Dansk studiestøtte i et EU-retligt perspektiv
 (2.2007 side 87)


Af fuldmægtig, cand.jur. Simon Kjølby Larsen, Statsforvaltningen Hovedstaden

 

Ud fra et EU-retligt perspektiv analyseres det kvalificerede opholdskrav i SU-lovens § 2a, stk. 2. Der argumenteres for at udvise en vis agtpågivenhed i fortolkningen og anvendelsen af reglen pga. udviklingen i EF-domstolens praksis og for, at SU-lovens EU-konformitet i det perspektiv er diskutabel.

 

Interessekonflikt på uddannelsesområdet

Efter vedtagelsen af lovforslag nr. 95 2005[1] er der sket en markant ændring af de tilknytningskrav, som stilles i forhold til EU-studerende[2] med lovligt ophold i Danmark, hvis de skal opnå ret til SU. Den markante ændring i loven af det i forvejen kvalificerede tilknytningskrav, som fremgik af de tidligere regler i SU-bekendtgørelsen,[3] er blevet gennemført i forbindelse med implementeringen af det nye opholdsdirektiv for unionsborgere, jf. dir. 2004/38. Denne reform fortjener en kommentar, fordi det nye EU-opholdsdirektiv i forhold til studerende ikke harmonerer med EF-domstolens retspraksis. Dette forhold er vigtigt at holde sig for øje, da det sidste ord i denne fortolkningsstrid mellem EF-domstolen og medlemsstaterne næppe er blevet sagt.

Uddannelsesområdet er ikke et af EU’s kernekompetenceområder, idet medlemsstaterne ønsker at bevare kompetencen til at regulere dette politisk, kulturelt og socialt følsomme område.[4] EU og medlemsstaterne har ikke desto mindre en interesse i at fremme mobiliteten for studerende, idet væksten i studerendes mobilitet på længere sigt vil gøre EU’s arbejdsstyrke mere mobil og dermed føre til et mere effektivt indre marked og konkurrencedygtigt EU. Som en konsekvens af disse delvis modsætningsfyldte politiske interesser er der opstået en tiltagende inter­essekonflikt mellem EU og medlemsstaterne.[5] Interessekonflikten aktualiseres af det faktuelle forhold, at studerendes mobilitet generelt er tiltagende, men ikke er ligeligt fordelt mellem medlemsstaterne.[6] De medlemsstater, som er nettoimportører af EU-studerende, forsøger at begrænse de økonomiske konsekvenser af EU-studerendes mobilitet, hvilket afspejler sig i EF-domstolens praksis, hvor der i talrige sager er truffet principielle afgørelser.[7] Medlemsstaterne har forsøgt at retfærdiggøre barrierer for studerende under henvisning til, at vandrende studerende hovedsageligt efter endt uddannelse i værtsstaten rejser tilbage til oprindelsesstaten og dermed ikke bidrager til finansieringen af uddannelsessystemet.[8] Disse argumenter er EF-domstolen ikke blevet overbevist af som følge af manglende empirisk dokumentation for markant immigration af studerende og deraf følgende økonomisk pres på de nationale ordninger. Dette aspekt af retspraksis afspejler en grundlæggende forskel i retsopfattelsen på det nationale og supranationale niveau i EU.[9]

Denne retspraksis på uddannelsesområdet har i en vis udstrækning omhandlet unionsborgerskabets konsekvenser for EU-rettens sociale dimension og således afgrænset medlemsstaternes sociale ansvar i forhold til alle økonomisk inaktive EU-borgere, bl.a. studerende uden arbejdstagerstatus, på deres respektive territorium. Det er i lyset af denne praksis, at den danske lovgivnings tilknytningskrav er interessant at ana­lysere.

Den danske lovændring

Med lov om ændring af SU-loven[10] er SU-be­kendt­gørelsens regler blevet suppleret af en ny § 2a, jf. 5. ændring i lovforslaget, som specifikt har til hensigt delvis at implementere det nye samlede opholdsdirektiv for unionsborgere, jf. dir. 2004/38, og mere overordnet har til hensigt at forenkle og modernisere reglerne, jf. lovforslagets pkt. 2.1 og 3.1.3:

§ 2 a. Uddannelsessøgende kan få uddannelsesstøtte, når de er danske statsborgere.

