Inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet


(2.2015 side 69)


Af fuldmægtig Thomas Kloppenburg, Justitsministeriet [1]

 

1. Indledning

Danmark gennemførte (inkorporerede) i 1992 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller i dansk ret. Det skete ved lov nr. 285 af 29. april 1992, der bygger på betænkning nr. 1220/1991 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dansk ret.

I 1999 nedsatte Justitsministeriet udvalget om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning (Inkorporerings-ud­valget), der bl.a. fik til opgave at undersøge fordele og ulemper ved en inkorporering af de generelle menneskerettighedskonventioner i dansk lovgivning. Inkorporeringsudvalget afgav i oktober 2001 betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret, hvori udvalget anbefalede en inkorporering i dansk ret af FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (CCPR) med tilhørende protokoller, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (CERD) og FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CAT). Derimod kunne udvalget ikke på daværende tidspunkt anbefale en inkorporering i dansk ret af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR), FN’s konvention om barnets rettigheder (CRC) og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CEDAW). Udvalget anbefalede, at inkorporering i første omgang skulle omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til at tilvejebringe et erfaringsgrundlag, men var samtidig opmærksom på, at de forhold, der begrundede denne tilbageholdenhed, med tiden ville kunne ændre sig.

Ingen af de nævnte konventioner, som alle er ratificeret af Danmark, er dog efterfølgende blevet inkorporeret i dansk ret. VK-regeringen, der tiltrådte efter valgte i 2001, fandt således ikke grundlag for at fremsætte lovforslag på baggrund af betænkningen. Som begrundelse for denne beslutning anførte daværende justitsminister Lene Espersen (K) i forbindelse med 1. behandlingen den 30. januar 2004 af beslutningsforslag nr. B 30 om inkorporering af FN’s konvention om barnets rettigheder i dansk ret bl.a., at »det ikke retligt ville gøre den store forskel, om FN-konventionerne inkorporeres i dansk ret eller ej.«

I 2012 besluttede S-R-SF-regeringen at nedsætte et nyt udvalg (Menneskeretsudvalget), der med afsæt i ovennævnte betænkning fik til opgave på ny at overveje fordele og ulemper ved på nuværende tidspunkt at inkorporere flere menneskerettighedsinstrumenter i dansk ret. Det nye udvalg skulle herudover også overveje, om Danmark bør tilslutte sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-komitéer samt tiltræde den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der indeholder et generelt diskriminationsforbud. Menneskeretsudvalget afgav den 14. august 2014 betænkning nr. 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet. Betænkningen gengives i mere overordnede træk nedenfor.

2. Inkorporering

2.1. Menneskeretsudvalget har fokuseret på de samme seks FN-konventioner,[2] som Inkorporeringsudvalget behandlede i betænkning nr. 1407/2001, samt FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (CRPD), som Danmark ratificerede i 2009. Udvalget var opmærksom på, at der udover disse syv konventioner findes en række andre konventioner om menneskerettigheder, som det også kunne have været relevant at overveje fordele og ulemper ved at inkorporere. Det gælder bl.a. FN’s konvention om flygtninges retsstilling, FN’s konvention om begrænsning af statsløshed, Europarådets konvention om statsborgerret, ILO-konventioner, som Danmark har tiltrådt, og som også var nævnt i kommissoriet for Inkorporeringsudvalget, Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel og Den Europæiske Socialpagt. Bl.a. som følge af den i kommissoriet fastsatte tidsfrist vurderede udvalget det imidlertid ikke muligt tillige at overveje disse konventioner.[3]

Menneskeretsudvalgets overvejelser tager – som forudsat i udvalgets kommissorium – afsæt i overvejelserne i betænkning nr. 1407/2001, men de to udvalgs tilgang adskiller sig dog derved, at Menneskeretsudvalget ikke har fundet grundlag for som Inkorporeringsudvalget at sondre mellem på den ene side fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering og på den anden side kriterier for udvælgelse af konventioner. Dette skal dels ses i lyset af, at Menneskeretsudvalget ikke har haft samme behov som Inkorporeringsudvalget for at udvælge konventioner, idet udvalgets kommissorium gjorde det klart, hvilke syv konventioner udvalget som minimum skulle overveje.[4] Dels skal det ses i lyset af, at en række af kriterierne efter Menneskeretsudvalgets opfattelse ikke længere var relevante.

