Kort nyt:
Det danske formandskab for Europarådets Ministerkomité

(3. 2017 side 3)


Af specialkonsulent Maria Aviaja Sander Holm og
kontorchef Rasmus Kieffer-Kristensen, Justitsministeriet, EMRK Task Force

Kort nyt

Når Danmark den 15. november 2017 over- tager formandskabet for Europarådets Mi- nisterkomité, vil regeringen blandt andet sætte fokus på reform af det europæiske menneskerettighedssystem. Hvilke tanker ligger bag regeringens initiativ, og hvor- dan kan regeringen bruge formandskabet til at fremme en reformdagsorden?

 

Det fremgår af regeringsgrundlaget »For et friere, rigere og mere trygt Danmark» fra november 2016, at Danmark har en klar interesse i en stærk international retsorden, herunder respekt for menneskerettigheder, og at regeringen ønsker at indgå i et aktivt internationalt samarbejde og overholde de internationale konventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Der er imidlertid behov for at se kritisk på den måde, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) dynamiske fortolkning har udvidet rækkevidden af dele af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention  (EMRK).

Regeringen har besluttet at sætte spørgsmå- let om reform af EMRK på den internationale dagsorden, når Danmark i november 2017 overtager formandskabet for Europarådets Ministerkomité.[1] Udmeldingen fra regeringen har pustet fornyet liv i diskussionen om EMRK både blandt politikere og eksperter.[2] Debatten er stadig livlig og vil antageligvis fortsætte frem til og under det danske formandskab.

Baggrunden for regeringens initiativ Regeringens fokus på reform af EMRK-systemet kommer i kølvandet på en tiltagende kritisk national debat om EMRK og dens betydning for Danmark. Den politiske debat har i Danmark navnlig handlet om anvendelsen af EMRK artikel 8 i sager om udvisning af kriminelle udlændinge. Særligt har Højesterets afgørelse i den såkaldte Levakovic-sag givet anledning til debat.[3] Blandt jurister er diskussionen om EMRK’s rolle i Danmark ikke ny. Allerede i 2005 rettede professor, dr. jur. Mads Bryde Andersen i Berlingske Tidende kritik af menneskerettens udvikling.[4] Han pegede bl.a. på, at menneskeretsreguleringen på en række områder af samfundslivet er blevet langt mere indgribende, end hvad der var forudset, da Danmark tilsluttede sig de internationale menneskeretskonventioner. Synspunktet blev støttet af bl.a. professor Gorm Toftegaard Nielsen, som pegede på det problematiske i, at EMD benytter en såkaldt dynamisk fortolkning af EMRK for at gøre den tidssvarende. Dette giver vide rammer for at fortolke meget frit i forhold til ordlyden.[5] 

Regeringens initiativ skal ses i sammenhæng med den såkaldte demokratiske kritik af EM- RK-systemet. Justitsminister Søren Pape Poul- sen fremhævede således i samrådstale den 10. februar 2017 i Folketingets Udenrigsudvalg det problematiske i, at flere og flere samfundsfor- hold opfattes som menneskeretlige spørgsmål, der afgøres af EMD i Strasbourg og ikke af de folkevalgte politikere. Det betyder, at folkesty- ret mister råderum, hvilket er en problematisk – og potentielt farlig – udvikling, fordi det kan føre til, at menneskerettighederne mister deres folkelige forankring.

I sin grundlovstale den 5. juni 2017 satte stats- minister Lars Løkke Rasmussen også fokus på EMRK-systemet.[6] Statsministeren udtalte bl.a., at han var skeptisk, når internationale regler for- hindrede Danmark i at handle på en måde, som er helt indlysende rigtig, og henviste bl.a. til den stadig mere vidtgående fortolkning af EMRK. Statsministeren gjorde det klart, at Europa har behov for et stærkt menneskeretssystem, men at det skal være mere afbalanceret og fokuseret end det nuværende, hvorfor det er nødvendigt at igangsætte reformer, så systemet fortsat er relevant og effektivt.

Det fremgår af regeringsgrundlaget, at regerin- gen vil afholde en international ekspertkonfe- rence i Danmark, men bortset fra det har re- geringen ikke løftet sløret for, hvordan den konkret vil forsøge at løfte reformdagsordenen i Europarådet.

Reformprocessen i Europarådet

Det er væsentligt at holde for øje, at regeringen ikke starter fra bunden. Reform af EMRK-systemet har været diskuteret i Europarådet i en årrække, herunder også spørgsmålet om magtbalancen mellem EMRK-systemet og medlemsstaterne.

Både Schweiz, Tyrkiet, Storbritannien og Belgien har haft fokus på reform af EMRK-systemet under deres respektive formandskaber for Europarådets Ministerkomité. Det har ført til vedtagelsen af politiske erklæringer i Interlaken (2010), Izmir (2011), Brighton (2012) og Bruxelles (2012). Den nuværende reformproces kaldes således Interlaken-processen, fordi den blev skudt i gang under en ministerkonference i Interlaken i Schweiz i 2010.

