Handlede mennesker som rettighedshavere
(6.2007 side 297)


Af Birgitte Kofod Olsen, afdelingsleder, ph.d., Institut for Menneskerettigheder

 

1. Menneskehandel som moderne slaveri

Menneskehandel er en kriminalitetsform, som udvikler sig hastigt både i omfang og med hensyn til det formål, som de handlede mennesker bliver solgt og købt med henblik på. Menneskehandel omfatter således i dag ikke blot handel til prostitution og anden seksuel udnyttelse, udnyttelse i private husholdninger til rengøring og børnepasning, udnyttelse i landbruget og i byggebranchen, men også handel med børn til adoption og handel med organer. Menneskehandel foregår derudover såvel på tværs af grænser som inden for stater og regioner.

Det anslås, at der i disse år er omkring 191 millioner migranter på verdensplan, og at der blandt disse er ca. 4 millioner, der handles med henblik på udnyttelse i bl.a. husarbejde, prostitution, landbrugserhverv, byggesektor og til organdonation. Langt den største andel af de handlede mennesker udgøres af kvinder, og antallet i den europæiske sexindustri når måske helt op på 400.000 kvinder.[1] I Danmark er antallet af kvinder handlet til prostitution officielt sat til ca. 50 kvinder svarende til 2 % af det samlede antal udenlandske prostituerede på ca. 2.500. Kvindeorganisationerne anslår imidlertid tallet til at være mindst det dobbelte.[2]

Menneskehandel er uden tvivl en af de værste og groveste overtrædelser af menneskerettighederne. De handlede mennesker bliver ofre for en form for moderne slaveri, med livslange fysiske, psykiske, seksuelle og følelsesmæssige konsekvenser til følge. Men den tingsliggørelse af mennesket, som slaveriet er udtryk for, har vidtrækkende, negative konsekvenser for samfundets sikring af respekt for det enkelte menneskes værdighed og frihed, for ligestilling mellem kvinder og mænd og for beskyttelse af børn og af personer, der er udsatte og marginaliserede på grund af fattigdom.

Handel med mennesker er af både FN, OSCE, Europarådet og EU anset som så alvorlige overgreb mod mennesket og dets rettigheder, at det har været muligt at opnå enighed om at fordømme menneskehandel som aktivitet og at pålægge staterne at sikre bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel. Europarådets konvention understreger i sin titel »convention on action against trafficking in human beings«, at konventionen ikke kun angår lovgivningsmæssige tiltag, men også omfatter andre initiativer til bekæmpelse af menneskehandel, herunder assistance til ofre. Den anlægger således et udtrykkeligt menneskerettighedspespektiv,[3] der fordrer effektiv beskyttelse af de mennesker, der bliver ofre for menneskehandel.

At beskyttelsen af ofrene for menneskehandel skal være effektiv, betyder, at staterne skal opbygge både et retligt og et faktisk værn af de personer, der er ofre for menneskehandel, og herunder sikre, at den retlige beskyttelse omsættes til faktiske tiltag i alle medlemslande.

Danmark medvirker i samarbejdet som kontraherende part til både FN’s Palermo-protokol til FN’s Konvention om grænseoverskridende organiseret kriminalitet fra 2000[4] og til Europarådets konvention.[5] Beskyttelse af ofre for menneskehandel er derudover indeholdt i menneskerettighedskonventionernes forbud mod slaveri og tvangsarbejde[6] og er som særlig form for slaveri udtrykkeligt nævnt i EU Reformtraktatens charter om grundlæggende rettigheder, art. 5.

Detaljeret regulering er udmøntet i EU-regi allerede i 2002 i en EU-rammeafgørelse.[7]

Beskyttelsen af de kvinder, der er udsat for kvindehandel, kan derudover støttes på FN’s Kvindekonvention.[8]

Europarådskonventionen kræver, at der iværksættes en flerstrenget indsats mod menneskehandel. Konventionens udtrykkelige formål er således at sikre forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel, men også at beskytte ofrene og udvikle omfattende støtteprogrammer for ofre og vidner mod bagmænd samt at sikre en effektiv efterforskning og retsforfølgning af menneskehandlerne. Endvidere nævner konventionen fremme af det internationale samarbejde om at modgå menneskehandel.

De forskellige former for menneskehandel adskiller sig fra hinanden ved såvel situation som udnyttelse, risici og konsekvenser og bør derfor behandles separat. Fx vil der være behov for, at implementeringen af konventionerne ikke kun sker ved retlig regulering af generel karakter, men følges op af handlingsplaner, der tager højde for de forskellige formål, som ofrene for menneskehandel sælges til.