Stk. 2. Uddannelsessøgende, der er EU-stats­bor­ge­re eller EØS-statsborgere og deres familiemedlemmer, kan få uddannelsesstøtte til uddannelse i Danmark og i udlandet efter de betingelser, der følger af EU-retten og EØS-aftalen. EU-statsborgere og EØS-statsborgere, der ikke er arbejdstagere eller selvstændige erhvervs­drivende i Danmark, og deres familiemedlemmer har først ret til uddannelsesstøtte efter 5 års sam­menhængende ophold i Danmark, jf. dog stk. 3.

Stk. 3. Ved opgørelse af om der er tale om 5 års sammenhængende ophold i Danmark, skal der ses bort fra midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og fravær af længere varighed på grund af aftjening af værnepligt eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som for eksempel graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering. Ved mere end 2 års sammenhængende fravær fra Danmark opnås først ret til uddannelsesstøtte efter forløbet af et derpå følgende sammenhængende ophold på 5 år.

Stk. 4. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om udenlandske statsborgeres ret til SU til uddannelse i Danmark og udlandet.

Sammenholdt med det tidligere opholdskrav i SU-bekendtgørelsen er opholdskravet i § 2a, stk. 2, for det første blevet ændret ved, at det kvalificerede opholdskravs indholdsmæssige aspekt, nemlig kravet om mindst halvtidsbeskæftigelse, er blevet fjernet, idet bestemmelsen sondrer eksplicit mellem økonomisk aktive personer og ikke-økonomisk aktive.[11] Derudover er det kvalificerede opholdskravs tidsmæssige aspekt blevet ændret således, at den periode, som en studerende skal opholde sig i landet for at få tildelt støtte, er blevet forlænget fra 2 til 5 års sammenhængende ophold. Af § 2a, stk. 3, fremgår en række undtagelser til kravet om sammenhængende ophold, som sikrer, at visse sociale- og familiemæssige hensyn tages i betragtning ved håndhævelsen af opholdskravet.

I lovforslaget kommer det delvise modsætningsforhold, der eksisterer mellem EU’s interesse i stigende mobilitet i befolkningen sammenholdt med den nationale i at bevare de nuværende sociale ordninger, til udtryk ved den nationale frygt for social turisme: »... Danmark tiltrækker mange udenlandske uddannelsessøgende, som naturligt også kunne føle sig tiltrukket af det – i en international sammenhæng – meget høje danske SU-niveau«, jf. lovforslag 95’s afsnit 3.1.3.[12] Den danske studiestøtteordning er potentielt set mere sårbar for øget pres end mange af de andre medlemsstaters pga. social turisme, fordi dansk ret tillader eksport af studiestøtte.[13]

Økonomisk inaktive EU-borgeres adgang til sociale ydelser

Reguleringen af økonomisk inaktive EU-bor­ge­res ret til sociale ydelser, f.eks. studiestøtte, i værtsstaten er ganske kompleks. Den består af en kombination af bestemmelser i EF-traktaten,[14] den sekundære opholdsregulering[15] og EF-dom­stolens fortolkninger af disse bestemmelser i doms­praksis. EF-domstolen har siden den meget principielle dom i Sala, C-85/96,[16] afsagt en række domme,[17] som præciserer og afgrænser denne teoretisk set meget vidtgående dom. Medlemsstaterne fik pga. EU-borgeres ikke-økonomiske rettigheder i henhold til EF-traktaten et mere vidtgående socialt ansvar i henhold til EU-retten end hidtil antaget.[18] Det er omfanget af dette sociale ansvar, som sidenhen har været omtvistet i domspraksis, ikke mindst pga. dets politiske og økonomiske implikationer.[19]