De fire erklæringer har sat tydelige aftryk på reformarbejdet. Der er bl.a. udarbejdet både en ændringsprotokol og en tillægsprotokol til EMRK,[7] ligesom der er iværksat adskillige tiltag for bl.a. at nedbringe EMD’s sagsmængde. Medlemsstaterne har herudover brugt erklæringerne til at sende budskaber af mere politisk karakter til EMD, herunder f.eks. at EMD skal overlade medlemsstaterne en rimelig skønsmargin og ikke agere 4. instans i forhold til nationale domstole.[8]

Under udenrigsministermødet i Nicosia den 19. maj 2017 oplyste udenrigsminister Anders Samuelsen, at Danmark politisk bl.a. vil arbejde for, at tidligere aftalte reformtiltag i form af Ændringsprotokol nr. 15 snarest træder i kraft. Der udestår på nuværende tidspunkt ratifikation fra 11 medlemsstater.

Endvidere har justitsministeren[9] udtalt, at det er hans håb, at der efter den internationale ekspertkonference kan afholdes en ny højniveau-konference i Danmark med henblik  på at vedtage en »Københavnererklæring«, der adresserer nogle af de udfordringer, som EMRK-systemet står overfor, og at regeringen bl.a. vil se på medlemsstaternes brug af 3. parts intervention i sager for EMD, og på hvilken tilgang medlemsstaterne ønsker, der skal være til dynamisk fortolkning af EMRK.

Det fremgår af Interlaken-erklæringen, at Interlaken-processen forventes afsluttet i 2019, ligesom det fremgår af Brighton-erklæringen, at der inden 2019 skal gennemføres grundige analyser af udviklingen, således at det kan besluttes, om mere grundlæggende reformer er nødvendige. Regeringens initiativ spiller således ind i den igangværende proces.

Formandskabsprogrammet

Det samlede program for det danske formandskab for Europarådets Ministerkomité offentliggøres forud for Danmarks overtagelse af formandskabet fra Tjekkiet den 15. november 2017. Det må forventes, at der efter den internationale ekspertkonference vil komme yderligere udmeldinger fra regeringen om eventuelle reformforslag. Hvis der skal afholdes en højniveau-konference i København, vil dette antageligvis finde sted i foråret 2018[10]. Skal der under højniveau-konferencen vedtages en politisk erklæring, må det forventes, at en sådan ville blive forhandlet i månederne forud for højniveau-konferencen – antageligvis i perioden januar 2018 til april 2018.


 

[1]    Se justitsministeren i forbindelse med 1. behandlingen af beslutningsforslag nr. B 18 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention den 6. december 2016.

[2]    Se bl.a. Jonas Christoffersen og Mikael Rask Madsen: »Reformer af den Europæiske Menneskerettighedsdomstol skal sikre stærk europæisk retsorden« af 16. december 2016, Information. Jacob Mchangama: »Regeringen vil begrænse menneskerettighedernes rækkevidde. Det kan faktisk være i menneskerettighedernes interesse« af 16. december 2016, Zetland.dk. Jens Elo Rytter: »Lad os tage de folkelige protester alvorligt – og tage menneskerettighederne op til kritisk revision« af 3. december 2016, Information. »S: Europæiske dommere agerer politisk« (artikel) af 3. december 2016, Politiken. »Politisk flertal kræver opgør med omstridt domstol« (artikel) af 19. januar 2017, Jyllands-Posten.

[3]    Højesterets dom i sagen 258/2015 af 12. maj 2016.

[4]    Se bl.a. »Opgør med Menneskeretstænkningen« af 13. marts 2005, »Om efternavne og menneskeret« af 30. marts 2005 og »Status over menneskeretsopgøret« af 10. april 2005. Alle bragt i Berlingske Tidende.

[5]    Se bl.a. »Menneskerettighederne misbruges politisk« (artikel) af 18. marts 2015, Information. For en nærmere gennemgang og analyse af den danske debat om EMRK henvises til Jonas Christoffersen: »Menneskeret – en demokratisk udfordring«, udgivet i 2014.

[6]    Talen findes på Statsministeriets hjemmeside, www.stm.dk.

[7]    Der er tale om Ændringsprotokol nr. 15 og Tillægsprotokol nr. 16. De er endnu ikke trådt i kraft. Danmark har på nuværende tidspunkt alene ratificeret Ændringsprotokol nr. 15.

[8]    Izmir-erklæringen, Punkt F (2)(c), side 5.

[9]    Se »Regeringen vil påvirke menneskerettighedsdomme, inden de afsiges« (artikel) af 28. august 2017, Politiken.

[10]  Danmark overdrager formandskabet til Finland den 18. maj 2018.