Menneskerettighedsklausuler i EU's bilaterale aftaler med udviklingslande
 (2.2007 side 95)


Af Susanne Lehrer, ba.jur

1.   Hjemmelsgrundlaget for EU-retlige menneskerettighedsklausuler

Denne artikel kaster lys på det EU-retlige hjemmelsgrundlag for Fællesskabets indføjelse af såkaldte menneskerettighedsklausuler i dets udviklings- og handelsaftaler med U-lande. Indledningsvis redegøres for klausulens indhold, anvendelse og kontekst. På baggrund heraf diskuteres i artiklen, hvorvidt der er behov for et særskilt hjemmelsgrundlag for klausulen, og de mulige hjemmelsgrundlag vurderes. Afslutningsvis vurderes betydningen af en eventuel fremtidig vedtagelse af Forfatningstraktaten for de behandlede hjemmelsmæssige problemstillinger.

Det oprindelige traktatretlige grundlag for EF-samarbejdet indeholdt ingen bestemmelser vedrørende beskyttelsen af menneskerettighederne, ligesom EFD i EF-samarbejdets første periode ikke anså sig for kompetent til at behandle spørgsmål om overtrædelse af menneskerettigheder.[1] I takt med at samarbejdet har udviklet sig fra et rent økonomisk fællesskab til en politisk union, har menneskerettighederne imidlertid fået en stadig vigtigere plads i det EU-retlige system – i første omgang via EFD’s praksis[2] og senere i kraft af kodificeringen i art. 6(1) EU af respekten for menneskerettighederne som et grundlæggende princip for Fællesskabet. I dag udgør menneskerettighederne således en integreret del af EU-retten[3] såvel internt i fællesskabet som i relation til EU's eksterne forhold. Et udtryk herfor er EU’s indføjelse af menneskerettighedsklausuler i Fællesskabets internationale aftaler med tredjelande, herunder i udviklings- og handelsaftaler med U-lande.[4] Klausulen udgør i dag et vigtigt retligt redskab for Fællesskabet i relation til dets såkaldte konditionalitetsstrategi, hvormed udviklings- og handelssamarbejde sammenkædes med et krav om beskyttelse af menneskerettigheder.

Denne konditionalitetsstrategi er relativt ny. Fællesskabets udviklingspolitik var tidligere baseret på en modsat grundtanke om, at menneskerettighedsbeskyttelse forudsætter et vist niveau af økonomisk og social udvikling, hvorfor fokus i udviklingspolitikken i første omgang rettedes mod tredjelandets økonomiske og sociale forhold. I de senere år har EU imidlertid i stigende grad søgt at definere sig som en normativ magtfaktor i international sammenhæng i den forstand, at det er blevet en væsentlig målsætning i Fællesskabets eksterne politik at udbrede respekten for såkaldte grundlæggende og universelle værdier, herunder menneskerettigheder og demokratisering.[5] Konditionalitetspolitikken over for tredjelande spiller i dette henseende en afgørende rolle.

2.   Menneskerettighedsklausulens indhold, anvendelse og kontekst

Siden begyndelsen af 1990’erne har EU indføjet menneskerettighedsklausuler i alle dets rammeaftaler med tredjelande, herunder handels- og udviklingsaftaler med U-lande, med undtagelse af visse sektoraftaler.[6] Klausulen findes i forskellige varianter, idet ordlyd og indhold løbende er blevet videreudviklet. Frem til 1993 anvendtes den såkaldte »baltiske« klausul, der senere erstattedes af den »bulgarske« klausul med en indbygget konsultationsprocedure og en bredere og mere fleksibel sanktionsmekanisme.[7] Siden 1995 har det officielt været EU’s politik at indføje menneskerettighedsklausuler i alle nye handels- og samarbejdsaftaler med tredjelande.[8]

Klausulen indeholder i sin nuværende standardform følgende hovedtræk:[9]

  1. En såkaldt »essential element clause«, der fastslår, at respekten for de demokratiske principper og de grundlæggende menneskerettigheder udgør et væsentligt element i den pågældende aftale.

  2. En såkaldt »non-execution clause« eller »non-compliance clause«, der fastslår, at en parts manglende opfyldelse af aftalen berettiger den anden part til at træffe »passende foranstaltninger« under iagttagelse af fastlagte procedurer. I »særligt hastende tilfælde« kan den anden part dog handle umiddelbart uden forudgående underretning af modparten.

  3. »Interpretative declarations«, der præciserer anvendelsesområdet for »særligt hastende tilfælde«, »væsentlig misligholdelse« og »passende foranstaltninger«.

Klausulens opbygning er inspireret af de folkeretlige regler om ophævelse af traktater, herunder særligt Wienerkonventionen om traktatretten art. 60(3) (b), hvorefter ophævelse er berettiget i tilfælde af modpartens krænkelse af et væsentligt aftaleelement.

For så vidt angår EU's relationer til U-landene udgør Cotonou-aftalen[10] et relevant eksempel.

På grundlag af denne rammeaftale mellem Fællesskabet og 78 AVS-lande (Afrika, Vestindien og Stillehavet) indgår Fællesskabet bilaterale aftaler med de enkelte AVS-lande – de såkaldte »Økonomiske Partnerskabsaftaler«. Cotonou-aftalen afløste Lomé-konventionerne (I-IV), der tidligere regulerede forholdet mellem EU og AVS-landene (1975-2000).

Cotonou-aftalens art. 9(2) og (3) fastslår, at respekten for menneskerettigheder og demokratiske principper henholdsvis princippet om god regeringsførelse udgør væsentlige elementer i aftalen, mens aftalens art. 96 og 97 knytter en sanktionsmekanisme til hver af de to »essential element«-klausuler. I modsætning til andre menneskerettighedsklausuler knytter Cotonou-klausulen sanktionsmekanismen direkte til krænkelse af »essential element«-klausulen og ikke generelt til manglende opfyldelse af den overordnede aftale.[11]

For så vidt angår princippet om god regeringsførelse bemærkes dog, at aftalens art. 9(3) betegner dette som et »grundlæggende« og ikke som et »væsentligt« element, hvorfor dette princip synes at være tillagt mindre vægt end respekten for menneskerettighederne m.v. Sanktionering i medfør af art. 97 kræver således tilsvarende, at der er tale om »alvorlige« tilfælde af korruption.[12]

Cotonou-aftalen afspejler samtidig en materiel udvidelse af menneskerettighedsklausulen: Fra tidligere alene at have fokuseret på menneskerettigheder er klausulen løbende blevet indholdsmæssigt bredere med inddragelse af supplerende krav om demokratisering, respekt for retsstatsprincipper og god regeringsførelse.[13]

Menneskerettighedsklausulen hjemler i dens nuværende form iværksættelse af et bredt udvalg af sanktioner, herunder ændringer i samarbejdsprogrammer, suspension af bilateral kontakt, reduktion af økonomisk støtte, iværksættelse af handelsembargoer og i sidste instans suspension eller afbrydelse af den overordnede bilaterale aftale. Suspension forudsætter, at alle andre muligheder er udtømt.[14]

Foruden klausulens negative funktion som sanktionsmekanisme er det i teorien diskuteret, hvorvidt der af klausulen tillige kan udledes en positiv forpligtelse for aftaleparterne, herunder Fællesskabet, til aktivt at fremme menneskerettighederne gennem opbygning og udvikling af institutionelle rammer og tilvejebringelse af finansieringsgrundlag for parternes samarbejde omkring menneskerettigheder. I forlængelse heraf diskuteres, om en sådan positiv forpligtelse ligefrem indebærer, at Fællesskabet forpligtes til aktivt at sikre menneskerettighedsbeskyttelsen internt i Fællesskabet, dvs. på medlemsstaternes eget territorium.[15] Forpligtelsen vil dermed til dels være at sammenligne med den positive loyalitetsforpligtelse, der ifølge retspraksis påhviler medlemsstaterne i medfør af art. 10 EF. Den positive dimension implicerer således, at parternes forpligtelser ikke kan reduceres til iværksættelse af rent reaktive foranstaltninger i tilfælde af menneskerettighedskrænkelser, idet parterne tillige er retligt forpligtede til proaktiv handling.