Menneskeretsudvalget har på denne baggrund taget udgangspunkt i en række hensyn, som grundlæggende består af de fordele, ulemper og kriterier, der efter udvalgets opfattelse (også i dag) er relevante at inddrage ved vurderingen af, om Danmark bør inkorporere yderligere menneskerettighedskonventioner i dansk ret.

 

2.2. Udvalgets gennemgang af hensynene viser, at der kan anføres argumenter både for og imod en inkorporering af konventionerne ved lov.[5] En inkorporering vil således indebære en styrkelse af retsstillingen for de personer, der er omfattet af konventionerne, idet en inkorporering vil tydeliggøre muligheden for at påberåbe sig konventionerne samt skabe større opmærksomhed og bevidst­hed om konventionerne. Inkorporering vil endvidere skabe et lovbestemt grundlag for at anvende konventionerne, hvilket vil have betydning ved en konflikt mellem konventionsbestemmelser og danske lovbestemmelser i øvrigt. Inkorporering kan også få betydning for den intensitet, hvormed domstolene og andre retsanvendende myn­digheder anvender konventionerne.

Endvidere taler det ifølge udvalget for alle syv konventioners vedkommende for inkorporering, at dette vil have en positiv signalværdi i internationale sammenhænge, idet Danmark for alle syv konventioners vedkommende i forskellige internationale fora og ved forskellige lejligheder er blevet opfordret til at inkorporere konventionerne ved lov. Derimod taler det ifølge udvalget hverken for eller imod inkorporering af nogen af de syv konventioner, at der er forskel på, om de ni lande,[6] som udvalget har indhentet oplysninger fra, har inkorporeret konventionerne. Som anført i betænkningen afspejler de forskellige fremgangsmåder i de pågældende lande ikke blot forskellige forfatningsmæssige traditioner, men også forskellige retspolitiske valg, som ikke uden videre kan overføres til Danmark.[7]

Udvalgets medlemmer ser til gengæld forskelligt på de forhold, der kan tale imod en inkorporering, herunder bl.a. risikoen for, at det i videre omfang overlades til domstolene at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe. Det samme gælder spørgsmålet om, i hvilket omfang kon­ventionsbestemmelsernes manglende egnethed til at blive anvendt af domstolene og andre retsanvendende myndigheder ved løsningen af konkrete retstvister kan tale imod, at konventionerne inkorporeres ved lov. Udvalgets 15 medlemmer har derfor delt sig med hensyn til anbefalingerne vedrørende inkorporering.[8]

 

2.3. Risikoen for magtforskydning kan ud fra en umiddelbar betragtning måske synes teoretisk. Alle syv konventioner er således allerede i dag gældende for Danmark, der dermed er folkeretligt forpligtet til at overholde konventionerne og til at indrette dansk lovgivning i overensstemmelse med konventionernes bestemmelser. Samtidig må det på baggrund af betænkningen lægges til grund, at konventionerne allerede i dag kan påberåbes for og anvendes af de danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.[9] Den risiko, der måtte være for en forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen til domstole og andre retsanvendende myndigheder, kan derfor med nogen ret siges allerede at bestå i dag.

Det er også korrekt, at de hidtidige erfaringer med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har været gode, og at erfaringerne med inkorporeringen af denne konvention derfor ikke i sig selv giver noget grundlag for at antage, at en inkorporering af yderligere konventioner vil føre til en forskydning af magtbalancen. Man skal imidlertid passe på med uden videre at overføre erfaringerne med inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention på en eventuel inkorporering af en eller flere FN-konventioner. For der er væsentlige forskelle på de to typer af konventioner.

Der er således for det første stor forskel på, hvor klare konventionsforpligtelserne er. Dette skyldes til dels, at der til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (i dag) knytter sig en meget omfattende praksis, som gør konventionen meget lettere at anvende sammenlignet med de forskellige FN-konventioner. For det andet gør det en væsentlig forskel, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol – i modsætning til FN-komitéerne – kan afsige domme, der er bindende for Danmark. Denne forskel er væsentlig, fordi domstolene og andre retsanvendende myndigheder dermed er forpligtet til at lægge Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af konventionen til grund, medmindre andet er udtrykkeligt fastsat ved lov. Den samme forpligtelse har domstolene og andre retsanvendende myndigheder ikke i forhold til FN-komitéernes udtaleser, der alene er vejledende.

