne indebære en risiko for, at de enkelte konventioner blev anvendt forskelligt, navnlig hvis inkorporeringslovene ikke havde helt identisk ordlyd og forarbejder.

Udvalget vurderer, at det vil være mest hensigtsmæssigt at samle de inkorporerede konventioner om menneskerettigheder i én lov, der også kommer til at omfatte Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Herved undgår man, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention utilsigtet tillægges andre og eventuelt mere begrænsede retsvirkninger i dansk ret end de øvrige konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret. Endvidere vil en sådan løsning skabe klarhed og overblik over omfanget af inkorporeringen.

 

2. Inkorporeringens formål

I kapitel 7, afsnit 2, har udvalget peget på flere formål og hensyn, der taler til støtte for en inkorporering af konventioner om menneskerettigheder. Udvalget har bl.a. peget på følgende: internationale opfordringer til at inkorporere, inkorporering som styrkelse af borgerens retsstilling, samspillet mellem lovgivningsmagten og de retsanvendende myndigheder, inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for at påberåbe og anvende konventioner, inkorporering vil medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed omkring konventionerne. De nævnte formål og hensyn har det til fælles, at de tager sigte på at styrke beskyttelsen af menneskerettigheder både retligt og faktisk.

Udvalget har overvejet, om formålene udtrykkeligt bør fremgå af inkorporeringsloven. Dette kunne f.eks. ske ved at medtage en formålsparagraf i loven. En sådan formålsparagraf kunne have følgende ordlyd: »Formålet med loven er at styrke menneskerettighedernes stilling i dansk ret«.

En tilsvarende formålsbestemmelse findes ikke i lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men findes derimod i § 1 i den norske lov om inkorporering, der har følgende ordlyd: »Lovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. «

Til støtte herfor kan f.eks. anføres, at en formålsbestemmelse vil være udtryk for den vægt, som Danmark tillægger internationale konventioner om menneskerettigheder, og en formålsbestemmelse vil derfor kunne have en vis signalværdi. En formålsbestemmelse vil endvidere kunne indgå ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret i forhold til de inkorporerede konventioner, herunder f.eks. ved de retsanvendende myndigheders skønsmæssige afgørelser. Den foreslåede formålsbestemmelse vil ikke kun være begrænset til de konventioner, der omfattes af inkorporeringsloven, men vil derudover kunne tillægges betydning ved anvendelsen af andre internationale konventioner om menneskerettigheder, som ikke er inkorporeret i Danmark, men som Danmark har tiltrådt. En formålsbestemmelse vil således være udtryk for den vægt, som navnlig de inkorporerede konventioner skal tillægges ved fortolkningen og anvendelsen af andre danske love m.v.

På den anførte baggrund foreslår udvalget, at der indsættes en formålsbestemmelse i inkorporeringsloven.

 

3. Bør retsvirkningerne af en inkorporering fastlægges i loven?

Som det fremgår af kapitel 3 (om danske domstoles anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder) og kapitel 4 (om Folketingets Ombudsmands og administrative myndigheders anvendelse af internationale konventioner om menneskerettigheder) er internationale konventioner om menneskerettigheder allerede i dag – selv om de ikke er blevet inkorporeret ved lov – en relevant retskilde i dansk ret, idet de kan påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.

En inkorporering vil være en understregning og tydeliggørelse af, at dansk ret skal fortolkes og anvendes i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, idet domstolene og andre retsanvendende myndigheder vil få et lovbestemt grundlag for at anvende de pågældende konventioner.

Udvalget har overvejet, (1) om retsvirkningerne udtrykkeligt bør reguleres i selve lovteksten, (2) om retsvirkningerne skal beskrives i forarbejderne til inkorporeringsloven, eller (3) om retsvirkningerne slet ikke skal reguleres nærmere. Som eksempel på en udtrykkelig regulering i selve lovteksten kan nævnes den britiske lov om inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (Human Rights Act 1998), der udtrykkeligt regulerer retsvirkningerne af den inkorporerede konvention, herunder i tilfælde af konflikt med anden lovgivning.

Til støtte for en udtrykkelig regulering i selve lovteksten kan anføres, at dette vil skabe både klarhed og forudsigelighed for de retsanvendende myndigheder og borgerne, således at afgrænsningen af retsvirkningerne ikke vil være overladt til den praktiske anvendelse af inkorporeringsloven.

Efter udvalgets opfattelse vil det imidlertid ikke være hensigtsmæssigt udtrykkeligt at regulere retsvirkningerne af en inkorporering i selve lovteksten. Udvalget lægger herved vægt på, at en sådan fremgangsmåde vil indebære en risiko for, at retstilstanden vil blive fastlåst. Dette vil være uhensigtsmæssigt, idet det vil forhindre de retsanvendende myndigheder i løbende at kunne løse uforudsete problemstillinger, der måtte opstå fremover. Det vil endvidere være forbundet med betydelige vanskeligheder præcist at regulere retsvirkningerne i selve lovteksten, da der i flere tilfælde vil være tale om komplicerede og sammensatte problemstillinger. Som eksempel herpå kan nævnes spørgsmålet om de inkorporerede konventioners betydning i tvister mellem private, spørgsmålet om mulige konflikter mellem forskellige konventioner samt spørgsmålet om, i hvilket omfang retsanvendende myndigheder har pligt til af egen drift at inddrage og anvende konventionerne. Efter udvalgets opfattelse vil det næppe være muligt at angive klare og præcise løsninger, der vil kunne anvendes i alle situationer. Hertil kommer, at en udtrykkelig regulering i selve lovteksten utilsigtet vil kunne indebære en forringelse af konventionernes status i dansk ret, idet det næppe er muligt at forudse alle aspekter af retsvirkningerne. Inkorporeringsloven ville derfor kunne komme til at binde domstolene på en uhensigtsmæssig måde.