Til støtte for en sådan positiv forpligtelse kan fremføres, at den positive tilgang politisk set var højt prioriteret fra begyndelsen.

I Rådets resolution af 28. november 1991 om menneskerettigheder, demokrati, og udvikling, der antages at udgøre det første politiske mandat til Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausuler,[16] fokuseres der netop på en positiv tilgang til menneskerettighedshåndhævelsen, herunder på iværksættelse af finansielle støtteordninger og systematisk politisk dialog. I en nyere Fælleserklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om Den Europæiske Konsensus om Udvikling hedder det tilsvarende, at »Fællesskabet vil arbejde aktivt på at fremme menneskerettighederne som en integrerende del af den demokratiske dialog om regeringsførelse i de enkelte lande«.[17]

Endvidere finder antagelsen støtte i ordlyden af »essential element« klausulen, idet det her hedder, at menneskerettighederne og de demokratiske principper »inspirerer« parternes interne og eksterne politikker.[18] I Cotonou-aftalens art. 9(4) hedder det ligefrem, at »partnerskabet støtter aktiv fremme af menneskerettighederne ...«.

Endelig kan det på baggrund af teleologiske overvejelser anføres, at et aktivt samarbejde om menneskerettighedsfremme ofte vil være at betragte som et underliggende mål i Fællesskabets handels- og udviklingsaftaler, uanset at dette ikke altid fremgår eksplicit af selve aftalen. En sådan målsætning kan i så fald udledes af aftalernes målsætninger om forbedring af befolkningens levestandard, herunder sociale og økonomiske forhold m.v.[19] Antagelsen om klausulens positive dimension finder på den baggrund støtte hos flere teoretikere.[20]

Synspunktet fremstår imidlertid ikke utvivlsomt. Den positive dimension indebærer en væsentlig udvidelse af Fællesskabets retlige forpligtelser på menneskerettighedsområdet, der ikke nødvendigvis er forenelig med EFD’s Udtalelse 2/94, hvori Domstolen fastsatte visse begrænsninger for Fællesskabets eksterne menneskerettighedskompetence. Det bør tillige tages i betragtning, at EFD til dags dato alene har behandlet spørgsmålet om klausulens negative aspekter.[21] En endelig afklaring af spørgsmålet om klausulens positive dimension må således afvente stillingtagen fra Domstolens eller EU-lovgivers side.

Menneskerettighedsklausulen indgår som ét instrument ud af flere i EU's eksterne menneskerettighedspolitik overfor U-landene. Håndhævelsen af menneskerettighederne i U-landene sker således tillige inden for rammerne af FUSP[22] via implementering af FN-sanktioner og selvstændig EU-sanktionsanvendelse, jf. art. 60 og 301 EF, på grundlag af vedtagne fælles aktioner og holdninger, jf. art. 14 og 15 EU. Endvidere har Fællesskabet inden for det såkaldte GSP-program[23] mulighed for at tilbagekalde tildelte handelsbegunstigelser i tilfælde af alvorlige menneskerettighedskrænkelser. For så vidt angår FUSP- og GSP-sanktionerne er der imidlertid tale om unilaterale handlinger, hvorimod menneskerettighedsklausulerne indgår som en del af et gensidigt bilateralt samarbejde mellem EU og U-landene.[24] Heri ligger en potentiel mulighed for et tredjelands håndhævelse af klausulen over for EU og medlemsstaterne i tilfælde af, at disse krænker menneskerettighederne. Til dags dato findes dog ingen eksempler herpå.[25]

Derimod har Fællesskabet i praksis i flere tilfælde iværksat sanktioner over for et tredjeland på grundlag af en menneskerettighedsklausul, herunder oftest på grundlag af klausulen i Cotonou-aftalens art. 96 og 97.[26]

Eksempelvis iværksatte Fællesskabet i 2002 sanktioner over for Zimbabwe på baggrund af en væsentlig forværrelse af menneskerettighedssituation i landet og regeringens afvisning af at give EU-valgobservatører og internationale medier adgang til landet. Sanktionsanvendelsen, der efterfølgende er blevet forlænget årligt, består først og fremmest i en suspension af Fællesskabets finansielle støtte til regeringen og en omdirigering af Fællesskabets udviklingsbistand til civilsamfundet, herunder til NGO’er. Derudover indebærer Fællesskabets sanktionering, at ledende regeringsmedlemmer nægtes indrejse til EU, ligesom eventuelle EU-konti er indefrosset.[27]

Fællesskabets sanktionsanvendelse vil ofte have vidtrækkende økonomiske konsekvenser for det pågældende tredjeland. På den baggrund forekommer det relevant at vurdere det EU-retlige hjemmelsgrundlag for Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausulen.

3.   Behovet for et hjemmelsgrundlag

Der gælder i EU-retten et grundlæggende legalitets- eller attributionsprincip kodificeret i art. 5 (1) EF, ifølge hvilket Fællesskabet alene kan regulere eller handle, for så vidt der er hjemmel dertil i en kompetence, der ved traktaten er overført fra medlemsstaterne til EU. Legalitetsprincippet gælder såvel internt i Fællesskabet som i eksterne relationer.[28]

I tilfælde, hvor en EU-retsakt forfølger flere formål, skal der ifølge EFD’s retspraksis foretages et valg mellem de mulige hjemmelsgrundlag, såfremt de forskellige hjemmelsbestemmelser foreskriver forskellige vedtagelsesprocedurer, herunder forskellige afstemningsregler og varieret inddragelse af Europa-Parlamentet.[29]

For så vidt angår Fællesskabets indgåelse af internationale aftaler og iværksættelse af sanktioner på grundlag af en menneskerettighedsklausul bemærkes, at afstemningsproceduren i Rådet netop afhænger af det valgte hjemmelsgrundlag for den pågældende internationale aftale, jf. art. 300(2)(1) og 300(2)(2) EF. Sanktionsanvendelse på grundlag af en aftale indgået med hjemmel i art. 308 og 310 EF skal eksempelvis vedtages med enstemmighed, mens kvalificeret flertal er tilstrækkeligt, når hjemlen er art. 133 eller 181 EF.

Hjemmelsvalget skal foretages på grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterprøve, herunder særligt retsaktens formål og indhold.[30] I retspraksis har Domstolen ved vurderingen af hjemmelsgrundlaget og -valget lagt vægt på retsaktens hovedformål.[31]

Princippet antages at kunne overføres til Fællesskabets internationale aftaler, hvorfor aftaleelementer, der alene har subsidiær eller accessorisk karakter i forhold til aftalens hovedformål, antages at kunne indføjes i aftalen uden særskilt hjemmel, jf. den såkaldte »Doctrine of Ancillary Clauses«.[32] Doktrinen er anerkendt og anvendt i retspraksis, om end ikke specifikt i relation til menneskerettighedsklausuler.