Det er i sagens natur vanskeligt at forudsige, hvad disse forskelle konkret vil betyde, idet de danske erfaringer med inkorporering af menneskerettighedskonventioner netop begrænser sig til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det står dog klart, at hvis FN-konven­tio­nerne inkorporeres ved lov og dermed bliver en umiddelbar del af dansk ret, vil domstolene og andre retsanvendende myndigheder få et stærkere retligt grundlag for at anvende konven­tions­bestemmelserne i overensstemmelse med komitéernes udtalelser. Det kan betyde, at udtalelserne – selv om de ikke er bindende – i videre omfang end i dag vil blive lagt til grund af domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Og da en række af FN-konventionerne samtidig indeholder flere meget bredt formulerede bestemmelser kan dette igen betyde, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder herved (i videre omfang end i dag) vil kunne komme til at træffe afgørelser vedrørende spørgsmål, herunder fordelingspolitiske spørgsmål, som det efter dansk forfatningstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe. For domstolene vil det således kunne være vanskeligt at afgøre, om en ikke bindende komitéudtalelse efter regeringens og Folketingets opfattelse bør tillægges afgørende vægt ved afgørelsen af en konkret dansk sag om et lignende spørgsmål.

Om risikoen for en forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen til domstole og andre retsanvendende myndigheder i tilfælde af inkorporering herefter skal anses for stor eller lille kan altid diskuteres. Men det synes i lyset af ovenstående ikke rimeligt at hævde, at risikoen for en sådan forskydning ikke er til stede.

3.   Individuel klageadgang

3.1. Der er i FN-regi nedsat en række komitéer, som påser overholdelsen af hver deres FN-menneskerettighedskonvention. Danmarks tilslutning til den individuelle klageadgang til en FN-komité indebærer, at komitéen får kompetence til at behandle og udtale sig om klager fra enkeltpersoner og grupper af enkeltpersoner, som påstår at være ofre for en krænkelse af konventionen. Der kan dog kun klages, hvis visse betingelser er opfyldt. Det er f.eks. en betingelse, at nationale retsmidler skal være udtømt, dvs. klager skal have udnyttet alle muligheder for at få sagen behandlet af de nationale instanser. Komitéerne har ikke en domstolslignende karakter, og deres udtalelser er ikke juridisk bindende.

Det er i dag muligt at klage over Danmark til FN’s Menneskerettighedskomité, FN’s Racediskriminationskomité, FN’s Torturkomité, FN’s kvindekomité og FN’s Handicapkomité. Danmark har ikke ratificeret tillægsprotokoller, der giver mulighed for at klage til FN-komitéer over overtrædelser af henholdsvis FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s konvention om barnets rettigheder.

Det skal bemærkes, at Menneskeretsudvalget ved begyndelsen af sit arbejde oprindelig havde tre individuelle klageadgange at forholde sig til. Det var den individuelle klageadgang til henholdsvis FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FN’s Børnekomité og FN’s Handicapkomité. I efteråret 2013 besluttede regeringen imidlertid som led i dens handicappolitiske handlingsplan at tilslutte sig den individuelle klageadgang til FN’s Handicapkomité.[10] Som følge af denne beslutning har udvalgets overvejelser ved afgivelsen af betænkningen været begrænset til den individuelle klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomité.

 

3.2. Udvalgets gennemgang viser, at der kan anføres argumenter både for og imod, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-komitéer.