EF-domstolens praksis om unionsborgerskabet, jf. TEF art. 18, jf. art. 12, har forbedret ikke-økonomisk aktive vandrende personers retsstilling i national ret. Begrænsninger i borgernes grundlæggende EU-rettigheder må fortolkes indskrænkende som følge af særlig hensyntagen til individers sociale livssituation.[20] Dette sociale grundrettighedsværn er beslægtet med de grundlovsværn, som kendes fra f.eks. dansk ret, jf. grundlovens § 75, stk. 2, og tysk ret, jf. den forfatningssikrede »Kernbereich«. Denne sociale grundret er udviklet og kommet til udtryk i f.eks. Grzelczyk og Bidar, hvor studerende uden arbejdstagerstatus havde krav på sociale ydelser, en vis grad af social solidaritet, pga. deres kvalificerede grad af integration i værtsstaten.[21]

Det nye opholdsdirektiv i lyset af domspraksis

SU-lovens § 2a, stk. 2, har som nævnt ovenfor til hensigt at implementere det nye samlede opholdsdirektiv for unionsborgere, jf. dir. 2004/38. Kravet om sammenhængende ophold i 5 år er i et vist omfang udtryk for en kodificering af den føromtalte praksis fra EF-domstolen vedrørende økonomisk inaktive unionsborgeres opholdsrettigheder og deraf følgende adgang til værtsstatens sociale ydelser.[22] Efter denne retspraksis afhang borgerens adgang til værtsstatens sociale ydelser efter EF-traktatens art. 18, jf. art. 12 sam­menholdt med de tidligere sektoropdelte opholdsdirektiver[23] i høj grad af længden af det hidtil lovlige ophold.[24]

Denne tankegang er blevet kodificeret i opholdsdirektivet, 2004/38,[25] hvor der sondres mellem tre persongrupper, idet personer med kort ophold ikke har adgang til sociale ydelser,[26] mens personer med længerevarende ophold[27] har en ubegrænset opholdsret samt ubetinget adgang til sociale ydelser i værtsstaten. Mellemgruppen har efter direktivet samme retsstilling som i henhold til de tidligere sektoropdelte opholdsdirektiver, da værtsstaten har ret til at bringe opholdsretten til ophør og udvise økonomisk inaktive EU-borgere, hvis de ikke råder over tilstrækkelige økonomiske midler til at forsørge sig selv eller ikke har en dækkende sygeforsikring. I øvrigt har denne gruppe en række »retsgarantier«, som er udtryk for en eksplicit kodificering af EF-domstolens praksis.[28]

Opholdsdirektivet for unionsborgere er blevet kritiseret, da unionsborgeres rettigheder på den baggrund kan siges at være blevet forringet sammenholdt med domstolens retspraksis.[29] Selv­om direktivet således samlet set afspejler domstolens fortolkning af økonomisk inaktive unionsborgeres sociale rettigheder, er det alligevel bemærkelsesværdigt, at den omfattende begrænsning i EU-studerendes rettigheder er opretholdt.[30] Det kan diskuteres, om ikke EU-lov­giver gennem vedtagelsen af denne regel har krænket en »non-retrogression obligation« i forhold til borgerne,[31] idet en studerende, som befinder sig i samme situation som Bidar, evt. ikke ville have ret til ligebehandling vedrørende tildeling af studiestøtte.

Legaliteten af begrænsningen i retten til studiestøtte

I lyset af den omtalte doms- og lovgivningspraksis har det været diskuteret i teorien og praksis, om den omfattende begrænsning i studerendes ret til studiestøtte, jf. opholdsdirektiv 2004/38 art. 24, stk. 2, er i strid med EF-traktatens generelle forbud mod nationalitetsdiskrimination, jf. art. 12.[32] EF-domstolen har dog hidtil omhyggeligt veget uden om dette spørgsmål, idet et direkte opgør med EU-lovgiver er et vidtgående tiltag.[33] Derudover har det været diskuteret, om bestemmelsen ikke må fortolkes indskrænkende under henvisning til proportionalitetsprincippet.[34]