I sag C-268/94, Portugal mod Rådet, vedrørende hjemmelsgrundlaget for Fællesskabets samarbejdsaftale med Indien fastslog EFD således, at bestemmelserne i aftalen vedrørende samarbejde på særlige områder (intellektuel ejendomsret, narkotikabekæmpelse, turisme og kultur) ikke kan »ændre den måde, hvorpå aftalen skal kvalificeres, idet kvalifikationen bør ske ud fra aftalens hovedindhold ...«, jf. dommens præmis 39. I Udtalelse 1/78, Naturgummi, anså Domstolen tilsvarende klausuler vedrørende bl.a. beskyttelse af arbejdstageres rettigheder som værende accessoriske aftaleelementer, der ikke kunne påvirke kvalifikationen af den overordnede aftale, jf. udtalelsens præmis 56.

På den baggrund kan det diskuteres, hvorvidt menneskerettighedsklausulen udgør en sådan accessorisk del af den overordnede internationale aftale, at klausulens indføjelse og anvendelse ikke kræver særskilt hjemmel.

EU’s officielle holdning til hjemmelsspørgsmålet var tidligere, at indføjelsen af menneskerettighedsklausuler i bilaterale aftaler med tredjelande ikke krævede særskilt hjemmel, idet klausulerne netop ikke antoges at ændre karakteren af den overordnede bilaterale aftale.

I EU Annual Report on Human Rights 1999 hedder det således: »The human rights clause does not transform the basic nature of agreements which are otherwise concerned with matters not directly related to the promotion of human rights.«[33]

Denne vurdering støttedes endvidere af visse teoretikere.[34] Flere forhold foranlediger imidlertid kritik af denne opfattelse;

Opfattelsen synes først og fremmest uforenelig med EFD’s Udtalelse 2/94, hvori domstolen blandt andet fastslog, at »ingen bestemmelse i traktaten på generel måde tillægger Fællesskabets institutioner beføjelse til at fastsætte regler om menneskerettigheder eller indgå internationale aftaler på dette område«.[35] Menneskerettighedsklausulen kan i den forbindelse opfattes som en slags »mini-menneskerettighedskonvention«,[36] hvis indgåelse i mangel af generel menneskerettighedskompetence for Fællesskabet må forudsætte et specifikt hjemmelsgrundlag.

Endvidere synes kravet om et særskilt hjemmelsgrundlag bestyrket af det forhold, at Fællesskabet kan iværksætte sanktioner over for tredjelande direkte på grundlag af klausulerne. Fællesskabets iværksættelse af forskellige foranstaltninger inden for rammerne af et bilateralt samarbejde karakteriseres således i EFD’s praksis som en »implementering« af den pågældende bilaterale aftale, idet der ikke stilles krav om yderligere EU-retligt hjemmelsgrundlag.[37] Da klausulerne således i sig selv hjemler iværksættelse af sanktioner, forekommer det rimeligt at kræve, at klausulerne i sig selv er hjemlet i traktaten.

Behovet for særskilt hjemmel understreges yderligere af det forhold, at menneskerettighedsklausulerne antages at indebære et højere beskyttelsesniveau for så vidt angår menneskerettigheder i forhold til den almindelige folkeret.[38]

Klausulens gensidige karakter og den heri liggende mulighed for et tredjelands iværksættelse af sanktioner over for Fællesskabet kan tilsvarende tale for et krav om særskilt hjemmelsgrundlag. Fællesskabet er imidlertid også uafhængigt af klausulerne forpligtet på menneskerettighedsområdet såvel internt i kraft af art. 6 EU som eksternt, i det omfang dette følger af de folkeretlige regler.[39] Klausulens gensidige karakter synes således ikke i sig selv problematisk i hjemmelsmæssig henseende.

Tilsvarende bør nævnes, at det forhold, at visse af Fællesskabets handels- og udviklingsaftaler indeholder specifikke tvistløsningsklausuler[40] for så vidt angår retlige uoverensstemmelser om fortolkning og anvendelse af menneskerettighedsklausulen, ikke giver anledning til særlige hjemmelsmæssige overvejelser. Fællesskabets internationale aftaler er en integreret del af EU-retten, hvorfor såvel selve aftalen som eventuelle sanktionsafgørelser på grundlag af aftalen som udgangspunkt er omfattet af EFD’s kompetence. EFD har imidlertid i retspraksis godkendt tvistløsningsklausuler under forudsætning af, at den pågældende ordning ikke krænker EFD’s kompetence for så vidt angår fortolkning og anvendelse af EU-retten.[41]

Derimod må det lægges til grund, at behovet for et særskilt hjemmelsgrundlag øges, i det omfang antagelsen om klausulens positive dimension anerkendes. I så fald er der tale om en betydelig udvidelse af Fællesskabets retlige forpligtelser, der i lyset af ovennævnte legalitetsprincip må kræve særskilt hjemmel.

Meget taler således for at stille et krav om særskilt hjemmelsgrundlag for Fællesskabets indføjelse og anvendelse af menneskerettighedsklausuler, når henses til klausulens væsentlige retlige implikationer. Nyere teori afviser da også, at klausulen kan betragtes som et rent accessorisk aftaleelement.[42]

I det følgende gennemgås mulige hjemmelsgrundlag i EU-retten for indføjelse og anvendelse af menneskerettighedsklausuler i Fællesskabets bilaterale aftaler med U-lande.

4.   Traktatmæssig hjemmel

4.1.  Art. 177/179/181 EF – Udviklingssamarbejde

Art. 177 EF opregner formålene med EU’s udviklingssamarbejde med tredjelande, herunder udvikling og befæstelse af demokratiet, retsstaten og respekten for menneskerettighederne, jf. bestemmelsens stk. 2. Art. 179(1) EF tillægger endvidere Fællesskabet kompetence til at vedtage »nødvendige foranstaltninger« med henblik på at realisere formålene i art. 177.[43] Endelig hjemler art. 181 EF en ekstern kompetence for Fællesskabet til at indgå bilaterale aftaler med tredjelande vedrørende udviklingssamarbejde.

På den baggrund synes det antageligt, at art. 181 sammenholdt med art. 177(2) og art. 179(1) EF kan hjemle Fællesskabets indføjelse af menneskerettighedsklausuler i aftaler med U-lande. Dette hjemmelsgrundlag er da også anerkendt i såvel teori[44] som retspraksis, jf. EFD’s dom i sag C-268/94, Portugal mod Rådet. EFD fastslog i dommen, at art. 181 sammenholdt med art. 177(2) udgjorde tilstrækkelig hjemmel for indføjelse af en »essential element«-klausul, idet EFD tillige bekræftede, at klausulen kunne danne grundlag for iværksættelse af sanktioner.[45] EFD anerkendte således implicit også lovligheden af de såkaldte »non-execution«-klausuler, uanset at den konkrete aftale ikke indeholdt en udtrykkelig sanktioneringsklausul.[46]

I dommen udledte EFD endvidere af art. 177 (2) en pligt til at underordne udviklingssamarbejdspolitikken under menneskerettigheds- og demokratiseringshensynet.[47] Visse teoretikere antager på den baggrund, at der herefter består en retlig pligt for Fællesskabet til at inkludere en menneskerettighedsdimension i alle dets udviklingsaftaler med tredjelande.[48]

Det er dog væsentligt, at EFD i den konkrete sag ikke anså respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper som udgørende et »særligt samarbejdsområde« i aftalen.[49] På den baggrund kan der rejses tvivl om, hvorvidt dommen hermed udelukker, at art. 181 sammenholdt med art. 177(2) og 179(1) kan hjemle, at samarbejdet omkring menneskerettigheder m.v. udsondres som en særlig del af en udviklingssamarbejdsaftale.