Hvis Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-komitéer, vil det ifølge betænkningen således betyde, at borgerne får en ekstra mulighed for at få vurderet deres sag. Dette vil i almindelighed kunne ses som en styrkelse af borgernes retsstilling.[11]

FN-organer har i flere tilfælde desuden anbefalet Danmark at tilslutte sig den individuelle klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomité. En tilslutning til disse klageadgange vil efter udvalgets opfattelse dermed kunne have en vis signalværdi. Endvidere vil det ifølge betænkningen kunne underbygge Danmarks rolle som effektiv og troværdig international aktør på menneskerettighedsområdet.[12]

Konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og konventionen om barnets rettigheder indeholder – ligesom de øvrige FN-konventioner – både præcise og upræcise bestemmelser, herunder deciderede programerklæringer. Det er næppe sandsynligt, at de tilhørende FN-komitéer vil afholde sig fra at anvende konventionernes vage og upræcise bestemmelser, som dermed gennem komitéernes praksis vil blive fortolket og udfyldt. Ifølge udvalget kan det på den ene side tale for, at Danmark ikke bør tilslutte sig den individuelle klageadgang til de pågældende konventioner, før der er en større grad af klarhed over, hvordan komitéerne vil anvende disse bestemmelser. På den anden side kan det ifølge udvalget anføres, at der i forhold til konventioner, der indeholder mange vage og upræcise bestemmelser, netop er behov for organer, som kan give konventionerne et mere præcist indhold, således at konventionerne kan anvendes i praksis.[13]

Det kan ifølge udvalget endvidere ikke udelukkes, at danske domstole og andre retsanvendende myndigheder vil få svært ved at se bort fra udtalelser fra komitéerne, som angår disse vage og upræcise bestemmelser, selv om domstolene mv. ikke ud fra en traditionel tilgang ville have udfyldt de pågældende bestemmelser på samme måde som komitéen.

Ifølge betænkningen kan et synspunkt i den forbindelse være, at FN-komitéernes mindre tilbageholdende tilgang til konventionerne vil kunne få stor betydning for de danske domstoles anvendelse af konventionerne – og dermed for bl.a. fordelingspolitiske spørgsmål, der i Danmark traditionelt henhører under Folketinget. Dermed vil man – hvis man anlægger dette synspunkt – kunne ende i en situation, hvor den endelige afgørelse af spørgsmål, som kan have stor økonomisk betydning for Danmark, herunder spørgsmål af fordelingspolitisk karakter, vil blive truffet af komitéerne (eller af domstolene på grundlag af udtalelser fra komitéerne) i stedet for af lovgiver.

Et andet synspunkt kan ifølge betænkningen være, at de danske domstole fortsat vil anlægge en tilbageholdende tilgang ved fortolkningen af vage og upræcise bestemmelser i konventionerne, og at de vil være i stand til at se bort fra udtalelser fra komitéer, hvis de i for vidt omfang indebærer en stillingtagen, som efter domstolenes opfattelse bør foretages af lovgiver. Med henblik på at understøtte dette kan det f.eks. anføres i bemærkningerne til et lovforslag eller beslutningsforslag, at domstolene bør anlægge denne tilbageholdende tilgang ved fortolkningen af vage og upræcise bestemmelser i konventionerne.[14]

Ved vurderingen af, om Danmark bør tilslutte sig den individuelle klageadgang til yderligere FN-komitéer, bør det efter udvalgets opfattelse endelig indgå som et hensyn, at der kan opstå den situation, at Danmark ikke kan eller ikke vil efterleve de udtalelser, som komitéerne kommer med, og som ikke er folkeretligt bindende for medlemslandene.[15]

 

3.3. Ved vurderingen af spørgsmålet om individuel klageadgang til yderligere FN-komitéer er udvalgets medlemmer mere enige, end det var tilfældet med inkorporering. Der er således ingen af udvalgets 15 medlemmer, som anbefaler, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s komité vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, om end deres begrundelse ikke er helt identisk.[16] Samtidig har ni ud af ti (af de medlemmer, som kommer med en egentlig udtalelse) enten anbefalet eller fundet det nærliggende, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité.[17]

Resultatet er ikke overraskende. Når regeringen så sent som i efteråret 2013 beslutter at tiltræde den individuelle klageadgang til FN’s Handicapkomité, er det således svært at argumentere for, at der ikke også skal være klageadgang til FN’s Børnekomité. For hvorfor skulle børn behandles anderledes end personer med handicap? Eller for den sags skyld kvinder, som har haft individuel klageadgang til FN’s Kvindekomité siden 2001.