Efter udvalgets opfattelse bør de tilsigtede retsvirkninger af de inkorporerede konventioner i dansk ret derimod beskrives så udførligt og præcist, som det er muligt, i bemærkningerne til loven. En sådan beskrivelse vil efter dansk retstradition have en betydelig normativ virkning for domstolene og andre retsanvendende myndigheder, men dog samtidig give mulighed for en større grad af fleksibilitet i tilfælde af uforudsete situationer end en regulering direkte i lovteksten.

Selv om spørgsmålet om de inkorporerede konventioners eventuelle forrang frem for andre love er en af de retsvirkninger, som udvalget ikke ønsker reguleret i selve inkorporeringsloven, har udvalget valgt at gøre dette spørgsmål til genstand for en særskilt drøftelse, jf. nedenfor afsnit 5.5.

 

4. Inddragelse af konventionsorganernes praksis

Som udgangspunkt skal traktater fortolkes og anvendes i overensstemmelse med de principper, der følger af artikel 31 til 33 i Wienerkonventionen om traktatretten454. Dette gælder også for de konventioner, som udvalget foreslår inkorporeret. I praksis vil fortolkningen og anvendelsen af disse konventioner imidlertid ske med udgangspunkt i relevant og tilgængelig praksis fra komitéerne.

 

454.  Konvention af 23. maj 1969 om traktatretten, jf. bekendtgørelse nr. 34 af 29. april 1980 (Lovtidende C).

 

Som det fremgår af gennemgangen af de enkelte konventioner (se kapitel 8 til 13), er der oprettet komitéer, der er tillagt kompetence til på forskellige måder at påse, at medlemsstaterne overholder de forpligtelser, der følger af konventionerne. Som et resultat heraf findes der en praksis fra komitéerne vedrørende fortolkningen og anvendelsen af konventionernes bestemmelser. Det drejer sig navnlig om afgørelser i individuelle klagesager, generelle bemærkninger og afsluttende bemærkninger og anbefalinger.

Efter udvalgets opfattelse skal fortolkningen og anvendelsen af de inkorporerede konventioner derfor ske under hensyntagen til relevant praksis fra komitéerne, det vil navnlig sige komitéernes afgørelser i individuelle klagesager.

Efter udvalgets opfattelse er der ikke grundlag for at sondre mellem afgørelser m.m. truffet forud for tidspunktet for en inkorporering og senere trufne afgørelser m.m. Hvad enten en afgørelse m.m. er yngre eller ældre end en lov om inkorporering, bør praksis fra komitéerne efter udvalgets opfattelse inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af konventionerne.

Efter udvalgets opfattelse kan konventionerne og komitéernes praksis ikke med mening skilles ad . Komitéerne fortolker de pågældende konventioner dynamisk, og praksis udvikler sig med tiden i lyset af aktuelle samfundsforhold. En inkorporering vil derfor ikke tjene noget formål, hvis den alene får statisk karakter, det vil sige, hvis den alene omfatter konventionen som sådan eller alene omfatter konventionen og den praksis, der måtte findes på tidspunktet for inkorporeringen.

 

455.  Se artiklen »Betydningen af Menneskerettighedsdomstolens praksis for danske domstole – særligt med hensyn til den negative foreningsfrihed«, af Jens Garde og Michael Hansen Jensen, Juristen 1998 side 351, hvor det med hensyn til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gøres gældende, at det forhold, at konventionsteksten er blevet en bestanddel af dansk ret og dermed direkte kan påberåbes for danske domstole ikke samtidig indebærer, at Den Europæi-ske Menneskerettighedsdomstols praksis også er blevet inkorporeret. Det gøres i den forbindelse gældende, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis er en del af folkeretten, og at den ikke umiddelbart er en del af dansk ret, men at denne praksis kan inddrages ved hjælp af fortolkningsreglen. Se modsat »Inkorporering af en konvention eller af en konventionstekst«, artikel af Erik Werlauff, Juristen 1999, side 73, og »Danske domstole og menneskerettig-hederne«, artikel af Peer Lorenzen, Lov og Ret 1999, side 4 (navnlig side 8).

 

Udvalget har endvidere drøftet, om det forhold, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder har pligt til at fortolke og anvende de inkorporerede konventioner i lyset af praksis fra komitéerne, herunder praksis i individuelle klagesager, vil indebære, at inkorporeringen som følge heraf rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 20456. Efter udvalgets opfattelse er dette ikke tilfældet, idet en sådan pligt allerede i dag følger af Danmarks internationale forpligtelser og konventionernes status i dansk ret, og denne pligt vil blive tydeliggjort ved en inkorporering.

 

456.  Se artiklen »Betydningen af Menneskerettighedsdomstolens praksis for danske domstole – særligt med hensyn til den negative foreningsfrihed«, af Jens Garde og Michael Hansen Jensen, Juristen 1998 side 356, hvor det anføres, at hvis Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ubetinget skulle følges af danske domstole, ville det rejse spørgsmål om, hvorvidt der herved ville være overladt beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder, således at den i grundlovens § 20 omhandlede procedure skulle iagttages. Se tillige Peter Germer, Statsforfatningsret, 2. udg., 1995, side 203, hvor det anføres, at der ville være tale om suverænitetsafgivelse, hvis Den Europæiske Menneskerettigheds-domstol kunne træffe afgørelser, der var direkte anvendelige her i landet. Se også Henrik Zahle, EU og den danske grundlov, 1998, navnlig side 27-28.