I det følgende har jeg valgt udelukkende at fokusere på kvinder, der handles til prostitution og anden seksuel udnyttelse. Denne gruppe omfatter også piger under 18 år. Internationalt handles der også mænd og drenge til prostitution, men disse grupper er ikke umiddelbart synlige blandt de handlede mennesker, der lever under tvang i prostitutionsmiljøet i Danmark. De anførte betragtninger i forhold til beskyttelse af mennesker, der lever i sexslaveri, kan overføres til disse grupper, men der er ikke taget højde for de særlige problematikker, som er forbundet med seksuel udnyttelse af mænd og drenge.

2. Opnåelse af status som offer for menneskehandel

Et offer for menneskehandel har efter Europarådskonventionen krav på at opnå beskyttelse i overensstemmelse med konventionen, uanset om vedkommende er lovligt indrejst i Danmark eller lovligt opholder sig her. Disse ofre kan fx være indrejst som au pair piger, ægtefæller eller asylansøgere, men ende i tvungen prostitution som led i national menneskehandel. Migranter, der indrejser illegalt eller opholder sig illegalt her i landet, kan også opnå status efter konventionen og dermed adgang til den beskyttelse og støtte, som konventionen foreskriver.

Det stiller krav såvel til vurderingen af tvangskriteriet som til selve identifikationen af handlede personer, at menneskehandel ikke forudsætter bevægelse over grænser, og at ofrene kan findes blandt personer, som vi i Danmark i praksis anser for illegale migranter, der skal udsendes af landet.

Begge dele vanskeliggør opnåelse af retlig status som offer for menneskehandel i en dansk sammenhæng og anerkendelse som rettighedshaver.

2.1. Tvangskriteriet

Den retlige regulering af kvindehandel, herunder den menneskeretlige, bygger på en forudsætning om, at prostitutionen og den seksuelle udnyttelse af kvinden sker gennem tvang. I bestemmelserne om kvindehandel som kriminaliseret handling i straffelovens § 262 a, i konventionerne om kvindehandel og i det generelle menneskeretlige forbud mod slaveri udgør tvangen og indgrebet i den enkeltes frihed således det element, der kvalificerer aktiviteten til henholdsvis en forbrydelse og en menneskerettighedskrænkelse.

Menneskehandel defineres da også i art. 4 i Europarådskonventionen som handlinger i form af rekruttering, transport, overførsel, husning eller modtagelse af en person, der gennemføres med det formål at udnytte personen ved prostitution, seksuel udnyttelse, tvangsarbejde, slaveri eller fjernelse af organer, ved anvendelse af tvangsmidlerne trusler, frihedsberøvelse, ulovlig tvang, vold og trusler om vold, udnyttelse af vildfarelse og udsathed eller anden form for magtudøvelse.

En af svaghederne ved tvangskriteriet er, at det kan være forbundet med store vanskeligheder at fastslå, hvornår tvangen indtræder. Nogle af de udenlandske kvinder i det danske prostitutionsmiljø rejser således frivilligt ind i landet med henblik på at ernære sig ved prostitution, andre indrejser under tvang og opholder sig her som illegale migranter, mens andre kommer ind på turistvisum eller til legalt arbejde, men ender i sexindustrien.

Når det skal fastslås, om kvinderne er handlet, vil tvangen i mange tilfælde typisk søges fæstet til det tidspunkt, hvor kvinden i sit oprindelsesland kom i kontakt med menneskehandlere. Et sådant fokus er problematisk, fordi tvangen kan indtræde langt senere end i forbindelse med kvindens accept af det job i Europa, som menneskehandlerne tilbyder. For mange kvinder, der vælger migration som overlevelsesstrategi, vil ønsket om et job med gode indtjeningsmuligheder være afgørende for hendes valg om at forlade sit land og sin familie. Hun vil derfor være i en position, hvor det valg, hun træffer, let kan forveksles med et frivilligt og frit valg. At denne form for frivillighed ikke er til stede, synes åbenbart i de situationer, hvor kvindens alternativ er et fortsat liv i fattigdom og håbløshed og uden fremtidsudsigt til en bedre levestandard og livskvalitet. Den selvvalgte migrationsstrategi, som menneskehandlerne i første omgang bidrager til at realisere, er således ikke udtryk for et reelt valg mellem flere mulige strategier, men for et svar på en livssituation, der er så nedværdigende og uden håb, at et liv i prostitution ses som den eneste vej til opretholdelse af kvindens og familiens liv.