4.   Den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

4.1. Den 4. november 2000 blev den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention åbnet for undertegnelse. Den er til dato blevet ratificeret af 18 ud af Europarådets 47 medlemslande, herunder bl.a. Cypern, Holland, Luxembourg og Spanien. Danmark har indtil videre hverken undertegnet eller ratificeret protokollen.

Protokollen har til formål på en generel måde at udvide anvendelsesområdet for det eksisterende diskriminationsforbud i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14. Diskriminationsforbuddet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 er således begrænset derved, at det kun gælder med hensyn til »nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder«. Forbuddet er med andre ord accessorisk i forhold til konventionens øvrige rettigheder og friheder, dvs. det kan kun anvendes sammen med én eller flere af konventionens øvrige bestemmelser.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har imidlertid givet artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention et meget bredt anvendelsesområde. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således i løbet af de senere år anvendt artikel 14 i forhold til en lang række nye områder, herunder f.eks. området for sociale ydelser og statsborgerskab. Disse områder har traditionelt ellers ikke været anset for omfattet af anvendelsesområdet for Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Selvom Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udvidet anvendelsesområdet for Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 betragteligt, er der dog stadig visse områder, hvor artikel 14 (endnu) ikke vil kunne bringes i anvendelse. Det gælder f.eks. sager om ansættelse. På netop dette område gælder dog allerede et omfattende regelsæt i EU-retten, der beskytter mod diskrimination i ansættelsessager og generelt på arbejdsmarkedet.

Udover den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention findes et generelt forbud mod diskrimination i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder (Charterets artikel 20 og 21), som med ikrafttrædelsen af Lissabon-Traktaten er blevet juridisk bindende og har fået samme status som traktaterne (EU-Traktatens artikel 6, stk. 1). Anvendelsesområdet for Charterets diskriminationsforbud er dog begrænset derved, at det alene finder anvendelse inden for EU-rettens anvendelsesområde.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheders indeholder i artikel 26 ligeledes et generelt diskriminationsforbud. Dette diskriminationsforbud går reelt videre end diskriminationsforbuddet i den 12. tillægsprotokol, idet forbuddet – i modsætning til forbuddet i den 12. tillægsprotokol – ikke er begrænset til at omfatte rettigheder, der er fastlagt ved lov. Danmark har tilsluttet sig den individuelle klageadgang i forhold til FN’s konventions om borgerlige og politiske rettigheder. Personer, der mener, at Danmark har overtrådt det generelle diskriminationsforbud i konventionens artikel 26, vil derfor kunne klage til FN’s Menneskerettighedskomité, som afgiver en ikke-bindende udtalelse i klagesagen.

 

4.2. Udvalgets gennemgang viser, at der kan peges på både fordele og ulemper, hvis Danmark tiltræder den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Det anføres således i betænkningen, at en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil indebære en udvidelse af de eksisterende forbud mod diskrimination i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU’s Charter om grundlæggende rettigheder. En tiltrædelse vil derimod ikke indebære en udvidelse af diskriminationsforbuddet i forhold til CCPR artikel 26, men vil i forhold til denne bestemmelse som noget nyt indebære, at en international domstol kan træffe afgørelser om et generelt forbud mod diskrimination, der er folkeretligt bindende for Danmark. En tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil på den baggrund samlet set indebære en styrkelse af borgernes retsstilling.[18]

Danmark er i forbindelse med bl.a. eksaminationen som led i det såkaldte Universal Periodic Review (UPR) i FN’s Menneskerettighedsråd endvidere blevet opfordret til at tiltræde den 12. tillægsprotokol. Hvis opfordringen imødekommes, vil det ifølge betænkningen kunne have en positiv signalværdi udadtil.[19]

En tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol vil ifølge betænkningen dog samtidig kunne begrænse lovgivers mulighed for selv at fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling. Herved er der en risiko for, at det i videre omfang overlades til domstolene og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.[20]

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har indtil videre desuden kun behandlet få sager, hvor det har været relevant at tage stilling til forbuddet mod diskrimination i den 12. tillægsprotokol. Den sparsomme praksis indebærer efter udvalgets opfattelse, at indholdet og rækkevidden af protokollens forbud mod diskrimination er forbundet med usikkerhed, herunder i forhold til eventuelle positive forpligtelser for staten.[21]