 

Efter grundlovens § 20, stk. 1, kan beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på 5/6 af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men opretholder regeringen lovforslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de regler, der gælder for folkeafstemninger, jf. grundlovens § 20, stk. 2.

Det følger af Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte »Maastricht-dom« (U 1998 800 H), at anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre stater.

Det afgørende for, om gennemførelse af en traktat forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, er i første række, om traktaten indebærer overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed til at udstede retsakter, såvel generelle som konkrete retsakter, der – efter traktatens eget indhold – skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for f.eks. private individer. Der kan være tale om overladelse af såvel lovgivende som udøvende og dømmende myndighed, jf. grundlovens § 3457.

 

457.  Se nærmere afsnit 12 i de almindelige bemærkninger til forslag til lov om Den Internationale Straffedomstol (L 20 af 4. oktober 2000, FT 2000/2001, tillæg A, sp. 480), der indeholder en redegørelse for lovforslagets forhold til grundlo-ven.

 

De retskilder, som det kan komme på tale at inddrage ved fortolkningen af de inkorporerede konventioner (afgørelser i individuelle klagesager, generelle udtalelser, anbefalinger m.m. i forbindelse med landerapporter m.m.) tilsigter ikke efter de pågældende konventioner og har ikke i øvrigt til følge at gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for f.eks. private. Forholdet er alene det, at den danske lovgivningsmagt ved en inkorporering understreger og tydeliggør, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder skal fortolke og anvende de inkorporerede konventioner i lyset af den til enhver tid værende praksis fra konventionsorganerne. Hvorledes konventionerne skal anvendes i konkrete sager, afgøres alene af danske domstole m.m. Der er således ikke tale om, at en inkorporering vil indebære, at det overlades til en international organisation at udøve dømmende myndighed med direkte virkning her i landet.

Komitéernes afgørelser i individuelle klagesager er ikke formelt bindende for de medlemsstater, som afgørelserne vedrører, eller i forhold til de øvrige medlemsstater. Dette fremgår direkte af de pågældende konventioner. Det fremgår f.eks. af artikel 22, stk. 7, i FN’s Torturkonvention, at klagesagen ender med, at komitéen underretter den pågældende deltagerstat og klageren om sine synspunkter. Efter udvalgets opfattelse forekommer det imidlertid naturligt, at ikke alene den indklagede stat, men også de øvrige medlemsstater inddrager komitéens afgørelser ved fortolkningen og anvendelsen af konventionerne i forhold til national ret. Danske domstole og andre retsanvendende myndigheder skal derfor ikke alene inddrage afgørelser i danske klagesager, men også afgørelser vedrørende andre medlemsstater i det omfang, det vil være relevant at gøre det.

Det forhold, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder har pligt til – i relevant omfang – at inddrage relevant praksis fra komitéerne, løser imidlertid ikke i sig selv de praktiske problemer, der kan opstå ved fortolkning og anvendelse af konventionerne.

Det vil være nødvendigt for danske domstole og andre retsanvendende myndigheder at foretage en konkret vurdering af, om en afgørelse truffet af en komité er sammenlignelig og dermed relevant for løsning af det problem, som en domstol eller en anden retsanvendende myndighed skal tage stilling til. I den forbindelse vil det være nødvendigt at vurdere, om der er faktiske eller retlige forskelle, det vil sige, om afgørelsen fra komitéen adskiller sig fra (»distinguishable«) fra den foreliggende sag.

Hvis der findes relevant praksis fra en komité med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af konventionen på et bestemt punkt, rejser det spørgsmål om, hvilken vægt en relevant afgørelse m.m. skal tillægges i den konkrete sag.

Efter udvalgets opfattelse må udgangspunktet klart være, at relevant praksis lægges til grund, således at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder ikke træffer afgørelser, der må anses for at være i strid med en konvention, således som den er blevet fortolket i den pågældende afgørelse. Ved vurderingen af, hvilken vægt en afgørelse m.m. skal tillægges i en konkret sag, vil det efter udvalgets opfattelse ikke være tilstrækkeligt at se på afgørelsens resultat, idet det også vil være nødvendigt at se på begrundelsen for resultatet. Det vil derfor altid bero på en konkret vurdering, hvilken vægt en afgørelse m.m. fra en komité skal tillægges i det enkelte tilfælde.

Som nævnt ovenfor følger en sådan pligt for domstolene og andre retsanvendende myndigheder allerede i dag af Danmarks internationale forpligtelser og konventionernes status i dansk ret. En inkorporering vil ikke ændre ved denne pligt.

Det forhold, at domstolene og andre retshåndhævende myndigheder har pligt til at inddrage relevant praksis bevirker, at der vil kunne opstå situationer, hvor dansk ret er i strid med en bestemmelse i en konvention, således som den er blevet fortolket af komitéen i f.eks. en afgørelse i en individuel klagesag. Udvalget drøfter dette spørgsmål nedenfor i afsnit 6.