Det forekommer imidlertid ikke begrundet at læse dommen så restriktivt, særligt når henses til senere indgåede udviklingsaftaler mellem Fællesskabet og tredjelande, hvor samarbejdet om menneskerettighedsbeskyttelse synes at gøres stadig mere omfattende.[50]

Derimod diskuteres det i teorien, hvorvidt dette hjemmelsgrundlag kan udstrækkes til at omfatte Fællesskabets opfyldelse af eventuelle positive forpligtelser afledt af menneskerettighedsklausulen.[51] Som nævnt har EFD til dags dato alene prøvet de negative aspekter af klausulen.

Endvidere er det ikke i traktaten klart defineret, hvilke lande, der kan kvalificeres som »U-lande«, hvorfor anvendelsesområdet for art. 181 sammenholdt med art. 177(2) og 179(1) EF også i dette henseende er uklart.[52] Med forbehold for de nævnte uklarheder kan det dog overordnet anerkendes, at art. 181 sammenholdt med art. 177(2) og 179(1) EF kan hjemle Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausulen.

4.2.  Art. 133 EF – Fælles handelspolitik

Art. 133 EF hjemler en enekompetence for Fællesskabet vedrørende den fælles handelspolitik. Bestemmelsens stk. 3 tillægger udtrykkeligt Fællesskabet kompetence til indgåelse af bilaterale aftaler på dette område.

Bestemmelsens ordlyd omtaler imidlertid ikke menneskerettighederne som en specifik målsætning for handelspolitikken. Dette forhold har imidlertid ikke afholdt visse teoretikere fra at argumentere for, at art. 133 kan hjemle Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausuler;

For det første er det blevet anført, at menneskerettighederne udgør et uskrevet tværgående mål i EU-samarbejdet, hvorfor Fællesskabet har pligt til at inkorporere menneskerettighedsbeskyttelsen i dets eksterne politik, herunder i handelspolitikken.[53]

I forlængelse heraf er det anført, at handelspolitikken som begreb er blevet fortolket dynamisk i retspraksis.

I EFDs Udtalelse 1/78, Naturgummi, hedder det eksempelvis, at »opregningen i artikel 113 (nu art. 133) af den fælles handelspolitiks formål ... er udformet som en ikke-udtømmende opregning ...«, jf. udtalelsens præmis 45.

I sammenhæng hermed kan påpeges, at retspraksis har anerkendt en forbindelse mellem henholdsvis handels- og udviklingspolitikken og mellem udviklingspolitikken og menneskerettighedsbeskyttelsen. For så vidt angår sidstnævnte forbindelse er der endda tale om et underordnelsesforhold.[54] Endvidere indeholder de fleste af Fællesskabets handelsaftaler tillige udviklingspolitiske elementer, herunder eksempelvis målsætninger om forbedring af befolkningens levestandard m.v., og handel er således oftest ikke et mål i sig selv.[55]

Imod det anførte kan imidlertid fremføres to forhold;

Dels er det væsentligt, at menneskerettighederne ikke er omtalt i formålsbestemmelsen i art. 2 EU. Antagelsen om menneskerettighederne som et tværgående fællesskabsmål synes således ikke velunderbygget,[56] særligt når henses til de begrænsninger af Fællesskabets kompetence på menneskerettighedsområdet, der synes at kunne udledes af EFD’s Udtalelse 2/94.

Derudover bemærkes, at EFD i senere retspraksis har fortolket art. 133 mindre dynamisk end tidligere, herunder eksempelvis i Udtalelse 2/00, hvor Domstolen afviste, at art. 133 kunne hjemle Fællesskabets tiltrædelse af den såkaldte Cartagena-Protokol om forebyggelse af bioteknologiske risici.[57] På den baggrund synes der ikke at være grundlag for at udstrække anvendelsesområdet for art. 133 til varetagelse af menneskerettighedshensyn.[58]

Andre teoretikere har anerkendt art. 133 som hjemmelsgrundlag for menneskerettighedsklausulen ud fra en såkaldt actus contrarius-betragtning om, at sanktionsanvendelse i form af suspension af en indgået aftale er at betragte som en »omvendt« aftaleindgåelse, der derfor kan hjemles på samme grundlag.[59]

Opfattelsen synes imidlertid uholdbar henset til den manglende parallelitet mellem henholdsvis Fællesskabets indgåelse af bilaterale aftaler med U-lande og Fællesskabets iværksættelse af sanktioner som følge af konstatering af en overtrædelse af menneskerettighedsklausulen. Endvidere tager opfattelsen ikke højde for klausulens eventuelle positive dimensioner.[60]

På den baggrund må det afvises, at art. 133 EF i sig selv kan hjemle menneskerettighedsklausulen.

Derimod bemærkes, at art. 133 EF tidligere anvendtes som hjemmel for iværksættelse af handelssanktioner indenfor rammerne af FUSP. Denne praksis ophørte imidlertid med Maastricht-traktatens indførelse af den specifikke hjemmel i art. 301 EF for så vidt angår FUSP-sanktioner.[61]

4.3.  Art. 308 EF – Kompetenceudvidelse/Fleksibilitet

Art. 308 EF hjemler udvidelse af Fællesskabets kompetence for så vidt angår det indre marked under betingelse af, at 1) ingen anden traktatbestemmelse hjemler den fornødne handling, 2) handlingen er nødvendig til virkeliggørelse af et af Fællesskabets mål, og 3) handlingens nødvendighed hænger sammen med styringen af det indre marked.[62]

I Udtalelse 2/94 afviste EFD, at art. 308 kunne hjemle Fællesskabets tiltræden af EMRK.[63] Domstolen henviste i udtalelsen primært til de væsentlige institutionelle implikationer, en eventuel tiltrædelse af EMRK-systemet måtte forventes at medføre.[64]

Det er i teorien omdiskuteret, i hvilket omfang der af udtalelsen kan udledes generelle begrænsninger af Fællesskabets kompetence på menneskerettighedsområdet.

Visse teoretikere antager, at Udtalelse 2/94 ikke fuldstændig udelukker, at art. 308 kan hjemle visse kompetencer for Fællesskabet på det menneskeretlige område,[65] herunder anvendelse af menneskerettighedsklausuler, idet der henvises til menneskerettighedsbeskyttelsen som et tværgående mål for Fællesskabet. I sag C-268/94, Portugal mod Rådet, var det tilsvarende forudsat af alle parter, at art. 308 EF alternativt kunne hjemle menneskerettighedsklausulen, i tilfælde af at EFD skulle afvise hjemmel i traktatbestemmelserne om udviklingssamarbejde. Det er dog langt fra givet, at denne forudsætning var korrekt.