 

4.3. Udvalget har på baggrund af disse hensyn overvejet, om Danmark bør tiltræde den 12. tillægsprotokol, men har heller ikke her kunnet nå til enighed.[22] Ligesom ved inkorporering skyldes uenigheden bl.a., at udvalgets medlemmer ser forskelligt på risikoen for, at der ved en tiltrædelse af protokollen vil ske en forskydning af magtbalancen – dvs. en forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen, dels til Menneskerettighedsdomstolen og dels til danske domstole og andre retsanvendende danske myn­digheder. Udvalgets medlemmer har heller ikke været enige om, hvilken betydning det bør have, at der endnu kun foreligger en sparsom praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om fortolkningen af den 12. tillægsprotokol.

Som det også var tilfældet ved spørgsmålet om inkorporering, kan risikoen for en forskydning af magtbalancen måske forekomme noget teoretisk. Der findes som nævnt således allerede et generelt diskriminationsforbud i CCPR artikel 26, som Danmark har ratificeret, ligesom der også findes diskriminationsforbud i EMRK artikel 14 og artikel 20 og 21 i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder. På den baggrund har de seks medlemmer af udvalget, der anbefaler en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol, vel også en pointe, når de fremhæver, at udvalget ikke har været i stand til at identificere noget punkt, hvor borgernes rettigheder udvides, såfremt Danmark tiltræder protokollen, og at konsekvensen af en tiltrædelse derfor er den mere formelle, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols kompetence udvides. Netop udvidelsen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols kompetence har imidlertid i sig selv en væsentlig betydning i denne sammenhæng.

Med den 12. tillægsprotokol vil Danmark således få et generelt diskriminationsforbud, hvor et internationalt klageorgan – nemlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol – med bindende virkning for Danmark vil kunne fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling. Dette vil i forhold til i dag alt andet lige være en væsentlig nyskabelse. Ganske vist indeholder CCPR artikel 26 et generelt diskriminationsforbud, men der findes intet konventionsorgan, som med bindende virkning for Danmark kan fortolke denne bestemmelse, idet udtalelserne fra FN’s Menneskerettighedskomité ikke er bindende for deltagerstaterne, herunder Danmark. Ligeledes skal det bemærkes, at selv om Menneskerettighedsdomstolen og EU-Dom­stolen med bindende virkning for Danmark kan fortolke henholdsvis EMRK artikel 14 og Charterets artikel 20 og 21, så har begge disse diskriminationsforbud et snævrere anvendelsesområde[23] end den 12. tillægsprotokol.

Der bør derfor ikke være tvivl om, at en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol i videre omfang end i dag vil begrænse lovgivers mulighed for selv at fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling. Og der bør heller ikke være tvivl om, at der herved består en risiko for, at det i videre omfang end i dag vil blive overladt til domstolene og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol at træffe afgørelser, som det efter dansk retstradition tilkommer lovgivningsmagten at træffe, herunder om fordelingspolitiske spørgsmål.

Samtidig skal det bemærkes, at der som anført i betænkningen indtil videre kun foreligger en sparsom praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om fortolkningen af den 12. tillægsprotokol, hvilket gør det vanskeligt at forudsige, hvilken betydning en tiltrædelse af protokollen vil kunne få for dansk ret. Dette kan tale for at vente med en tiltrædelse, uanset det selvfølgelig er rigtigt – som fremhævet af seks medlemmer af udvalget[24] – at det fuldstændig præcise indhold af diskriminationsforbuddet næppe nogensinde afklares endeligt.