 

5. Retsvirkningerne af en inkorporering af konventionerne

 

5.1. Hvilke offentlige myndigheder forpligtes af en inkorporering

En inkorporering ved lov af CCPR, CERD og CAT vil i første række få betydning for domstolene. Inkorporeringsloven vil indebære en præcisering af, at domstolene har pligt til at fortolke og anvende dansk ret i overensstemmelse med bestemmelserne i de inkorporerede konventioner, medmindre det må antages, at Folketinget har tilsigtet at lovgive i strid med en konventionsforpligtelse. Pligten til at fortolke og anvende dansk ret i overensstemmelse med de inkorporerede konventioner må efter udvalgets opfattelse gælde, uanset om der er tale om love m.m., der er yngre eller ældre end inkorporeringsloven. Ved domstolenes behandling af tvister kan der tænkes at forekomme tilfælde, hvor det ikke er muligt at fortolke og anvende dansk ret i overensstemmelse med de inkorporerede konventioner. En sådan konflikt vil kunne opstå i tilfælde, hvor retstilstanden efter dansk ret må anses for klar, men hvor det samtidig må antages, at retstilstanden er i strid med de inkorporerede konventioner. Udvalget drøfter dette spørgsmål nedenfor i afsnit 5.4.2.

En inkorporering ved lov af CCPR, CERD og CAT vil endvidere være rettet mod de udøvende myndigheder.

Formuleringen »udøvende myndigheder« omfatter ikke kun administrative myndigheder i snæver forstand. Baggrunden herfor er, at de konventioner, der er omfattet af inkorporeringen, pålægger »staten« som sådan nogle forpligtelser. Der er tale om et bredt statsbegreb, og offentlige myndigheder i bred forstand er pligtsubjekter i henhold til konventionerne. Det vil sige, at det i forhold til konventionerne er uden betydning, om der er tale om den lovgivende, den udøvende eller den dømmende magt, om der er tale om en central, regional eller lokal offentlig myndighed, om der er tale om en overordnet eller underordnet myndighed, eller om der er tale om et mere eller mindre uafhængigt offentligt organ. Udtrykket »udøvende myndighed« bør derfor i denne sammenhæng afgrænses negativt, således at det omfatter offentlige organer, der ikke hører til den lovgivende eller den dømmende magt, og som ikke kan anses for et rent privat organ.

For så vidt angår udøvende myndigheder er det uden betydning, i hvilken sammenhæng disse »handler«. Udøvende myndigheder har således pligt til at respektere konventionerne, uanset om der er tale om generelle forvaltningsafgørelser, konkrete forvaltningsafgørelser eller faktisk forvaltningsvirksomhed. I disse situationer har udøvende myndigheder pligt til at påse, at gældende love, herunder de inkorporerede konventioner, overholdes.

 

5.2. Borgerne som rettigheds- og pligtsubjekter over for offentlige myndigheder

Ved vurderingen af, hvilken retsvirkning de inkorporerede konventioner skal have i dansk ret, er det efter udvalgets opfattelse nødvendigt at lægge vægt på, i hvilken sammenhæng spørgsmålet om inddragelse af de inkorporerede konventioner opstår.

Borgerne kan navnlig have en interesse i at påberåbe sig de inkorporerede konventioner i to i princippet forskellige situationer. For det første kan der være tale om situationer, hvor borgeren under henvisning til de inkorporerede konventioner gør gældende, at offentlige myndigheder skal undlade at anvende dansk lovgivning på en måde, der vil indebære et indgreb i borgerens rettigheder i henhold til de inkorporerede konventioner. For det andet kan der være tale om situationer, hvor borgeren under henvisning til de inkorporerede konventioner kræver, at offentlige myndigheder positivt foretager visse bestemte handlinger.

I sager mellem offentlige myndigheder og borgere kan borgerne som udgangspunkt ikke pålægges forpligtelser over for det offentlige, der er i strid med konventionerne. Det indebærer, at offentlige myndigheder ikke må foretage indgreb i borgernes rettigheder i strid med konventionerne. Som eksempel herpå kan nævnes, at offentlige myndigheder skal undlade at straffe en person for overtrædelse af dansk lovgivning, hvis en sådan domfældelse vil indebære en krænkelse af bestemmelser i de inkorporerede konventioner. Dette vil f.eks. være tilfældet i straffesager, der rejser spørgsmål i forhold til den tiltaltes ret til ytringsfrihed. Tilsvarende kan nævnes sager vedrørende foretagelse af straffeprocessuelle tvangsindgreb, foretagelse af registrering og opbevaring af personoplysninger, udvisning på grund af kriminalitet m.m.

I det omfang, de inkorporerede konventioner pålægger medlemsstaterne positive forpligtelser, vil spørgsmålet om de inkorporerede konventioners retsvirkning give anledning til særlige problemer. Der kan således rejses spørgsmål om, hvorvidt borgerne under henvisning til konventionerne skal kunne kræve f.eks. ydelser m.m. fra offentlige myndigheder og om nødvendigt kunne få håndhævet sådanne positive forpligtelser ved domstolene, f.eks. ved at opnå en dom til fuldbyrdelse af et krav på forskellige ydelser fra offentlige myndigheder.