Tvangen har derfor ofte flere ansigter og møder kvinden på flere måder under det forløb, der fører til, at hun ender som offer for menneskehandel. Mødet med den danske sexindustri kan for nogle af de handlede kvinder i starten være præget af både nysgerrighed og en form for arrogance i forhold til kunderne og deres behov for at købe sig til sex, men ændrer sig med tiden til et fastlåst liv med krav om tilbagebetaling af enorme summer, som bagmændene beregner sig for rejser og ophold, krav om opfyldelse af efterspørgsel efter alle former for seksuelle ydelser og betjening af op til 10, 15 og 20 kunder i døgnet. Arbejdet får på den måde karakter af tvangsarbejde, hvor en udvej for kvinden hverken er synlig eller opnåelig på grund af frihedsberøvelse, vold og overgreb.

Ud over den konkrete og fysiske tvang fastholder også både trusler og repressalier, der retter sig mod kvinden såvel som mod hendes familie i oprindelseslandet, hende i prostitutionsmiljøet. Skam- og skyldfølelse hos kvinden selv eller passivitet på grund af kontinuerlige overgreb kan også medvirke til, at kvinden ikke selv søger at forlade miljøet eller er tilbageholdende med at modtage den hjælp, der tilbydes som led i støtteprogrammer for handlede kvinder. Også tanken om at lade familien derhjemme i stikken, fordi hun ikke kan bidrage til dens forsørgelse, er med til at holde kvinden fastlåst i en situation, hvor hun accepterer og lever med tvangen og overgrebene.

Tvangen over for kvinden kan i dette perspektiv ikke knyttes til kvindens udgangsposition i oprindelseslandet, men må opfattes som et continuum, der flytter sig fra en systemisk form, der er iboende det fattige og underviklede samfund over en konkret og fysisk form for tvang til en truende og psykisk nedbrydende tvang, der ofte også omsættes til en internalisering af tvangen hos kvinden selv. Tilsammen er det tvingende mekanismer, der får hende ind i sexindustrien og så senere afskærer hende fra at bryde med de menneskehandlere og andre bagmænd, der tjener penge på sexslaveri.

Det er derfor af afgørende betydning for den danske implementering af konventionen, at det holdes for øje, at særligt tvang i form af udnyttelse af udsat position efter konventionen betyder, at der skal lægges vægt på, om personen ikke har nogle reelle eller acceptable alternativer til at løsrive sig fra udnyttelse. En sådan udsat position kan opstå som følge af fysiske, psykologiske, følelsesmæssige, familierelaterede, sociale eller økonomiske forhold og kan involvere usikkerhed og illegalitet med hensyn til personens administrative status i Danmark, økonomiske afhængighed og dårligt helbred.

Eller med konventionens forklarende rapports ord: »... the situation can be any state of hardship in which a human being is impelled to accept being exploited.«[9]

2.2. Identifikation

Det er af afgørende betydning for beskyttelsen af og støtten til ofre for menneskehandel, at de identificeres korrekt. Hvis den rette identifikation ikke foretages eller er mangelfuld, kan det betyde, at handlede kvinder fortsat må leve med daglige krænkelser af deres menneskerettigheder. Indsatsen over for menneskehandlens bagmænd kan ligeledes lide under, at der ikke kan fremstilles vidner mod formodede bagmænd, og at retshåndhævelsen derfor ikke kan gennemføres.

Europarådskonventionens art. 10 fastslår derfor, at en person, der er offer for menneskehandel, ikke må fjernes fra territoriet, førend en identifikationsproces, der fastslår hendes status som handlet menneske, er gennemført. Det fastslås ligeledes, at det skal sikres, at kvinden modtager den nødvendige støtte under processen og om nødvendigt skal tildeles opholdstilladelse.

Om selve identifikationsprocessen foreskriver konventionen, at den skal udføres af offentlige myndigheder med uddannet og kvalificeret personale under procedurer, der sikrer hensyntagen til den særlige situation, kvinder og børn befinder sig i som handlede mennesker. Offentlige myndigheder omfatter her såvel politi- og toldmyndighed som arbejdsmarkedskontrol, udlændingemyndigheder, ambassader og konsulater. Der følger således heraf en forpligtelse for staterne til at påse, at der er personale i disse myndigheder med særlig kompetence til at identificere ofre for kvindehandel.