Således afviser andre teoretikere fuldstændigt art. 308 som hjemmelsgrundlag under henvisning til den ovennævnte uklarhed vedrørende menneskerettighedsbeskyttelsen som et egentligt fællesskabsmål.[66]

Om end Udtalelse 2/94 må siges at have skabt væsentlig usikkerhed omkring anvendelsen af art. 308 som hjemmel for Fællesskabets menneskerettighedspolitik, synes det rimeligt at lægge til grund, at art. 308 emnemæssigt omfatter menneskerettighedsområdet. I forlængelse heraf må bestemmelsen kunne anvendes som hjemmelsgrundlag for menneskerettighedsklausulen, forudsat at klausulens anvendelse ikke griber væsentligt ind i Fællesskabets institutionelle system eller har andre implikationer af forfatningsmæssig rækkevidde. Endvidere må det forudsættes, at de ovenfor opregnede betingelser for anvendelsen af bestemmelsen er opfyldt. I den forbindelse kan der stilles spørgsmålstegn ved, om der i relation til menneskerettighedsklausulen kan påvises den fornødne sammenhæng mellem klausulens anvendelse og det indre marked, jf. betingelse 3 ovenfor. EFD har dog så vidt ses håndhævet denne betingelse lempeligt i praksis,[67] hvorfor dette forhold ikke i sig selv synes afgørende i relation til anvendelsen af art. 308 EF som hjemmelsgrundlag.

Det bemærkes dog, at anvendelsesområdet for art. 308 må være begrænset til at omfatte klausuler i aftaler med I-lande, idet traktatbestemmelserne vedrørende udviklingspolitikken i art. 177ff EF har karakter af specialhjemler for så vidt angår aftaler med U-lande.[68]

4.4.  Art. 310 EF – Associeringsaftaler

Art. 310 EF hjemler Fællesskabets indgåelse af associeringsaftaler med tredjelande. Bestemmelsen anvendtes tidligere primært ved aftaleindgåelse med tredjelande, med hvilke medlemskab ansås for forestående. I dag er bestemmelsens anvendelsesområde imidlertid væsentlig bredere, idet eksempelvis Cotonou-aftalen er indgået med hjemmel i art. 310 EF.

Der synes at være bred teoretisk enighed om, at bestemmelsen kan hjemle indføjelse af menneskerettighedsklausuler i Fællesskabets associeringsaftaler. Antagelsen bygger på en betragtning om, at associeringsaftalerne grundet deres generelle karakter kan vedrøre samtlige områder af EU-retten.[69]

Konklusionen er imidlertid ikke ubestridelig. I Udtalelse 2/94 afviste EFD som nævnt betragtningen om en generel reguleringskompetence for Fællesskabet på menneskerettighedsområdet. På den baggrund kan der stilles spørgsmålstegn ved, om en generel adgang til anvendelse af menneskerettighedsklausuler via art. 310 EF er fuldt ud forenelig hermed.[70]

I lyset af bestemmelsens brede anvendelse i praksis må det dog overordnet anerkendes, at 310 EF kan hjemle Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausuler.

4.5.  Art. 13 EF – Diskriminationsforbud

Fællesskabet kan med hjemmel i art. 13 (1) EF træffe »hensigtsmæssige foranstaltninger« med henblik på bekæmpelse af forskelsbehandling på grundlag af visse opregnede ulovlige kriterier.

Bestemmelsens ordlyd begrænser ikke denne kompetence til rent interne forhold, hvorfor det må antages, at bestemmelsen kan hjemle menneskerettighedsklausuler i bilaterale aftaler med U-lande. Anvendelsesområdet for bestemmelsen må dog antages at være begrænset til klausuler vedrørende diskriminationsforbud.[71] Bestemmelsen kan således ikke fuldt ud hjemle menneskerettighedsklausulerne i deres nuværende form, idet disse omfatter et langt bredere spektrum af menneskerettigheder og demokratiseringskrav m.v.

5.   Implied powers

Menneskerettighedsklausulens anvendelse kan i mangel af udtrykkeligt hjemmelsgrundlag alternativt tænkes hjemlet via betragtninger om Fællesskabets såkaldte implied powers.[72] Fællesskabets implied powers er subsidiære, idet de forudsætter, at den pågældende kompetence ikke er udtrykkeligt hjemlet i traktaten.

I relation til Fællesskabets indgåelse af internationale aftaler har EFD fastslået, at en ekstern aftalekompetence eksisterer parallelt med Fællesskabets interne reguleringsbeføjelser, såfremt 1) denne interne kompetence de facto er udnyttet til konkret regelfastsættelse, jf. sag 22/70, Kommissionen mod Rådet/AETR, eller 2) den eksterne kompetence er nødvendig for gennemførelsen af et af Fællesskabets mål, jf. de forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer, og Udtalelse 1/76, Flodbådssagen. I førstnævnte tilfælde udledes den forudsatte kompetence således af en parallelitetsbetragtning. I sidstnævnte tilfælde udledes den derimod af en komplementaritets- eller effet utile-betragtning.[73] Den forudsatte eksterne kompetence udgør en enekompetence for fællesskabet, jf. sag 22/70, Kommissionen mod Rådet/AETR, præmis 17.

For så vidt angår anvendelsen af menneskerettighedsklausuler kan en funktionel implied power tænkes udledt af en fællesskabsmæssig forpligtelse til at gøre mest muligt for at sikre lovligheden af Fællesskabets handlinger. En sådan funktionel implied power må imidlertid antages at være undergivet visse begrænsninger, når henses til EFD’s afvisning af en generel reguleringsadgang på menneskerettighedsområdet i Udtalelse 2/94.

Det antages på den baggrund, at menneskerettighedsklausulen vil kunne hjemles i en implied power, for så vidt det kan godtgøres, at den pågældende klausul 1) ikke er udtrykkeligt hjemlet i traktaten, 2) er nødvendig for at sikre den fortsatte lovlighed af Fællesskabets handlinger og 3) ikke griber ind i EFDs kompetence til at fortolke og anvende EU-retten.[74]

På den baggrund kan det udledes, at den funktionelle implied power alene kan hjemle en fællesskabshandling, der har til formål at undgå, at Fællesskabet medvirker til krænkelse af menneskerettigheder, eksempelvis Fællesskabets afbrydelse af samarbejdsprogrammer, hvis fortsættelse ville medvirke til menneskerettighedskrænkelser. Derimod vil hjemlen i den funktionelle implied power næppe kunne udstrækkes til sanktionsanvendelse på grundlag af en menneskerettighedskrænkelse, der alene har udspring i tredjelandets handlinger. Den funktionelle implied power kan således overordnet anerkendes som hjemmelsgrundlag for klausulen, om end den ikke kan udstrækkes til at dække alle aspekter af klausulens anvendelse.

6.   Fremtidige perspektiver – Forfatningstraktaten

Udkastet til Forfatningstraktaten indeholder flere elementer af relevans for de behandlede hjemmelsmæssige problemstillinger;

Først og fremmest vil en vedtagelse af Forfatningstraktaten indebære en traktatfæstelse af EU-Charteret om grundlæggende rettigheder,[75] hvormed charteret bliver retligt bindende og menneskerettighederne eksplicit vil fremgå af selve traktaten.[76]

Forfatningstraktatens art. 1-9 bibringer endvidere en udtrykkelig hjemmel for Unionens tiltræden af EMRK. I bestemmelsen præciseres det, at tiltrædelsen ikke ændrer Unionens beføjelser som fastsat i Forfatningen.