Der kan være situationer, hvor den positive handlepligt, som borgeren kræver opfyldt af det offentlige, har et vist grundlag i dansk lovgivning foruden i den inkorporerede konvention, og hvor konventionen derfor kan inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af den danske lovgivning. Til illustration heraf kan nævnes, at det i nogle tilfælde kan følge af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at staten har en positiv pligt til at give en person økonomisk bistand med henblik på anlæggelse og førelse af en sag ved domstolene. En sådan positiv pligt kan i visse tilfælde udledes af retten til en adgang til en domstolsprøvelse. I sådanne tilfælde vil det være muligt at fortolke og anvende dansk rets regler om fri proces i lyset af en sådan praksis. Til illustration heraf kan endvidere nævnes, at det i nogle tilfælde kan følge af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at staten har en positiv pligt til at give en udlænding ret til indrejse og ophold her i landet med henblik på at bevare og videreudvikle et familieliv med en herboende person. I det omfang, der som følge af praksis vedrørende fortolkningen af konventionen eksisterer en sådan positiv forpligtelse for staten, vil det være relevant at inddrage en sådan praksis ved fortolkningen og anvendelsen af dansk rets regler om udlændinges ret til at indrejse og opholde sig her i landet. Disse situationer kan også tænkes at opstå i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af bl.a. CCPR.

Der kan på den anden side tænkes situationer, hvor den ydelse m.v., som borgeren efterspørger over for det offentlige, ikke har noget grundlag i dansk lovgivning, men alene kan støttes på den inkorporerede konvention. I sådanne situationer må udgangspunktet være, at borgeren ikke skal kunne kræve en sådan ydelse m.v. alene med henvisning til konventionen, idet en gennemførelse heraf ofte vil nødvendiggøre et politisk valg mellem forskellige løsningsmuligheder, som bør overlades til lovgivningsmagten. De inkorporerede konventioner skal i disse situationer som udgangspunkt ikke – før lovgivningsmagten har vedtaget de nødvendige regler – kunne danne grundlag for håndhævelse af sådanne ydelser i forhold til staten, men det må overlades til lovgivningsmagten at fastsætte de nødvendige regler. Ved inkorporeringen er der således ikke tilsigtet nogen ændring af domstolenes rolle i forhold til lovgivningsmagten. Den konventionsmæssige forpligtelse til at gennemføre en bestemt lovgivning kan eventuelt fastslås af domstolene, men således, at det overlades til lovgivningsmagten at træffe de nødvendige valg og fastsætte de nødvendige regler. Dette gælder i hvert fald første gang, problemet opstår. Afstår lovgivningsmagten fra at gennemføre nødvendig lovgivning, uden at det kan lægges til grund, at lovgivningsmagten bevidst har valgt at opretholde den konventionsstridige lovgivning, kan domstolene være nødt til at tage stilling458. I tilfælde, hvor borgerne må antages at have et krav efter konventionen, men borgerne ikke har mulighed for at gennemføre kravet ved domstolene, vil der være risiko for, at det pågældende internationale kontrolorgan fastslår, at Danmark har handlet i strid med den pågældende konvention, idet retstilstanden ikke sikrer en tilstrækkelig gennemførelse af konventionen.

 

458.  Se pkt. 4.2.1 i de almindelige bemærkninger til forslaget til lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (L 230), side 25.

 

5.3. Borgerne som pligtsubjekter over for andre borgere

Det er udvalgets opfattelse, at anvendelse af de inkorporerede konventioner i tvister mellem private parter i visse situationer kan give anledning til særlige problemer.

I tvister mellem private parter må udgangspunktet klart være, at dansk ret efter en inkorporering – på samme måde som i dag – vil skulle fortolkes og anvendes i overensstemmelse med de inkorporerede konventioner. Når en konvention inkorporeres ved lov, bliver konventionen en del af dansk lovgivning og vil som lov kunne påberåbes af borgerne – også i forhold til andre borgere. I det omfang dansk lovgivning må anses for uklar eller giver mulighed for forskellige fortolkninger, vil anvendelse af en konvention i tvister mellem private sjældent give anledning til problemer, idet det vil være muligt at fortolke dansk ret i lyset af og i overensstemmelse med de konventionsmæssige forpligtelser. Borgerne vil som følge af en sådan fortolkning indirekte kunne blive pålagt pligter i forhold til andre borgere. Dette skal ses i sammenhæng med, at medlemsstaterne efter konventionerne kan have en positiv pligt til at indrette deres lovgivning på en sådan måde, at private ikke krænker andre privates rettigheder i henhold til konventionerne. Som eksempel herpå kan nævnes, at medlemsstaterne kan have pligt til at beskytte private mod andre privates diskriminerende handlinger, jf. f.eks. CERD artikel 2, stk. 1, litra d, hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til bl.a. at forbyde racediskrimination foretaget af private.

Efter udvalgets opfattelse kan der imidlertid i særlige tilfælde være grund til at fravige udgangspunktet om, at en borger kan påberåbe sig en inkorporeret konvention også i forhold til andre borgere. Dette vil således kunne være tilfældet, hvis dansk lovgivning viser sig at være i strid med en konvention, uden at det er muligt at fjerne uoverensstemmelsen ved fortolkning. En sådan situation vil f.eks. kunne tænkes, hvis konventionsforpligtelserne har fået et andet indhold end antaget på grund af ny eller ændret praksis fra konventionsorganerne. Ansvaret for en sådan uoverensstemmelse bør i første række påhvile regeringen og lovgivningsmagten. Det ville være retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, hvis en borger, der i god tro har indrettet sig på en klar dansk retstilstand, skulle bære risikoen for, at denne viser sig konventionsstridig.