Udfordringen for de danske myndigheder er i forbindelse hermed at anerkende den handlede kvinde som offer for krænkelser og rettighedshaver. Som forholdene er i dag, bliver den handlede kvinde i en dansk kontekst først og fremmest anset som illegal sexarbejder, der måske nok kan beskrive fornedrende og ydmygende forhold uden frihed og selvbestemmelse, men får samme behandling som alle andre personer uden opholdstilladelse eller andet legalt ophold i Danmark. Hun bliver derfor overgivet til udlændingemydighederne med henblik på udsendelse og vil om nødvendigt blive frihedsberøvet, indtil udsendelse kan ske.

At der er manglende forståelse for de vanskeligheder, der er forbundet med identifikation af ofre for kvindehandel og af hendes status som rettighedshaver kommer tydeligt til udtryk i den danske handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker. Heri står om metodeudvikling og vejledning til identifikation af ofre:[10]

»Der er brug for fælles tværfaglige metoder til identifikation af kvinder, der er ofre for handel med henblik på prostitution. Der skal udvikles standarder, så alle implementerende organisationer arbejder ud fra samme metoder, når de identificerer ofre. På den måde sikres kvinderne samme muligheder for en individuel behandling i hele landet.«

Den danske handlingsplan synes her at anlægge et systemperspektiv, der først og fremmest skal udvikle og ensrette myndighedernes samarbejde og indsats, frem for et perspektiv, der tager afsæt i de handlede kvinders udsatte position og særlige problemer i den konkrete situation.

Et eksempel på en handlingsplan, der indarbejder disse hensyn til kvinden og behovet for konkrete skøn, findes i den norske regerings handlingsplan mod menneskehandel. Heri er identifikationsopgaven beskrevet på følgende måde:[11]

»En forudsætning for å kunne gi bistand og beskyttelse til personer utsatt for menneske handel er at de identificeres som ofre eller mulige ofre. Dette er en tidskrevendende prosess på grunn av kompleksiteten i det kriminelle forholdet, ofrenes selvforståelse og andres forståelse av hva det vil si å være et offer for menneskehandel. Ofre for menneskehandel vil sjelden selv avsløre at de er ofre når de kommer i kontakt med det offentlige eller frivillige tjenesteapparatet. De vil sjelden anmelde halliker og menneskehandlere til politiet. Årsakerne er mange, og gjør det vanskelig å oppnå tillit og få ofre til å fortelle sin historie. En høy grad av kompetense og sensitivitet kreves av politi, utlendingsmyndigheter og det øvrige offentlige og frivillige hjelpeapparat som skal identifisere ofre for menneskehandel.«

Hvor den danske handlingsplan søger ensartethed og objektivtet i identifikationsprocessen, holder den norske handlingsplan sig menneskehandlens kompleksitet for øje og især de barrierer, som bagmænd, omgivelser og den handlede kvinde selv medvirker til at opstille, og som vanskeliggør identifikation som offer for menneskehandel. Det fremstår hermed tydeligt, at indsatsen tager afsæt i de handlede menneskers behov og situation frem for i faste metoder og de aktører, der skal anvende den.

3. Den handlede kvinde som rettighedshaver

En kvinde, der er offer for menneskehandel, er rettighedshaver på lige vilkår med andre borgere og har derudover krav på særlig beskyttelse på grund af sin udsathed og sårbarhed. Beskyttelsen udløses med anerkendelsen som offer for menneskehandel og omfatter støtteforanstaltninger, refleksionsperiode, adgang til opholdstilladelse og til erstatning samt støtte til hendes hjemvenden til oprindelseslandet.

3.1. Støtteforanstaltninger og beskyttelse

Om de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre og fremme beskyttelsen af de handlede kvinders rettigheder, foreskriver konventionen en række procedurer og garantier, der skal være på plads i de enkelte stater. Disse omfatter både trænet og kvalificeret personale, samarbejde mellem myndigheder og organisationer og procedurer, der er velegnede til at imødekomme de behov og den særlige situation, som den handlede kvinde befinder sig i.

Kvinden har efter konventionens art. 12 ret til nødvendig støtte til sin fysiske, psykologiske og sociale restitution. Som minimum skal sådanne støtteforanstaltninger omfatte fysisk, psykisk og social hjælp og praktiske fornødenheder, herunder en vis levestandard under passende og trygge forhold, ligesom de omfatter lægehjælp, tolkebistand, rådgivning og information om rettigheder og adgang til ydelser samt retshjælp og advokatbistand til at medvirke i retssager mod bagmænd.