I den eksisterende praksis kan spores klare tendenser til en gradvis nedbrydning af begræns­ningen i studerendes ret til studiestøtte, idet EF-domstolen i både Grzelczyk, C-184/99, og Bidar, C-209/03, fortolkede en ret til studiestøtte for studerende uden arbejdstagerstatus ind i andre EU-retlige reguleringer.[35] Således havde Grzelczyk ret til en social ydelse, som domstolen ikke anså for at være studiestøtte, men almindelig social (kontant)hjælp,[36] og Bidar havde krav på studiestøtte, fordi han ikke var omfattet af studenteropholdsdirektivet, jf. dir. 96/93, men opholdsdirektivet for restgruppen, jf. dir. 364/ 90, hvor der ingen særlig begrænsning var i adgangen til studiestøtte.[37] Selvom det nye samlede opholdsdirektiv, jf. dir. 2004/38, kan fortolkes som værende en stopklods for fortolkningsanalysen anvendt i Bidar,[38] så er yderligere domstols­aktivisme angående dette forhold plausibel.[39] Domstolen afsagde således Bidar i fuld vished om det nye opholdsdirektivs af lovgiver tilsigtede konsekvenser for retstilstanden angående dette forhold.[40]

Studerende med arbejdstagerstatus

Det er vigtigt at være opmærksom på, at denne retspraksis er en videreudvikling af den i forhold til økonomisk aktive vandrende personer. Domstolen har således fortolket et vidtgående socialt ansvar ind i art. 7, stk. 2, i forordning 1612/68 for denne persongruppe.[41] Studiestøtte udgør således en social fordel for arbejdstagere, da den fremmer deres integration i værtsstaten.[42] Afgrænsningen af arbejdstagergruppen er således af meget stor betydning, da denne gruppe har en langt bedre retsstilling angående adgangen til studiestøtte.[43] Denne problemstilling er, sammen med den nært beslægtede problemstilling om fortolkningen af den EU-retlige uskrevne misbrugsdoktrin,[44] derfor blevet behandlet intensivt i retspraksis i forhold til studerende.[45] Kernen i denne praksis er, at domstolen stiller meget beskedne krav til det tidsmæssige omfang af selve erhvervsaktiviteten, når der foreligger dokumentation for et reelt ansættelsesforhold.[46] Dog er det karakteristisk for domstolens praksis, at den stiller særligt skærpede krav ved afgrænsningen af arbejdstagerbegrebet i forhold til personer som ved arbejdsløshed påbegynder studier og ansøger om studiestøtte i værtsstaten, jf. Lair sag 39/86.[47] Denne retstilstand afspejles tydeligt i den gældende SU-bekendtgørelse,[48] jf. § 67, stk. 1-4, og denne præcisering i den danske regulering er et element af den oven for omtalte lovgivningsreform i forbindelse med implementeringen af opholdsdirektivet.[49]

Kritiske kommentarer til ændringen af SU-loven

Det er positivt, at SU-lovens § 2a, stk. 2, sondrer mellem økonomisk aktive og inaktive EU-bor­gere. Det fremgår således, at det kvalificerede sammenhængende femårige opholdskrav kun gælder i forhold til økonomisk inaktive EU-borgere. Dog kan det ikke siges at øge opmærksomheden blandt borgere og administration på EU-borgeres rettigheder, at EU-borgere har ret til dansk studiestøtte, jf. SU-lovens almindelige regler, »... efter de betingelser, som følger af EU-retten og EØS-aftalen«. Det er særligt kritisabelt, at den nye regel ikke indikerer den nedre grænse i afgrænsningen af arbejdstagerbegrebet, da det som nævnt har stor betydning for studerendes retsstilling. Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at lovgiver har været meget opmærksom på denne problemstilling siden indførelsen af de tidligere regler i SU-bekendt­gø­rel­sen, og lovgivningens moderniseringsbehov udspringer tilsyneladende primært af dette forhold, jf. forslagets punkt 3.1.3.[50] Det er ikke desto mindre problematisk, at de nationale bestræbelser på afgrænsning ikke tager et tydeligere afsæt i EU-retten, da det ville skabe en større klarhed,[51] ligesom selve de abstrakte kriterier for afgrænsningen af arbejdstagerbegrebet, jf. EF-domstolens retspraksis, burde fremgå af bemærkningerne til lovforslaget.[52]