5.   Afsluttende bemærkninger

Ved brev af 10. november 2014[25] har justitsminister Mette Frederiksen meddelt Folketingets Retsudvalg, at regeringen har besluttet at følge op på betænkning nr. 1546/2014 ved at tiltræde den valgfri protokol til FN’s konvention om barnets rettigheder, der giver individuel klageadgang til FN’s Børnekomité.[26] Heri ligger dermed samtidig, at regeringen ikke vil inkorporere yderligere menneskerettighedskonventioner i dansk ret, ligesom regeringen heller ikke vil tiltræde den 12. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Justitsministeren har ved et samråd[27] i Retsudvalget den 15. januar 2015 forklaret nærmere om baggrunden for regeringens beslutning om ikke at inkorporere yderligere konventioner i dansk ret. På samrådet udtalte ministeren bl.a., at »vi [har] fra regeringens side [...] lagt stor vægt på den risiko, der er forbundet med en inkorporering – nemlig at der kan ske en forskydning af kompetence fra Folketinget og fra regeringen til domstolene og andre retsanvendende myndig-
heder. Den risiko vurderer Justitsministeriet er reel, og at det i øvrigt er noget, som gør sig gældende for alle seks konventioner.[28] Det ønsker vi grundlæggende ikke, fordi vi ønsker sådan set at bibeholde kompetencen her i huset. Det er et politisk valg.«

Regeringens beslutning vil uden tvivl blive mødt med skuffelse blandt nogle, mens andre sikkert vil være helt enige heri. Hvad enten man er for eller imod inkorporering, må det med regeringens beslutning dog stå klart, at overvejelserne om inkorporering nu er afsluttet. Det er således næppe sandsynligt, at en regering på ny vil tage spørgsmålet om inkorporering op igen inden for en overskuelig fremtid.


 

[1].       De meningstilkendegivelser, som fremkommer i artiklen, kan ikke tilskrives Justitsministeriet, men er alene udtryk for forfatterens egne synspunkter.

[2].       Dvs. CCPR, CESCR, CERD, CAT, CRC og CEDAW.

[3].       Se betænkning nr. 1546/2014 s. 94f.

[4].       Og af tidsmæssige årsager havde udvalget som nævnt ikke mulighed for at overveje yderligere konventioner.

[5].       Se f.eks. betænkning nr. 1546/2014 s. 255.

[6].       Udvalget har via Udenrigsministeriet indhentet oplysninger fra Finland, Frankrig, Island, Nederlandene, Norge, Storbritannien, Sverige, Tyskland og Østrig. Disse lande er valgt, fordi de efter udvalgets opfattelse er dem, som det er mest relevant for Danmark at sammenligne sig med.

[7].       Se betænkning nr. 1546/2014 s. 93.

[8].       Seks af udvalgets 15 medlemmer (det sagkyndige medlem fra Københavns Universitet samt medlemmerne udpeget efter indstilling fra Advokatrådet, indstilling fra Institut for Menneskerettigheder, indstilling fra Ligebehandlingsnævnet, fælles indstilling fra Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd og fælles indstilling fra Red Barnet og Børnerådet) anbefaler, at Danmark inkorporerer CCPR, CERD, CAT, CRC, CEDAW og CRPD. Fire af udvalgets 15 medlemmer (det sagkyndige medlem fra Aarhus Universitet, udvalgets formand (højesteretsdommer Hanne Schmidt) og medlemmerne udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen og KL) er enten afstået fra at komme med udtrykkelige anbefalinger eller har frarådet en inkorporering. Fem af udvalgets 15 medlemmer (medlemmerne udpeget efter indstilling fra Finansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (tidligere Social-, Børne- og Integrationsministeriet og Ministeriet for Ligestilling og Kirke) og Udenrigsministeriet) er afstået fra at komme med anbefalinger.

[9].       Der kan navnlig henvises til kapitel 4 i betænkning nr. 1546/2014, som indeholder en gennemgang af trykte afgørelser (fra Ugeskrift for Retsvæsen, Tidsskrift for Familie- og Arveret og Tidsskrift for Kriminalret) fra perioden 1. januar 2001 til 1. januar 2014, hvor danske domstole i præmisserne udtrykkeligt har taget stilling til anvendelsen af andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Udvalget konkluderer på baggrund af denne gennemgang, at »... gennemgangen af praksis [viser] efter udvalgets opfattelse samlet set klart, at de forskellige FN-konventioner kan påberåbes for og anvendes af danske domstole med henblik på en konventionskonform fortolkning af dansk lovgivning, hvis lovgivningen rummer plads for en sådan fortolkning.«

[10].     Danmark ratificerede den valgfri protokol til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, der giver individuel klageadgang til FN’s Handicapkomité, den 23. september 2014. Klageadgangen trådte i kraft for Danmark 30 dage senere, dvs. den 23. oktober 2014, jf. artikel 13, stk. 2, i den valgfri protokol.