Støtten til kvinden må efter art. 12, stk. 6 ikke gøres betinget af hendes indvilgen i at medvirke som vidne under en retssag. Vigtigheden af den ubetingede støtte er understreget ved, at bestemmelsen ikke er udformet som en forpligtelse til at afstå fra at stille et sådant krav, men derimod som en positiv forpligtelse til at vedtage lovgivning og andre foranstaltninger, der sikrer, at sådanne betingelser ikke opstilles.

Når det angår kvinder med lovligt ophold i landet, som f.eks. EU-borgere fra de nye øst-europæiske medlemslande, skal de, når de er identificeret som ofre for kvindehandel, sikres adgang til arbejdsmarkedet, til efteruddannelse og undervisning under deres ophold her i landet.

De danske organisationer, der arbejder med kvindehandel, gør en stor og beundringsværdig indsats for at give kvinderne den støtte, som de har både brug for og krav på, i form af være-steder, hotlines, personlig kontakt, kontakt til læger, psykologer, advokater og andre. Men der etableres kun i ringe grad et effektivt samarbejde mellem disse organisationer, politiet og de offentlige myndigheder.

En af grundene til dette kan være, at kvindehandel hører til under udlændingemyndighederne og ikke behandles i de sociale myndigheders regi. Måske netop på grund af den utilstrækkelige myndighedsindsats bliver mange af de handlede kvinder i Danmark ikke set som sexslaver med alt, hvad det fører med sig af behandlings-, støtte- og omsorgsbehov, programmer for sikker hjemsendelse og mulighed for at søge erstatning. I stedet må de opleve at blive behandlet som illegale sexarbejdere med oplevelsen af at blive stigmatiseret yderligere som konsekvens af bl.a. frihedsberøvelse og at blive hjemsendt til en uvis fremtid og i langt de fleste tilfælde med høj risiko for at ende som ofre for menneskehandel endnu en gang.

Rettighedsvinklen i den danske indsats mod kvindehandel er også forbavsende fraværende i den danske handlingsplans beskrivelse af den hotline, der blev introduceret allerede med den første handlingsplan for at sikre, at ofre for kvindehandel kunne henvende sig for at få hjælp og rådgivning.

Ordningen udvides nu udtrykkeligt til en hotline for menneskehandel generelt, hvilket betyder, at den fremover også kan benyttes af organisationer og myndigheder, af folk med viden om situationer, der kan defineres som menneskehandel, af fagfolk og af kunder. Det er for så vidt fint at bidrage til at skabe mere viden om menneskehandel, men set fra den handlede kvindes perspektiv havde det været et tegn på en styrket indsats, hvis hotlinen i stedet var udvidet til en tjeneste, der havde de handlede kvinder og piger som udtrykkelig målgruppe og var fulgt op af en ekstra indsats for at udbrede kendskabet til tjenesten og dens muligheder i målgruppen.

Et andet eksempel på det manglende rettighedsperspektiv findes i udnyttelsesmuligheden i de oplysninger, som indgår til hotlinen. Det understreges i den forbindelse, at »de oplysninger, der tilgår denne hotline, kan nyttiggøres i den politimæssige indsats på området, og at sådanne oplysninger – eventuelt i anonymiseret form og under iagttagelse af bl.a. regler om tavshedspligt – videregives til politiet«.

Ofre for menneskehandel har ligesom alle andre borgere ret til beskyttelse af deres privatliv[12] og herunder af oplysninger om deres identitet, baggrund og forhold. Europarådets konvention om menneskehandel har skrevet kravet om privatlivsbeskyttelse ind i konventionen som en selvstændig bestemmelse og i den sammenhæng særligt understreget behovet for beskyttelse af handlede børn og af muligheden for at spore deres familier gennem oplysninger om dem. Vi har også en persondatalov og et EU-direktiv om persondata, der er gældende her i landet, og som regulerer videregivelse af personoplysninger mellem myndigheder. Der stilles krav om samtykke eller en tungerevejende grund end hensynet til den enkelte person, når oplysninger videregives på den måde, som handlingsplanen lægger op til. Det kræver derfor ikke kun hensyntagen til politiets interesse i sagen og embedsmandens tavshedspligt, men i endnu højere grad – og som udgangspunkt – til den handlede kvindes interesse i at få beskyttet sin identitet og sine øvrige personlige oplysninger.