SU-lovens § 2a er som nævnt en implementering af art. 24, stk. 2, i dir. 2004/38, og der kan derfor ikke umiddelbart stilles spørgsmålstegn ved dens EU-konformitet. Alligevel må lovgiver og nationale myndigheder udvise en vis agtpågivenhed ved implementeringen af reglen, idet den omfattende begrænsning i EU-studerendes ret til ligebehandling angående SU er på kant med EF-domstolens senere praksis om unionsborgerskabet.[53] Med andre ord bør bestemmelsen ikke fortolkes som en absolut adgang til forskelsbehandling af EU-studerende, da studerendes grundlæggende traktatsikrede sociale rettigheder ikke kan begrænses fuldstændigt af en særegen og vidtgående undtagelse i den sekundære EU-regulering. Den nye bestemmelses skrevne undtagelser i dansk lovgivning eller i EU-direktivet til hovedreglen om fem års sammenhængende ophold bør således ikke fortolkes som udtømmende.[54] Det er jo netop det ovenfor påpegede grundrettighedsværns funktion at fastsætte et vist minimumsbeskyttelsesniveau af EU-borgerens grundlæggende traktatsikrede sociale rettigheder.

Det nye lovforslag afspejler i modsætning til de tidligere regler i SU-bekendtgørelsen en EU-retlig terminologi og logik. Årsagen til, at denne grundlæggende ændring er sket, er primært, at studerende uden arbejdstagerstatus nu for første gang i EU-retten har fået en positiv ret til studiestøtte, jf. dir. 2004/38 art. 24, jf. Bidar præmis 42-48. Det nye opholdsdirektiv i forhold til studerende afspejler således på dette punkt nationale interesser i højere grad end supranationale. I stedet for at fremme den fri bevægelighed for personer, så hæmmer det nye opholdsdirektiv altså den fri bevægelighed på et centralt vækstområde i den europæiske befolknings mobilitet, hvilket også fremhæves som lovgivers motivation for at implementere direktivet på en fremtrædende plads i SU-loven.[55] Om EF-domstolen vil acceptere denne barriere i alle situationer, må på baggrund af dens senere praksis som nævnt ovenfor anses for tvivlsomt.

Denne modernisering af SU-loven et eksempel på, hvordan EU-borgerens sociale rettigheder i national ret kan bevæge sig fra en skyggetilværelse[56] til en fremtrædende placering, når disse rettigheder indskrænkes markant. Det må dertil bemærkes, at de langt bedre rettigheder, som studerende med arbejdstagerstatus har krav på i henhold til EU-retten,[57] fortsat lever en »skyggetilværelse« i SU-bekendtgørelsen, idet SU-loven i forhold til denne gruppe ikke er blevet ændret, jf. § 2a, stk. 4, sammenholdt med bemærkningerne til lovforslaget.[58] De nye regler har ikke til hensigt at ændre deres retsstilling,[59] hvilket blot bekræfter, at det nye lovforslag ikke primært har til hensigt at øge opmærksomheden på EU-studerendes rettigheder, men snarere at øge opmærksomheden på begrænsninger i dem.

En EU-retlig løsningsmodel?

Hvis en ret til eksport af studiestøtte i lighed med den som findes i dansk ret blev lovfæstet i EU-retten, ville behovet for at gardere sig mod vandrende studerendes krav på studiestøtte ved langvarige opholdskrav i stor udstrækning forsvinde. Dog ville denne løsningsmodel medføre et større behov for at koordinere de nationale studiestøtteordninger, bl.a. som følge af de varierende leveomkostningsniveauer i medlemsstaterne. Derudover ville det være nødvendigt at indføre kompensationsordninger for de medlemsstater, hvis uddannelsessystemer bliver særligt hårdt ramt af de tidligere omtalte skævheder i den fri bevægelighed blandt studerende. Denne løsningsmodel ville næppe kunne gennemføres politisk, fordi mange af medlemsstaterne foretrækker at opretholde de nuværende bilaterale aftaler indgået mellem de enkelte medlemsstater, som regulerer studerendes mobilitet ved bl.a. kvoteordninger.[60]

Der kan på denne baggrund argumenteres for, at en EU-retlig løsningsmodel ikke umiddelbart er ønskelig eller mulig, da en større reform af den fri bevægelighed for studerende tilsyneladende er påkrævet. Det er i hvert fald åbenbart, at det er en stor udfordring EU-insti­tu­tio­nerne, hvis de for alvor ønsker at bane vejen for EU-studerendes ubegrænsede mobilitet. Det forhold, at EU-retten fortsat primært afleder sin legitimitet fra dens markedsøkonomiske rationale,[61] fører uundgåeligt til problemer, når EU-insti­tu­tioner beskæftiger sig med områder, som nok har en forbindelse til markedet, men i højere grad må anses for at tilhøre dets modpol i samfundet, nemlig velfærdsstaten.[62]


 

[1]        Fremsat 30/11/2005.