Som et muligt eksempel herpå kan nævnes spørgsmålet om negativ foreningsfrihed. I det omfang det efter dansk ret har været lovligt for en privat arbejdsgiver at lægge vægt på, om den ansatte er medlem af en bestemt faglig organisation, bør domstolene være tilbageholdende med at tilsidesætte en sådan bestemmelse på grund af en senere ændret praksis fra et internationalt kontrolorgan, idet konsekvensen heraf vil være, at arbejdsgiveren, der i god tro har efterlevet sine forpligtelser efter en arbejdsmarkedsretlig overenskomst, stilles i en urimelig situation, hvis f.eks. en afskedigelse på dette grundlag kendes ulovlig med erstatningsretlige konsekvenser til følge.

Det bør derfor indgå med betydelig vægt i domstolenes overvejelser, om en tilsidesættelse af en sådan retstilstand vil indebære, at en borger pålægges en pligt i forhold til en anden borger, som han ikke har haft rimelig grund til at indrette sig på. Betænkelighederne gør sig derimod ikke gældende, hvis der findes en klar og alment bekendt praksis fra det internationale klageorgan, således at det har været muligt at indrette sig på denne, inden der træffes dispositioner, der kan indebære en krænkelse af andre borgeres konventionsmæssige rettigheder.

I tilfælde, hvor dansk ret er fundet at være i strid med de inkorporerede konventioner, men hvor hensynet til privates retssikkerhed bevirker, at den konventionsstridige lovgivning alligevel lægges til grund, må private, der måtte lide skade som følge af en sådan retsanvendelse, rette et eventuelt erstatningskrav mod staten, idet det i sidste ende er staten, der er ansvarlig for den konventionsstridige retstilstand459.

 

459.  Til illustration heraf kan nævnes EF-domstolens praksis vedrørende medlemsstaternes erstatningsansvar. I en række domme er det således blevet fastslået, at medlemsstaterne under visse betingelser kan ifalde erstatningsansvar over for private for manglende eller forkert gennemførelse af EU-retten, jf. bl.a. dom af 19. november 1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., dom af 5. marts 1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur, dom af 26. marts 1996, sag C-392/93, British Telecommunications, og dom af 24. september 1998, sag C-319/96, Brink-mann Tabakfabriken.

 

5.4. Hvad gælder der i tilfælde af konflikter

Udvalget har drøftet, hvilken retsvirkning en inkorporering bør have i tilfælde af konflikt mellem (1) bestemmelser i de inkorporerede konventioner eller mellem de inkorporerede konventioner og andre konventioner om menneskerettigheder og (2) bestemmelser i de inkorporerede konventioner og dansk ret. I tilfælde af konflikt mellem bestemmelser i de inkorporerede konventioner og dansk ret vil det være nødvendig at tage hensyn til, om konventionen giver en bedre eller en ringere retsstilling end den, der følger af national ret, ligesom karakteren af den nationale bestemmelse (lov, bekendtgørelse eller andet) har betydning. 

 

5.4.1. Konflikter mellem forskellige konventionsforpligtelser

I det omfang, en bestemmelse i en konvention giver borgeren en bedre retsbeskyttelse end en anden bestemmelse i en konvention, vil der efter udvalgets opfattelse ikke være tale om en egentlig konflikt. I sådanne tilfælde må den bestemmelse, der giver den bedste retsbeskyttelse, skulle lægges til grund. Dette er i flere tilfælde forudsat direkte i konventioner om menneskerettigheder, jf. således artikel 5, stk. 2, i CCPR.

I tilfælde, hvor der synes at være en modstrid mellem forskellige bestemmelser i de inkorporerede konventioner, og hvor ingen af bestemmelserne kan anses for at give borgeren en bedre retsbeskyttelse, må det bero på en konkret vurdering, hvorledes en afvejning mellem tilsyneladende modstridende konventionsbestemmelser skal foretages. Efter udvalgets opfattelse er det ikke muligt at angive klare retningslinier for, hvorledes en sådan afvejning bør foretages, og dette problem er ikke som sådan en følge af inkorporeringen, selv om en inkorporering vil kunne være med til at aktualisere problemet.

Som eksempel på sådanne tilsyneladende modstridende bestemmelser i konventioner kan nævnes sager om racediskriminerende ytringer. På den ene side rejser sådanne sager spørgsmål i forhold til retten til ytringsfrihed. På den anden side rejser de spørgsmål i forhold retten til beskyttelse mod racediskrimination. I forhold til den, der fremsætter de racediskriminerende ytringer, vil der som udgangspunkt ikke være tale om modstridende konventionsbestemmelser, idet der ofte vil være tale om ytringer, der ikke som sådan nyder beskyttelse i henhold til reglerne om ytringsfrihed. Problemet kan derimod opstå i tilfælde, hvor journalister omtaler eller videreformidler andres racediskriminerende ytringer, idet det vil være nødvendigt at foretage en afvejning af på den ene side hensynet til pressens ytringsfrihed og på den anden side hensynet til beskyttelse mod racediskrimination.

Som nævnt er dette problem ikke som sådan en følge af en inkorporering, og det er næppe muligt at opstille klare retningslinier for afvejningen. Det må derfor være op til domstolene og andre retsanvendende myndigheder i den konkrete sag at foretage den nødvendige afvejning af de modstridende konventionssikrede rettigheder. I tilfælde, hvor der foreligger modstridende praksis fra et konventionsorgan, der kan træffe bindende afgørelser om fortolkningen af konventionen, og et konventionsorgan, der alene kan afgive uforbindende udtalelser, bør domstolene og andre retsanvendende myndigheder tillægge praksis fra det førstnævnte konventionsorgan forrang.