3.2. Refleksionsperiode

Som led i beskyttelsen af kvinderne foreskriver Europarådskonventionen i art. 13, at staterne skal sørge for, at kvinderne får en refleksions- og rekonstitutionsperiode på minimum 30 dage. Det gælder både kvinder, der opholder sig i landet illegalt og dem, der har lovligt ophold. Perioden udløses allerede ved en begrundet forventning om, at kvinden er offer for menneskehandel. Dens formål er at skabe mulighed for kvinderne til at løsrive sig fra bagmændenes indflydelse og at træffe en informeret beslutning om at samarbejde med de kompetente myndigheder. Perioden er en garanti for, at myndighederne ikke i denne periode gennemfører en beslutning om udvisning. Eneste undtagelse er det tilfælde, hvor kravet om anerkendelse som offer for menneskehandel er ubegrundet.

Efter den danske handlingsplan kan et offer for menneskehandel, der har illegalt ophold, udvises med det samme, men dog kan »ofre for menneskehandel, der samarbejder om forberedt udsendelse, [...] få en udrejsefrist på op til 100 dage«. Denne periode kaldes en refleksionsperiode for kvinderne og skal »give dem mulighed for at tænke over deres situation, samarbejde med politiet og få forberedt deres hjemsendelse«.

Der synes således at være koblet to betingelser til refleksionsperioden, som skal opfyldes af kvinden; Hendes adgang til støtte og beskyttelse skal modsvares af, at hun er parat til at stå til rådighed for politiets efterforskning og til at medvirke til udlændingemyndighedernes plan for hendes hjemsendelse. Begge krav lægger et urimeligt pres på kvinden, som – samtidig med at hun skal tackle sit brud med miljøet, og de trusler, der følger med det – skal se sig selv som en del af en efterforskningsindsats mod bagmændene og også acceptere, at resultatet af alle disse anstrengelser vil være tvungen tilbagevenden til hjemlandet.

Det står i klar modsætning til den 30-dages refleksionsperiode, der udløses efter konventionen, når der er tilstrækkelig grund til at tro, at et menneske er offer for handel. Perioden er tænkt som en tænkepause og skal give kvinden mulighed for at komme sig efter at have været udsat for alvorlige krænkelser, ligesom hun skal have tid og ro til at beslutte sig for, om hun vil samarbejde med relevante myndigheder. Det er ikke et krav, at hun samarbejder, og hun kan ikke udvises i perioden.

I Norge udløses en refleksionsperiode på 45 dage på baggrund af kvindens egen forklaring om, hvordan hun er offer for kvindehandel, og der kan efter refleksionsperioden gives en midlertidig arbejds- og opholdstilladelse. Der er knyttet vilkår til perioden, som består i, at kvinden skal vise vilje til at bryde med bagmændene og miljøet, ligesom hun skal være villig til at modtage hjælp og information samt bistand til at foretage anmeldelse af menneskehandlerne. Det fortsatte ophold i Norge efter refleksionsperioden er betinget af, at der foregår efterforskning eller er rejst straffesag, hvor kvindens tilstedeværelse som vidne er vigtig, medmindre der indledes asylsag og som led i denne gives ophold på humanitært grundlag efter Flygtningekonventionen.

Et rettighedsperspektiv på refleksionsperioden betyder, at kvinden og de behov for støtte og beskyttelse, som hun har som offer for alvorlig kriminalitet, skal imødekommes på kvindens egne præmisser og på vilkår, der er med til at skabe en platform for hendes beslutninger om sit fremtidige liv. Når denne hjælp til kvinden skal kombineres med en effektiv indsats mod menneskehandlerne, er det helt afgørende, at også dette sker med respekt for kvindens rettigheder. Netop derfor understreger konventionen adgangen til ophold og støtte for ofrene uden accept af at skulle føres som vidner – og omvendt, at der gives forlænget ophold til kvinder, der medvirker til efterforskning og strafforfølgning af menneskehandlerne. Imødekommelse af hensynene til både kvinden og efterforskningsindsatsen er sket i Norge, og selvom vilkårene dér har været udsat for kritik, udtrykker de meget klart, hvad rettighedsperspektivet betyder for beskyttelsen af den handlede kvinde, og hvordan det reflekteres i selve formuleringen af handlingsplanen. Den sætter ofrene for menneskehandel i centrum og formulerer procedurer og indsatser efter deres behov.