Forfatningstraktatens art. I-2 fastslår endvidere, at respekten for menneskerettighederne, demokratiet og retsstaten er en del af Unionens værdigrundlag, ligesom at art. I-3(1) fastslår, at Unionens mål er at fremme sine værdier. Fremme af menneskerettighederne, demokrati- og retsstatsprincipper synes hermed indirekte gjort til et mål for EU-samarbejdet.

Samlet set indebærer de nævnte ændringer og fornyelser en generel traktatmæssig styrkelse og eksplicitering af menneskerettighedsbeskyttelsen i det EU-retlige system. Menneskerettighedsbeskyttelsen fremstår også i dag som en integreret del af EU-retten i kraft af retspraksis og talrige politiske erklæringer herom.[77] Imidlertid er menneskerettighedsdimensionen ikke stærkt funderet i det nuværende traktatgrundlag.

Tilsvarende synes Fællesskabets nuværende eksterne menneskerettighedskompetence at være baseret på et relativt spinkelt retligt grundlag kombineret med klare politiske erklæringer.[78] Forfatningstraktaten tilvejebringer imidlertid også et klarere traktatmæssigt grundlag for inddragelsen af menneskerettighedshensynet i relation til Fællesskabets eksterne forhold.

Art. I-3(4) bestemmer således udtrykkeligt, at menneskerettighedsbeskyttelsen er et mål i relation til EU’s eksterne handlen. I sammenhæng hermed fastlægges principperne for Unionens optræden udadtil i Forfatningstraktatens art. III-292. Her karakteriseres menneskerettigheder, demokrati og retsstatsprincipper som grundlæggende principper, jf. bestemmelsens stk. 1, og grundlæggende mål, jf. bestemmelsens stk. 2, litra b. Bestemmelsen i art. III-316 fastlægger endvidere målsætningerne for EU's udviklingspolitik, idet der henvises til art. III-292. Endelig fastslår art. III-323(1), at Unionen kan indgå aftaler med tredjelande, når dette er nødvendigt for at nå et fællesskabsmål.

Sammenlagt synes de nævnte traktatmæssige fornyelser, herunder særligt kodificeringen af menneskerettighederne som et fællesskabsmål, at styrke det hjemmelsmæssige grundlag for menneskerettighedsklausulens anvendelse.[79]

I sammenhæng hermed må det antages, at de nævnte traktatændringer kan styrke argumentationen for at anerkende art. 133 og 308 EF[80] som hjemmelsgrundlag for menneskerettighedsklausulen, idet menneskerettighedsbeskyttelsen med Forfatningstraktaten fremstår som et egentligt fællesskabsmål.

Uagtet dette står det dog klart, at Forfatningstraktaten ikke bibringer en fuldstændig klar og entydig hjemmel for anvendelsen af menneskerettighedsklausulen. For så vidt angår den teoretiske diskussion om klausulens positive aspekter kan det tilsvarende konstateres, at Forfatningstraktaten heller ikke i så henseende bibringer den fornødne afklaring. Det må dog antages, at argumentationen til støtte for klausulens positive dimension samt udstrækningen af hjemmelsgrundlaget i samme henseende kan finde yderligere støtte i den generelle traktatmæssige styrkelse af menneskerettighedsområdet.

7.   Konklusion

Siden udformningen af de første menneskerettighedsklausuler i starten af 1990’erne er klausulen løbende blevet udviklet og forbedret, særligt i processuel henseende.[81] Set i forhold til tidligere tiders mere arbitrære og selektive sanktionsanvendelse[82] er man således i retssikkerhedsmæssig henseende nået langt fra startpunktet.

For så vidt angår de hjemmelsmæssige aspekter kan der imidlertid fortsat konstateres visse uklarheder, der har givet anledning til en løbende teoretisk diskussion om legaliteten af Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausulen. Den teoretiske uenighed udspringer i høj grad af EFD’s Udtalelse 2/94 og den heraf foranledigede usikkerhed vedrørende afgrænsningen af Fællesskabets kompetence på menneskerettighedsområdet.

Der kan således ikke påvises et klart og entydigt hjemmelsgrundlag for menneskerettighedsklausulens anvendelse. Derimod må hjemmelsgrundlaget alt afhængig af den pågældende internationale aftale og klausuls karakter søges i forskellige traktatbestemmelser eller subsidiært i betragtninger om Fællesskabets implied powers.

Udtrykkeligt hjemmelsgrundlag findes i relation til udviklingsaftaler i art. 181 sammenholdt med art. 177(2) og 179(1) EF, og i art. 310 EF for så vidt angår associeringsaftaler. Art. 13(1) EF hjemler endvidere generelt anvendelse af klausuler vedrørende ikke-diskrimination. Endelig må det antages, at menneskerettighedsklausulen subsidiært kan hjemles i art. 308, om end bestemmelsen alene kan finde anvendelse i relation til aftaler med I-lande.

Derudover lægges til grund, at klausulen i et vist omfang kan hjemles i en funktionel implied power. Et sådant hjemmelsgrundlag vil dog ikke kunne udstrækkes til at omfatte Fællesskabets sanktionsanvendelse i tilfælde af et tredjelands autonome krænkelse af menneskerettighederne.

Derimod synes der ikke at være grundlag for at anerkende, at art. 133 EF i sig selv kan hjemle menneskerettighedsklausulen. Endvidere er det uklart, hvorvidt de anerkendte hjemmelsgrundlag kan udstrækkes til at omfatte eventuelle positive aspekter af klausulen. På den baggrund er det i teorien ligefrem blevet anført, at Fællesskabets anvendelse af menneskerettighedsklausuler i visse henseender har karakter af ultra vires-handlinger.[83] Synspunktet forekommer dog noget dramatisk, når henses til at den positive dimension af klausulen endnu ikke er anerkendt i retspraksis, ligesom omfanget af eventuelle positive forpligtelser tilsvarende er uafklaret.

Ikke desto mindre forekommer den konstaterede hjemmelsmæssige usikkerhed særdeles betænkelig i lyset af de vidtrækkende konsekvenser, der er forbundet med Fællesskabets sanktionsanvendelse på grundlag af menneskerettighedsklausulen. Endvidere er det påfaldende, at de klare politiske målsætninger om Fællesskabets rolle som global protektor for menneskerettighederne ikke er underbygget af et tilsvarende klart hjemmelsgrundlag.

En vedtagelse af Forfatningstraktaten vil på den ene side indebære en betydelig styrkelse af hjemmelsgrundlaget i kraft af den generelle traktatmæssige styrkelse af menneskerettighedsområdet. På den anden side bibringer traktaten ikke en fuldt tilstrækkelig afklaring af de behandlede hjemmelsmæssige problemstillinger.

Den manglende afklaring af de behandlede hjemmelsmæssige problemstillinger er utilfredsstillende, særligt når fremtidsperspektivet tages i betragtning.