[2]        Begrebet EU-studerende omfatter studerende, som er statsborgere i en EU-medlemsstat og benytter sig af den fri bevægelighed; persongruppen omtales blot som »studerende« i artiklen.

[3]        Jf. bekendtgørelse nr. 469 af 3/6 2003 § 62, stk. 1; 2 års sammenhængende ophold med mindst halvtids erhvervsarbejde eller forudgående praktikarbejde. Denne regel i bekendtgørelsen er sideløbende med ændringen af SU-loven blevet præciseret i forhold til EU-studerende med arbejdstagerstatus, jf. bekendtgørelse nr. 349 af 20/04/2006 § 67, stk. 1, mens den tidligere regel er blevet fastholdt i forhold til udenlandske studerende fra tredje lande, jf. § 66, stk. 1, nr. 6.

[4]        Se f.eks. A.P. van der Mei, Free Movement of Persons Within the EC – Cross-Border Access to Public Benefits, Hart Publishing 2003, p. 333 og S. O’Leary, The Evolving Concept of Community Citizenship, Kluwer 1996, p. 148-49.

[5]        Se f.eks. C. Barnard, Annotation to Bidar, Common Market Law Review 2005 p. 1476-77.

[6]        Se f.eks. M. Dougan, Fees, Grants, Loans and Dole Cheques: Who covers the costs of Migrant Education within the EU? Common Market Law Review 2005 p. 956.

[7]        Disse domme beskæftiger sig dels med spørgsmål om diskrimination ved optag (tildeling af studiepladser og opkrævning af studieafgifter), jf. f.eks. Gravier sag 293/83, samt tildeling af sociale ydelser til studerende, som er optaget, jf. f.eks. Grzelczyk C-184/99.

[8]       Se f.eks. Kommissionen mod Østrig C-147/03; det såkaldte »free rider« eller frihjuls-argument, jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse af 20/01/2005 præmis 36.

[9]       EU-retten er generelt væsentlig mere individorienteret end national ret, se f.eks. K. Ketscher, Socialret 2. udgave 2002 p. 182, idet f.eks. økonomisk hensyntagen til vækst i offentlige udgifter ved regelfortolkning har mindre betydning i EU-retten, jf. f.eks. EF-domstolens faste restriktive praksis angående begrænsninger af en doms tidsmæssige virkning, se nærmere Bidar C-209/03 præmis 64-71. Modsat dansk retspraksis hvor et lignende argument har væsentlig mere tyngde, jf. f.eks. Odder-dommen U85.368H, og se generelt J. Klausen, Offentlig forsørgelse 1. udgave 2002 p. 306 ff.

[10]      Lovændringen fremgår af lov nr. 312 af 19/04/2006 som trådte i kraft 30/04/2006, jf. § 3; stk. 2, fremsat ved lovforslag nr. 95 af 30/11/2005.

[11]      Terminologien/sondringen er taget direkte fra EU-opholdsdirektivet, jf. art. 24, stk. 2.

[12]      Se desuden høringssvaret fra undervisningsministeren til DSF.

[13]      Se lovforslaget afsnit 3.1.3: »Princippet om, at hjemlandet betaler studiestøtten ...«, ud over Danmark er det kun de øvrige skandinaviske lande, som tillader eksport af studiestøtte, se f.eks. van der Mei, supra n. 3, p. 340.

[14]      Jf. art. 12, 17-18 og 39.

[15]      Dir. 2004/38, 96/93 og 264/90.

[16]      Dommen vedrørte en spansk immigrant i Tyskland, som fik afslag på en social familieydelse under henvisning til manglende formelt opholdsbevis og manglende arbejdstagerstatus, på trods af meget langvarigt ophold i værtsstaten, kvalificeret som følge af familiestiftelse, periodevis beskæftigelse og tidligere tildeling af andre sociale ydelser i værtsstaten. Dette afslag var nationalitetsdiskriminerende og i strid med TEF art. 12, jf. art. 17-18.