3.3. Opholdstilladelse

Europarådets menneskehandelskonvention omfatter som noget helt centralt en forpligtelse i art. 14 til at udstede en opholdstilladelse (der senere kan forlænges), hvis det efter en konkret vurdering af kvindens personlige situation anses for nødvendigt, eller opholdet i landet anses for nødvendigt for at kunne iværksætte efterforskning og retsforfølgning.

Europarådets menneskerettighedskommissær anbefalede allerede i 2004,[13] at der burde ske en udvidelse af adgangen til at opnå permanent opholdstilladelse for ofre for menneskehandel og i særdeleshed for dem, der påtog sig at vidne i retssager mod bagmænd. Han påpegede også, at der skal lægges vægt på de konkrete grunde til, at en handlet kvinde har behov for at blive i Danmark, og at tilladelse til handlede kvinders ophold bør gives automatisk til vidner, uanset deres illegale ophold.

Kommissærens anbefalinger var således helt i tråd med menneskehandelskonventionens krav og understregede rettighedsperspektivet yderligere ved at anbefale, at beslutninger om handlede kvinders ophold ikke bør overlades til udlændingemyndighederne.

3.4. Erstatning

En kvinde, der er offer for menneskehandel, skal efter konventionens art. 15 have adgang til at opnå økonomisk kompensation fra den person, der har gjort sig ansvarlig for menneskehandel. Adgangen til godtgørelse skal gøre det muligt for den handlede kvinde at opnå kompensation for materielt tab, herunder udgifter til medicin, og for mén som følge af krænkelserne. Bevisbyrden i sådanne sager bæres af den, der har gjort sig skyldig i menneskehandel.

Staten skal for at imødekomme sådanne krav om nødvendigt etablere en fond, hvorfra der kan udbetales erstatning, eller iværksætte andre foranstaltninger, der kan medvirke til at kompensere for krænkelserne.

Det er kun få sager om menneskehandel, der har været domstolsprøvet i Danmark, og erstatningsudmåling indgår typisk ikke i afgørelserne. Den seneste dom fra Københavns Byret[14] angik menneskehandel af fire afrikanske kvinder, som den tiltale blev dømt for. Hun blev imidlertid kun pålagt at betale 40.000 kr. i godtgørelse til den ene af de fire kvinder. Begrundelsen for denne godtgørelse var, at kvinden havde været udsat for en retsstridig krænkelse af sin person og frihed, herunder sin selvbestemmelsesret.

En særlig fond, der kunne opbygges ved hjælp af offentlige eller private midler eller via de midler, der beslaglægges i menneskehandelssager, har ikke været diskuteret i en dansk sammenhæng.

3.5. Tilbagevenden til hjemlandet

Konventionens bestemmelse i art. 16 om repatriering af ofre for menneskehandel fastslår ganske klart, at den stat, som den handlede kvinde er rejst fra, skal modtage hende igen og være behjælpelig med, at modtagelse kan ske på en måde, der tilgodeser hendes rettigheder, sikkerhed og værdighed. Den udsendende stat skal på tilsvarende måde sikre kvindens hjemsendelse og sørge for, at der bliver taget hensyn til hendes status som offer for menneskehandel i forbindelse med eventuelle retssager. Tilbagesendelsen skal helst ske frivilligt, men frivillighed er ikke opstillet som et egentligt krav.

For at undgå, at de hjemsendte kvinder på ny bliver ofre for menneskehandlere, skal staterne i medfør af konventionen etablere repatrieringsprogrammer med deltagelse af både nationale og internationale institutioner og NGO’er. Herigennem skal der gøres en ordentlig indsats for at reintegrere de hjemvendte ofre for kvindehandel på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet, ligesom der skal etableres informationsstrukturer, der muliggør konkret støtte til kvinderne, når de ankommer til oprindelseslandet.

Danmark gør gennem DANIDA’s udviklingsbistand en større indsats for at forebygge kvindehandel i bl.a. Ukraine og Moldova. Der mangler imidlertid koordinering mellem denne indsats og den, der gøres af NGO’er i Danmark som led i deres støtteforanstaltninger for handlede kvinder. Samarbejdet mellem danske myndigheder og afrikanske modtagerlande synes helt fraværende, hvilket medfører, at afrikanske kvinder udsendes af Danmark uden aftale med hjælpeorganisationer i modtagelseslandet.