Det er således såvel i teorien som inden for EU-systemet antaget, at menneskerettighedsklausulen i fremtiden vil blive et stadig hyppigere anvendt retligt instrument i relation til Fællesskabets konditionalitetsstrategi over for U-landene.[84] Prognosen tager afsæt i det forhold, at klausulen muliggør en langt mere fleksibel og effektiv sammenkædning af Fællesskabets handels- og udviklingspolitik med kravet om demokratisering og beskyttelse af menneskerettighederne, end det eksempelvis er muligt inden for rammerne af WTO-samarbejdet.[85]

Samtidig er det forventeligt, at den materielle udvidelse af klausulen vil fortsætte, således at sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder samt principper om mindretalsbeskyttelse i stadig højere grad vil supplere de klassiske borgerlige og politiske rettigheder.[86] Endelig må det forventes, at den omdiskuterede positive dimension af klausulen tilsvarende vil udbygges i de kommende år.

På den baggrund synes yderligere afklaring af de hjemmelsmæssige aspekter for menneskerettighedsklausulens anvendelse at være yderst hensigtsmæssig, herunder en præcisering af hjemmelsgrundlagets rækkevidde for så vidt angår eventuelle positive forpligtelser. En sådan afklaring vil ikke blot sikre legaliteten af Fællesskabets sanktionsanvendelse, men må tillige antages generelt at kunne styrke troværdigheden af Fællesskabets globale normative projekt.


 

[1]       Sag 1/58, Stork mod den Høje Myndighed og sagerne 36-38 og 40/59 (forenede), Ruhrkohle.

[2]       Sag 26/69, Stauder, hvor EFD for første gang fastslog, at grundrettigheder som retsprincipper var beskyttet af fællesskabsretten, samt sag 11/70, International Handelsgesellschaft, sag 4/73, Nold, sag 36/75, Rutili og sag 44/79, Hauer.

[3]       Se eksempelvis EFD’s Udtalelse 2/94, hvori Domstolen fastslog, at »grundrettighederne ... hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte«, jf. præmis 33.

[4]       Artiklen behandler alene de internationale aftaler, i hvilke EF er aftalepart. Spørgsmålet om, hvorvidt EU har international retssubjektivitet, behandles i Vaughne Miller, The Human Rights Clause in the EU’s External Agreements, Research Paper 04/33, House of Commons Library, April 2004, s. 9, note 1 og Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, Sweet & Maxwell, 2nd ed., 2005, s. 817. Med Forfatningstraktatens art. I-7 får EU udtrykkeligt status som juridisk person.

[5]       Se eksempelvis Rådets resolution af 28. november 1991 om menneskerettigheder, demokrati og udvikling, Den Europæiske Unions Retningslinjer for Dialoger om Menneskerettigheder, vedtaget af Rådet den 13. december 2001, Meddelelse fra Kommissionen af 8. maj 2001 om hvordan den Europæiske Union kan medvirke til at fremme menneskerettigheder og demokratisering i tredjelande (KOM(2001)252), Europa-Parlamentets betænkning af 23. januar 2006 om menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler, og Fælleserklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om den Europæiske Konsensus om Udvikling (EU-Tidende 2006/C 46/01).

[6]       Se Europa-Parlamentets betænkning af 23. januar 2006, s. 11f, Barbara Brandtner and Allan Rosas, Trade Preferences and Human Rights, i Philip Alston, Mara Bustelo and James Heenan (ed.), The EU and Human Rights, Oxford University Press, 1999, s. 702, Elena Fierro, Legal Basis and Scope of the Human Rights Clauses in EC Bilateral Agreements: Any Room for Positive Interpretation?, European Law Journal, Vol. 7, No. 1, Marts 2001, s. 41, og Der-Chin Horng, The Human Rights Clause in the European Union’s External Trade and Development Agreements, European Law Journal, Vol. 9, No. 5, December 2003, s. 677.

[7]       Se Miller, Supra note 4, s. 14, Horng, Supra note 6, s. 679, og Lorand Bartels, Human Rights Conditionality in the EU’s International Agreements, Oxford University Press, 2005, s. 23.

[8]       Rådets pressemeddelelse nr. 7481/95 af 29. maj 1995, og Bartels, Supra note 7, s. 2.

[9]       Se Meddelelse fra Kommissionen af 23. maj 1995 om hvorledes overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighedernes indgår i aftalerne mellem Fællesskabet og tredjelande (KOM(95)216), bilag 1, Bartels, Supra note 7, s. 22ff, Fierro, Supra note 6, s. 41f, Horng, Supra note 6, s. 678ff, og Eibe Riedel and Martin Will, Human Rights Clauses in External Agreements of the EC, i Alston, Bustelo and Heenan (ed.), Supra note 6, s. 728f.

[10]     Multilateral rammeaftale af 23. juni 2000 vedrørende udviklings- og handelssamarbejde. Se herom Bartels, Supra note 7, s. 12ff.

[11]     Se Bartels, Supra note 7, s. 30.

[12]     Se herom Karin Arts, ACP-EU Relations in a New Era: The Cotonou Agreement, Common Market Law Review 40, 2003, s. 104.

[13]     Se Arts, Supra note 12, s. 111, Fierro, Supra note 6, s. 43, og Horng, Supra note 6, s. 681.

[14]     Jf. KOM (2001) 252, s. 9. Se desuden oversigt over de forskellige sanktionsmuligheder i KOM (95) 216, bilag 2.

[15]     Se Bartels, Supra note 7, s. 144.

[16]     Fierro, Supra note 6, s. 42, og Bartels, Supra note 7, s. 22.

[17]     EU-Tidende 2006/C 46/01, s. 13.

[18]     Se standardformuleringen i KOM (95) 216, bilag 1.

[19]     Se Fierro, Supra note 6, s. 68.

[20]     Se således Fierro, Supra note 6, s. 54, Horng, Supra note 6, s. 679, og Bartels, Supra note 7, s. 144ff.

[21]     Sag C-268/94, Portugal mod Rådet.

[22]     Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik under Søjle 2.

[23]     Det såkaldte »Generalized System of Preferences«-program, hvorunder EU tildeler visse U-lande toldpræferencer. Se herom Bartels, Supra note 7, s. 68f.

[24]     Se KOM(2001) 252, s. 9.

[25]     Europa-Parlamentets betænkning af 23. januar 2006, s. 18. Vedr. ansvars- og kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne i såkaldte »rene« EU-aftaler henholdsvis i »blandede« aftaler, se Bartels, Supra note 7, s. 140f, s. 154ff, Riedel and Will, Supra note 9, s. 737f, samt Miller, Supra note 4, s. 25.

[26]      Se Bartels, Supra note 7, s. 37 og bilag 2, der indeholder en oversigt over iværksatte sanktioner i henhold til Cotonou-aftalens art. 96 og 97.

[27]      Miller, Supra note 4, s. 55.

[28]      Udtalelse 2/94, præmis 24 samt Alan Dashwood, The Attribution of External Relations Competence, i Alan Dashwood and Christophe Hillion (ed.), The general law of the E.C. external relations, Sweet & Maxwell, 2000, s. 117.

[29]      Sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet /Titandioxid, præmis 21.

[30]      Sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet/Titandioxid, præmis 10, og Sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet/Affaldssagen, præmis 7.

[31]      Eksempelvis Sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet /Affaldssagen, præmis 19 og 20. Se kritisk om EFD’s praksis i Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, Forlaget Thomson, 5. udg., 2003, s. 374ff.

[32]      Se herom Bartels, Supra note 7, s. 220 samt Lenaerts and Van Nuffel, Supra note 4, s. 854.