[17]      Bl.a. Grzelczyk, C-184/99, Baumbast, C-413/99, og Bidar, C-209/03.

[18]      EU-rettens personelle og materielle anvendelsesområde omfatter i princippet alle EU-borgere og sociale ydelser, se f.eks. Tomuschat 2000 p. 452 og Hailbronner 2005 p. 1249. Det principielle i denne praksis var, at sociale ydelser ikke længere var forbeholdt økonomisk aktive vandrende EU-borgere.

[19]      Se van der Mei, supra n. 3 p. 48-50, O’Laery, Putting Flesh on the Bones of EU Citizenship, European Law Review 1999 p. 68 og C. Tomuschat, Annotation to Sala, Common Market Law Review 2000 p. 449

[20]      Se generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i Bidar præmis 32, som særligt henviser til det EU-retlige proportionalitetsprincip; K. Hailbronner, Union Citizenship and Access to Social Benefits, Common Market Law Review 2005 p. 1274 betegner proportionalitetsprincippet som den »magiske nøgle«; V. Hatzopoulos, A (more) Social Europe: A Political Crossroad or a Legal One-way?, Common Market Law Review 2005 p. 1615, betegner det som udviklingen af 3. generations subjektive rettigheder.

[21]      Se nærmere C. Barnard, Social Welfare Law and EU Law (edited by E. Spaventa and M. Dougan), Hart Publishing 2005 p. 165 ff. og supra n. 4 p. 1478 ff.; redegør for EF-domstolens »incremental/quantitative approach« qua integrations- og solidaritetsprincippet, jf. Bidar præmis 56-57 og Grzelczyk præmis 44.

[22]      Se bl.a. Sala, C-85/96, Baumbast, C-413/99, Grzelczyk, C-184/99 og Collins, C-138/02.

[23]      Opholdsdirektiv for studerende, dir. 96/93, pensionister, dir. 365/90 og »restgruppen«, dir. 364/90.

[24]      Hvis personen ikke havde haft lovligt ophold i tilstrækkelig lang tid, havde værtsmedlemsstaten alene pga. ansøgning om sociale ydelser ret til at udvise EU-borgeren til oprindelsesstaten; hvis medlemsstaten ikke tager initiativ til udvisning, så er EU-borgeren beskyttet mod nationalitetsdiskrimination, se særligt Trojani, C-456/02, samt O’Leary supra n. 16 p. 78, M. Dougan/E. Spaventa, Educating Rudy and the (non-)English Patient: A double-bill on the recidency rights und art. 18 EC, European Law Review 2003 p. 708 og Dougan, supra n. 5, p. 970-71; det indbyggede dilemma i økonomisk inaktive EU-borgeres opholdsret.

[25]      Se Barnard, supra n. 16 p. 165 ff. og K. Hailbronner, supra n. 17, p. 1260 ff.

[26]      Personer med ophold på under 3 måneder, jf. art. 24, stk. 2.

[27]      5 år +, jf. art. 16.

[28]      Bemærk særligt art. 14, stk. 3, der er en kodificering af Grzelczyk, jf. præmis 42-43, idet nationale regler ikke automatisk må medføre afslag på sociale ydelser uden individuel hensyntagen.

[29]      Se M. Dougan, Free Movement: The Workseeker as Citizen, The Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2002 p. 128; primært pga. den tilladte omfattende diskrimination mod nyankomne EU-borgere, jf. art. 24, stk. 2; Barnard, supra n. 4 p. 1481 ff.

[30]      Se Hailbronner, supra n. 17; kritiserer EU-lovgivers delvise kodificering af retspraksis i direktivet.

[31]      Dougan og Barnard, supra n. 18, retter denne principielle kritik mod EU-lovgivers begrænsning af domstolens praksis; argumentet er, at borgerne qua domstolens praksis har erhvervet grundlæggende rettigheder, som lovgiver ikke efterfølgende kan fratage borgerne.