 

5.4.2. Konflikter mellem inkorporerede konventioner og dansk ret i øvrigt

I tilfælde, hvor national ret giver borgeren en bedre retsbeskyttelse end de inkorporerede konventioner, vil der efter udvalgets opfattelse heller ikke foreligge en egentlig konflikt, idet den nationale bestemmelse i en sådan situation må gå forud for konventionen. Dette er i flere tilfælde forudsat direkte i konventioner om menneskerettigheder, jf. således artikel 5, stk. 2, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

Afgørelsen af, om der foreligger en konflikt mellem bestemmelser i de inkorporerede konventioner og dansk ret, må bero på en fortolkning af både konventionen og dansk ret. I de fleste tilfælde må det være muligt at fortolke dansk ret på en sådan måde, at der ikke bliver tale om nogen konflikt. I de få tilfælde, hvor det ikke vil være muligt at fortolke dansk ret i overensstemmelse med den inkorporerede konvention, opstår der spørgsmål om, hvorvidt den klare danske lovgivning skal tilsidesættes, jf. nedenfor.

Det er formentlig sjældent, at en konflikt opstår i forhold til en konventions klare ordlyd. Derimod vil der oftere kunne opstå situationer, hvor danske domstole og andre retsanvendende myndigheder skal tage stilling til, om dansk ret er i strid med mere eller mindre vagt formulerede bestemmelser i en konvention. I sådanne tilfælde vil det være afgørende, om der findes en praksis med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af konventionen, og om praksis på området må anses for tilstrækkelig klar.

Med hensyn til domstolenes anvendelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller har det i teorien været drøftet, i hvilket omfang danske domstole – efter inkorporeringen – har pligt til at lægge konventionen til grund ved afgørelsen af tvister. Det er i den forbindelse blevet gjort gældende, at det afgørende må være, med hvilken grad af sikkerhed konventionens rækkevidde kan fastlægges på grundlag af konventionsorganernes praksis460.

 

460.  Se navnlig »Danske domstole og menneskerettighederne«, Lov og Ret 1999 side 4, af Peer Lorenzen, hvor det med hensyn til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention bl.a. anføres: »… Hvor en sådan afklaring foreligger, er domstolene efter min opfattelse forpligtede til at følge Menneskerettighedsdomstolens fortolkningsresultat, uanset om det fører til tilsidesættelse af klare danske lovbestemmelser, og uanset om det kan medføre betydelige konsekvenser for det danske retssystem (medmindre lovbestemmelserne er gennemført med kendskab til retstilstanden efter konventionen). Der er her ikke tale om, at domstolene selvstændigt fortolker konventionen, men blot at de følger Menneskerettig-hedsdomstolens retsanvendelse. Ansvaret for at vore forpligtelser efter konventionen tilsidesættes, fordi man ikke sym-patiserer med udviklingen i konventionspraksis, bør være Folketingets – ikke domstolenes…«

 

Efter udvalgets opfattelse bør der sondres mellem tre situationer. For det første tilfælde, hvor der foreligger en afklaring med hensyn til konventionens fortolkning, idet der foreligger praksis, der direkte har taget stilling til det pågældende fortolkningsspørgsmål. For det andet tilfælde, hvor det på grundlag af praksis med betydelig grad af sikkerhed kan fastslås, hvorledes et fortolkningsspørgsmål må forventes at ville falde ud. For det tredje tilfælde, hvor der ikke findes nogen praksis, eller hvor praksis ikke giver grundlag for slutninger med rimelig sikkerhed.

En egentlig konflikt mellem dansk ret og de inkorporerede konventioner foreligger således kun, hvis der foreligger en afklaring med hensyn til konventionens fortolkning, idet der foreligger praksis, der direkte har taget stilling til det pågældende fortolkningsspørgsmål, eller hvor det på grundlag af praksis med betydelig grad af sikkerhed kan fastslås, hvorledes et fortolkningsspørgsmål må forventes at ville falde ud.

Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en konflikt mellem en dansk lov og en inkorporeret konvention kan give anledning til særlige overvejelser i tilfælde, hvor lovgiver – i forbindelse med lovforslagets fremsættelse og behandling – har foretaget en vurdering af dette spørgsmål. Der kan således være tilfælde, hvor danske domstole eller andre retsanvendende myndigheder bliver anmodet om at tage stilling til, om en lov på et eller flere punkter er i overensstemmelse med en inkorporeret konvention, og hvor dette spørgsmål tidligere har været vurderet af lovgivningsmagten. I praksis kan der være forskel på omfanget af lovgivningsmagtens vurdering af disse spørgsmål, således som dette er kommet til udtryk i bl.a. bemærkningerne til lovforslaget. Der findes således lovforslag, der indeholder en udførlig redegørelse for forholdet til internationale konventioner om menneskerettigheder, herunder med inddragelse af praksis fra konventionsorganer. Som eksempel herpå kan bl.a. nævnes lov nr. 434 af 31. maj 2000 om oprettelse af et centralt DNA-profilregister. Lovforslaget indeholder en udførlig redegørelse for forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder under inddragelse af praksis461. På den anden side kan der forekomme lovforslag, der kun i begrænset omfang indeholder en vurdering af lovforslagets forenelighed med internationale konventioner om menneskerettigheder. Der kan i den forbindelse henvises til kapitel 5, afsnit 3.2.2. I tilfælde, hvor lovgivningsmagten har foretaget en udførlig vurdering af et lovforslags forhold til internationale konventioner om menneskerettigheder, bør dette indgå med vægt i forbindelse med en senere retssag om lovens forenelighed med en eller flere inkorporerede konventioner. Dette gælder dog ikke, hvor der efter vedtagelsen af loven er sket en udvikling i konventionsorganernes praksis, der nødvendiggør en ændret fortolkning og anvendelse.