[11].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 286.

[12].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 287f.

[13].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 291.

[14].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 288ff.

[15].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 293.

[16].     Der synes dog at være nogenlunde enighed om, at FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder ikke indeholder præcise og ubetingede rettigheder, som det er nødvendigt at knytte individuel klageadgang til.

[17].     Seks af udvalgets 15 medlemmer (det sagkyndige medlem fra Københavns Universitet samt medlemmerne udpeget efter indstilling fra Advokatrådet, indstilling fra Institut for Menneskerettigheder, indstilling fra Ligebehandlingsnævnet, fælles indstilling fra Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd og fælles indstilling fra Red Barnet og Børnerådet) anbefaler, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité. Tre af udvalgets 15 med­lemmer (det sagkyndige medlem fra Aarhus Universitet, udvalgets formand (højesteretsdommer Hanne Schmidt) og medlemmet udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen) finder, at etablering af en individuel klageadgang kan være nærliggende, når det tages i betragtning, at der i Danmark allerede gælder eller er taget skridt til at indføre en klageadgang for andre bestemte befolkningsgrupper, nemlig for kvinder og for personer med handicap. Et af udvalgets 15 medlemmer (medlemmet udpeget efter indstilling fra KL) har ikke umiddelbart kunnet anbefale, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité. Fem af udvalgets 15 medlemmer (medlemmerne udpeget efter indstilling fra Finansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (tidligere Social-, Børne- og Integrationsministeriet og Ministeriet for Ligestilling og Kirke) og Uden­rigsministeriet) er også her afstået fra at komme med anbefalinger.

[18].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 335f.

[19].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 336f.

[20].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 337f.

[21].     Se betænkning nr. 1546/2014 s. 338f.

[22].     Seks af udvalgets 15 medlemmer (det sagkyndige medlem fra Københavns Universitet samt medlemmerne udpeget efter indstilling fra Advokatrådet, indstilling fra Institut for Menneskerettigheder, indstilling fra Ligebehandlingsnævnet, fælles indstilling fra Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd og fælles indstilling fra Red Barnet og Børnerådet) anbefaler, at Danmark tiltræder den 12. tillægsprotokol. Fire af udvalgets 15 medlemmer (det sagkyndige medlem fra Aarhus Universitet, udvalgets formand (højesteretsdommer Hanne Schmidt) og medlemmerne udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen og KL) er enten afstået fra at komme med udtrykkelige anbefalinger eller har frarådet en tiltrædelse af den 12. tillægsprotokol. Fem af udvalgets femten medlemmer (medlemmerne udpeget efter indstilling fra Finansministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (tidligere Social-, Børne- og Integrationsministeriet og Ministeriet for Ligestilling og Kirke) og Udenrigsministeriet) er afstået fra at komme med anbefalinger.

[23].     Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 er accessorisk til konventionens øvrige rettigheder, hvilket betyder, at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af disse. Anvendelsesområdet for Charterets artikel 20 og 21 er begrænset derved, at bestemmelserne alene finder anvendelse inden for EU-rettens anvendelsesområde.

[24].     Det sagkyndige medlem fra Københavns Universitet samt medlemmerne udpeget efter indstilling fra Advokatrådet, indstilling fra Institut for Menneskerettigheder, indstilling fra Ligebehandlingsnævnet, fælles indstilling fra Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd og fælles indstilling fra Red Barnet og Børnerådet, jf. betænkningen s. 342.

[25].     Retsudvalget 2014-15, bilag 53 (alm. del).

[26].     Regeringen har i overensstemmelse hermed den 25. februar 2015 fremsat beslutningsforslag nr. B 78 om Danmarks ratifikation af den valgfri protokol af 19. december 2011 til konventionen om barnets rettigheder.

[27].     Se samrådsspørgsmål H fra Folketingets Retsudvalg, der var stillet efter ønske fra MF Pernille Skipper (EL).

[28].     Justitsministeren var bl.a. blevet bedt om at redegøre for, hvorfor regeringen ikke ønsker at inkorporere følgende seks konventioner: CCPR, CERD, CAT, CRC, CEDAW og CRPD.