[33]      EU Annual Report on Human Rights 1999, s. 15. Se tilsvarende EU Annual Report on Human Rights, 2000, s. 33.

[34]      Se således Barbara Brandtner and Allan Rosas, Human Rights and the External Relations of the European Community: An Analysis of Doctrine and Practice, European Journal of International Law 9, 1998, s. 474 og i samme retning Steve Peers, EC Frameworks of International Relations: Co-operation, Partnership and Association, i Dashwood and Hillion (ed.), Supra note 28, s. 168

[35]      Udtalelse 2/94, EMRK, præmis 27.

[36]      Bartels, Supra note 7, s. 238

[37]      Se eksempelvis sag 40/72, Schroeder mod Tyskland, præmis 32, sag 30/88, Grækenland mod Kommissionen, præmis 16, og Afgørelse 1/78 vedrørende EURATOM, præmis 36, samt Bartels, Supra note 7, s. 142f.

[38]      Bartels, Supra note 7, s. 106. Se dog modsat Brandtner and Rosas, Supra note 34, s. 475.

[39]      Se herom Fierro, Supra note 6, s. 56.

[40]      Se eksempelvis Cotonou-aftalens art. 98, der hjemler en særlig voldgiftsprocedure.

[41]      Udtalelse 1/92 om oprettelse af EØS, præmis 36. Se herom Bartels, Supra note 7, s. 159.

[42]      Se således Horng, Supra note 6, s. 679, Fierro, Supra note 6, s. 48, og i samme retning Bartels, Supra note 7, s. 224.

[43]      Cotonou-aftalen er dog udtrykkeligt undtaget fra art. 179’s anvendelsesområde, jf. art. 179 (3) EF.

[44]      Riedel and Will, Supra note 9, s. 733, Fierro, Supra note 6, s. 45, og Bartels, Supra note 7, s. 181.

[45]      Dommens præmis 24, 27 og 29.

[46]      Fierro, Supra note 6, s. 46, note 22.

[47]      Dommens præmis 24 og 26.

[48]      Se således Steve Peers, Fragmentation or Evasion in the Community’s Development Policy? The Impact of Portugal v. Council, i Dashwood and Hillion (ed.), Supra note 28, s. 103, og i samme retning Generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse i sag C-268/94, Portugal mod Rådet, præmis 29.

[49]      Dommens præmis 28.

[50]      Se herom Fierro, Supra note 6, s. 58f og Peers, Supra note 48, s. 105f.

[51]      Til støtte herfor se Fierro, Supra note 6, s. 58ff. Mere kritisk er Bartels, Supra note 7, s. 182, og Peers, Supra note 48, s. 106.

[52]      Se herom Riedel and Will, Supra note 9, s. 733 og Peers, Supra note 34, s. 171.

[53]      Brandtner and Rosas, Supra note 34, s. 472,

[54]      Sag C-268/94, Portugal mod Rådet, præmis 24 og 26.

[55]      Se Fierro, Supra note 6, s. 49f.

[56]      Se tilsvarende kritisk Philip Alston and J. H. H. Weiler, An »Ever Closer Union« in Need of a Human Rights Policy, European Journal of International Law 9, 1998, s. 678f, Riedel and Will, Supra note 9, s. 734f, og Bartels, Supra note 7, s. 206.

[57]      Se om udtalelsen, Bartels, Supra note 7, s. 185f. Det bemærkes dog, at EFD i en tidligere sag, C-124/95, Centro-Com, accepterede Fællesskabets iværksættelse af handelssanktioner over for ex-Jugoslavien i medfør af art. 133 på grundlag af rent politiske motiver.

[58]     Se tilsvarende Bartels, Supra note 7, s. 186.

[59]     Riedel and Will, Supra note 9, s. 735, og Brandtner and Rosas, Supra note 6, s. 708.

[60]     Se tilsvarende Fierro, Supra note 6, s. 49.

[61]     Bartels, Supra note 7, s. 184f.

[62]     Se Bartels, Supra note 7, s. 190, og Horng, Supra note 6, s. 690.

[63]     Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1950).

[64]     Jf. Udtalelse 2/94, præmis 34 og 35.

[65]     Se således Alston and Weiler, Supra note 56, s. 682f, Brandtner and Rosas, Supra note 34, s. 472, Fierro, Supra note 6, s. 55 og i samme retning Peers, Supra note 34, s. 167.

[66]     Se således Bartels, Supra note 7, s. 198 og 207.

[67]     Bartels, Supra note 7, s. 190f.

[68]     Riedel and Will, Supra note 9, s. 736 og Peers, Supra note 34, s. 174.

[69]     Se Riedel and Will, Supra note 9, s. 737, Bartels, Supra note 7, s. 187, Fierro, Supra note 6, s. 46 og Peers, Supra note 34, s. 167.

[70]     Se kritisk herom Bartels, Supra note 7, s. 189f.

[71]     Bartels, Supra note 7, s. 209. I samme retning Fierro, Supra note 6, s. 56.

[72]     El. »forudsatte kompetencer«, jf. Rasmussen, Supra note 31, s. 169. Se tillige Udtalelse 2/94, præmis 25.

[73]     Om sondringen se Dashwood, Supra note 28, s. 118ff.

[74]     Se tilsvarende Bartels, Supra note 7, s. 218f

[75]     Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder af 7. december 2000

[76]     Charteret udgør Del II af Forfatningstraktaten.

[77]     Se Supra note 5.

[78]     Se herom Fierro, Supra note 6, s. 43 og Dashwood, Supra note 28, s. 116.

[79]     Se således Miller, Supra note 4, s. 62, men i modsat retning Bartels, Supra note 7, s. 212.

[80]     Henholdsvis art. III-315 og art. I-18 i Udkastet til Forfatningstraktaten.

[81]      For en gennemgang af de processuelle aspekter, herunder art. 300(2)(2) EF, kan henvises til Bartels, Supra note 7, s. 128ff, og Riedel and Will, Supra note 9, s. 746f. Se endvidere Andrew Williams, EU Human Rights Policies: A Study in Irony, Oxford University Press, 2004, s. 79ff, for en kritisk komparativ analyse af Fællesskabets interne henholdsvis eksterne sanktionssystem.

[82]     Se Manfred Nowak, Human Rights »Conditionality« in Relation to Entry to, and Full Participation in, the EU, i Alston, Bustelo and Heenan (ed.), Supra note 6, s. 698, og Bartels, Supra note 7, s. 39f.

[83]     Dvs. uden for Fællesskabets kompetence. Se herom Bartels, Supra note 7, s. 226ff.

[84]     Se således Horng, Supra note 6, s. 677, Bartels, Supra note 7, s. 40f og 70, samt Europa-Parlamentets betænkning af 23. januar 2006, s. 5.

[85]     Brandtner and Rosas, Supra note 6, s. 699f, og Horng, Supra note 6, 695.

[86]     Se således Bartels, Supra note 7, s. 41, Horng, Supra note 6, s. 680, samt Riedel and Will, Supra note 9, s. 744ff. Se tillige Europa-Parlamentets betænkning 2006, hvor det på s. 4 hedder, at »menneskerettighedernes universalitet, individualitet og udelelighed skal bevares og fremmes, hvilket ikke kun gælder der borgerlige og politiske rettigheder, men også de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder ...«.