 

461.  Se L 107 af 2. december 1999, pkt. 7 i de almindelige bemærkninger.

 

Hvis der er tale om en konflikt mellem en konvention og en bekendtgørelse eller andre retsakter, der hierarkisk er underordnet i forhold til love, må konventionen gå forud for bekendtgørelsen m.m. Dette følger efter udvalgets opfattelse direkte af lex superior princippet. Det er i den forbindelse uden betydning, om bekendtgørelsen m.m. er yngre eller ældre end inkorporeringsloven.

Hvis der derimod er tale om en konflikt mellem en konvention og en lov, må der efter udvalgets opfattelse sondres mellem, om loven er yngre eller ældre end inkorporeringsloven.

Hvis den lov, der anses for at være i strid med konventionen, er ældre end inkorporeringsloven, følger det af lex posterior princippet, at inkorporeringsloven som udgangspunkt går forud for den ældre lov.

Hvis den lov, der anses for at være i strid med konventionen, er yngre end inkorporeringsloven, skal den yngre lov fortolkes i overensstemmelse med konventionen og må om nødvendigt vige for den inkorporerede konvention, medmindre det må lægges til grund, at lovgiver har tilsigtet et brud på konventionen.

Hvis lovgiver har valgt at vedtage en lov med kendskab til, at loven må anses for at være i strid med en inkorporeret konvention, således som denne er fortolket i praksis, skal domstolene og andre retsanvendende myndigheder lægge loven til grund. Dette må gælde, så længe lovgiver vælger at opretholde den konventionsstridige lovgivning. Det må selvsagt bero på en konkret vurdering, om lovgiver bevidst har valgt at lovgive i strid med de konventionsmæssige forpligtelser. Ved denne vurdering kan bl.a. indgå bemærkningerne til lovforslaget, besvarelse af folketingsspørgsmål i forbindelse med behandlingen af lovforslaget samt drøftelserne i Folketinget.

Der kan endvidere tænkes tilfælde, hvor lovgivningen har været i overensstemmelse med de konventionsmæssige forpligtelser på tidspunktet for dens vedtagelse, men hvor den efterfølgende udvikling i konventionsorganernes praksis medfører, at dette ikke længere er tilfældet. Hvis lovgiver i en sådan situation og med kendskab til den efterfølgende praksis bevidst vælger at fastholde retstilstanden, vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder også i denne situation skulle lægge loven til grund.

For så vidt angår den særlige situation, hvor en tilsidesættelse af en dansk lov vil indebære, at en borger pålægges pligt i forhold til en anden borger, henvises til afsnit 5.3 ovenfor.

 

5.5. Bør der indsættes en udtrykkelig bestemmelse om forrang?

Udvalget har drøftet, om de inkorporerede konventioner udtrykkeligt bør tillægges forrang i forhold til modstridende love. Den norske lov om inkorporering indeholder en sådan bestemmelse om forrang. § 3 i den norske inkorporeringslov har følgende ordlyd: »Bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.«

Efter udvalgets opfattelse vil en udtrykkelig bestemmelse om forrang ikke være nødvendig, og udvalget finder ikke i øvrigt at kunne anbefale en sådan bestemmelse.

Som ovenfor anført vil de inkorporerede konventioner kunne gå forud for anden modstridende lovgivning i kraft af f.eks. lex posterior- eller lex superior-princippet, ligesom det er forudsat, at en inkorporeringslov som udgangspunkt vil indebære, at anden modstridende lovgivning må vige, når retstilstanden med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af konventionen må anses for tilstrækkelig klar. Selv uden en udtrykkelig bestemmelse om forrang vil de inkorporerede konventioner således i praksis gå forud for anden modstridende lovgivning. En udtrykkelig bestemmelse om forrang i en inkorporeringslov – som ikke er på forfatningsniveau – ville i øvrigt ikke retligt kunne begrænse lovgivers mulighed for bevidst at vedtage konventionsstridige love. Bl.a. af denne grund vil en udtrykkelig bestemmelse om forrang i princippet kunne give et mindre retvisende billede af retstilstanden på området. Udvalget har i øvrigt hæftet sig ved, at en sådan bestemmelse om forrang da heller ikke blev anset for nødvendig eller ønskelig i forbindelse med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

6. Inddragelse af egen drift og vejledningspligt

Udvalget har drøftet, om domstolene og andre retsanvendende myndigheder har pligt til af egen drift at påse overholdelsen af de inkorporerede konventioner, og om de har pligt til at vejlede sagens parter om de inkorporerede konventioners betydning for den konkrete sag.

Efter udvalgets opfattelse kan disse spørgsmål opstå i mange forskellige sammenhænge, og svaret er ikke nødvendigvis det samme i alle tilfælde. Der må efter udvalgets opfattelse sondres mellem domstolene og andre retsanvendende myndigheder, mellem civile sager og straffesager, og mellem processuelle og materielle spørgsmål.

For så vidt angår domstolene har Østre Landsret i en konkret sag udtalt (U 1999 495 Ø), at »Det påhviler enhver ret på embeds vegne at påse, at bestemmelserne i menneskerettighedskonventionen, herunder dennes artikel 6, ikke krænkes i forbindelse med rettens sagsbehandling. «

For så vidt angår straffesager må det som udgangspunkt påhvile domstolene af egen drift at påse, at behandli