4. Den danske indsats

Den rettighedstænkning, som beskyttelsen af ofre for menneskehandel er indlejret i, har desværre ikke grundfæstet sig i den danske handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel. Der er tværtimod mange tydelige eksempler på, at handlingsplanen er tilrettelagt med et tredelt formål for øje, hvoraf kun det ene angår kvinden. Et andet udtrykkeligt formål er at styrke efterforskningen, så bagmændene bliver identificeret og straffet, mens et tredje og mindre direkte udtrykt formål er interessen i at begrænse antallet af udlændinge uden lovligt ophold i Danmark. I tilknytning hertil er der formuleret yderligere to indsatsområder, der med forebyggelse som formål omfatter begrænsning af efterspørgslen og øgning af befolkningens viden samt forbedring af det internationale samarbejde.

Umiddelbart forekommer den danske handlingsplans identificering af formål og indsatsområder at være i overensstemmelse med de fire konventionsbestemte indsatsområder, som er nævnt ovenfor.

Men den helt afgørende forskel ligger i handlingsplanens værdigrundlag. Hvor konventionerne er båret af hensynet til kvinden som rettighedshaver og alvorligt krænket menneske, forekommer den danske handlingsplan at være styret af en mere systemisk opfattelse af, at en række myndigheder, organisationer og andre aktører skal være på plads for at yde en indsats, der er effektiv og i så vid udstrækning som muligt koordineret og bidrager til at opfylde to formål: et efterforskningsmæssigt mål om at ramme bagmændene ved hjælp af kvindernes vidneudsagn og et udlændingepolitisk mål om at reducere antallet af illegale migranter. Den handlede kvinde er også i fokus, men det er ikke hendes behov for bistand og støtte, der er omdrejningspunkt for de øvrige indsatser.

Synet på og behandlingen af handlede kvinder i Danmark må i lyset af Europarådets menneskehandelskonvention ændres markant. Det er således nødvendigt, at der etableres både retlige og faktiske foranstaltninger for den effektive beskyttelse og opfyldelsen af deres rettigheder som ofre for alvorlige menneskerettighedskrænkelser. Blandt disse er kvindernes ret til få midlertidig opholdstilladelse, eller om nødvendigt permanent opholdstilladelse, således at de kan komme fri af kvindehandlens bagmænd og af prostitutionsmiljøet. Hvis det er forsvarligt at hjemsende dem til oprindelseslandet, må de ligeledes sikres støtte og bistand til den proces, både her i Danmark og i modtagelseslandet gennem lokale myndigheder og hjælpeorganisationer, så de ikke på ny havner i en situation, hvor de bliver lette ofre for kvindehandel og de medfølgende menneskerettighedskrænkelser.

 

[1].       International migration organisation, www.imo.com

[2].       CEDAW – FN’s Kvindekonvention, Artikelsamling, Dansk Kvindesamfund, 2007.

[3].       Explanatory Report til Council of Europe Treaty Series No. 197: Convention on Action against Trafficking in Human Beings, punkt 46.

[4].       Konventionen har udgjort en del af international ret siden 2003.

[5].       Danmark ratificerede Europarådets menneskehandelskonvention den 19. september 2007.

[6].       FN’s konvention om civile og politiske rettigheder, art. 8 og den Europæiske Menneskerettighedskonvention, CCPR, art. 4.

[7].       EU Council Framework Decision on Combating Trafficking in Human Beings. Se også Europolkonventionens bilag om menneskehandel. En beskrivelse af disse og de internationale reguleringstiltag om menneskehandel findes i Kim Haggren, Menneskehandel – et menneskeretligt problem? – Retshåndhævelse, forebyggelse og støtte til ofrene, EU-ret & Menneskeret, nr. 6, 2003, Djøf, s. 259-271.

[8].       FN’s konvention om bekæmpelse af diskrimination mod kvinder, CEDAW, art. 6

[9].       Se rapportens punkt 83. Den forklarende rapport er tilgængelig på www.conventions.coe/int/Treaty/EN/
reports/Html/197.htm

[10].     Handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010.

[11].     Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2005-2008).

[12].     Europarådskonventionen indeholder en særlig bestemmelse herom i art. 11.

[13].     Report by Mr Alvaro Gil-Robles, Commissioner for Human Rgihts, on his visit to Denmark, 13-16 April 2004.

[14].     Byrettens dom i sagen SS 3-6771/2007 af 2. juli 2007.