[32]      Se Dougan, supra n. 5, p. 962-64, Barnard, supra n. 4 p. 1481 ff., Hailbronner, supra n. 17, p. 1263 og generaladvokat Jacobs forslag til dom i C-147/03 præmis 46; begrænsningen i økonomisk inaktive studerendes ret til studiestøtte er omfattende, fordi langt hovedparten af denne gruppe studerende ikke opnår ret til studiestøtte pga. kravet om 5 års sammenhængende ophold i værtsstaten.

[33]      Se Dougan, The Court helps those who can help themselves ... The legal status of migrant work-seekers under EC law in the light of the Collins judgement, European Journal of Social Security 2005 p. 22-23, Barnard, supra n. 4, p. 1482 og Hailbronner, supra n. 17, p. 1264.

[34]      Se generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i Bidar præmis 64, Dougan, supra n. 30, p. 23-24, Barnard, supra n. 4, p. 1482, Hailbronner, supra n. 17, p. 1264; som argumenterer for dette under henvisning til Baumbast, hvor domstolen anvendte proportionalitetsbetragtninger i forhold til begrænsninger i unionsborgernes rettigheder hjemlet i EU-opholds­regu­le­rin­gen.

[35]      Se generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i C-147/03 præmis 43-46, van der Mei, supra n. 3, p. 381, Barnard, supra n. 4, p. 1474 ff., Hailbronner, supra n. 17, p. 1247 ff., Hatzopoulos, supra n. 17, p. 1614.

[36]      Se præmis 27 ff.; ydelsen, som Grzelczyk søgte, var således ikke omfattet af den særlige begrænsning i studenter opholdsdirektivet, jf. dir. 96/93 art. 3, idet ydelsen ikke kunne klassificeres som studiestøtte qua dens bredere målgruppe/tildelingskriterier.

[37]      Se præmis 44-46; at nogle studerende faldt ind under restgruppe opholdsdirektivet var ikke umiddelbart indlysende, og selve domstolens fortolkningsanalyse harmonerede ikke med strukturen i de tre tidligere opholdsdirektiver.

[38]      Se Dougan, supra n. 5, p. 973-74, idet alle studerende nu er omfattet af det samme direktiv.

[39]      Hatzopoulos, supra n. 17, p. 1614; domstolen vil næppe ignorere eller underkende legaliteten af en bestemmelse, som er udtryk for et besværligt politisk kompromis mellem de politiske aktører i EU, men derimod benytte vidtgående indskrænkende fortolkninger af begrænsningerne under henvisning til proportionalitetsprincippet, se Hailbronner, supra n. 17, p. 1264, Barnard, supra n. 4, 1481-82, Dougan, supra n. 5, p. 974 og generaladvokat Geelhoed i forslag til Bidar præmis 64, som diskuterer dette forhold.

[40]      Domstolen henviste f.eks. til det nye opholdsdirektiv i selve dommen, se præmis 43.

[41]      Se f.eks. generelt Hailbronner, supra n. 17.

[42]      Se Lair sag 39/86 og Brown sag 197/86.

[43]      Sammenhold f.eks. art. 24, stk. 2, i opholdsdirektivet med Lair præmis 42.

[44]      Se nærmere Karsten Engsig Sørensen, »Abuse of rights in Community Law: A principle of substance or merely rethoric?«, Common Market Law Review 43, p. 423-459, 2006.

[45]      Se særligt Ninni-Orasche, C-413/01.

[46]      Se generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i Ninni-Orasche præmis 33.

[47]      Ifølge Lair-doktrinen bevarer personer arbejdstagerstatus ved påbegyndelse af fuldtidsstudium, hvis der er en sammenhæng mellem det tidligere job i værtsstaten og studiet eller hvis arbejdsløsheden er ufrivillig; reglen har til hensigt at begrænse »almindelige« studerendes adgang til studiestøtte; se generaladvokat Geelhoed i forslag til afgørelse i Ninni-Orasche præmis 46, van der Mei, supra n. 3, p. 355, 366 og 377-78 og Dougan, supra n. 5, p. 947; de to forfattere kritiserer afgørelsen for at være udtryk for domstolens politisk motiverede tilbageholdenhed.

[48]      Bekendtgørelse nr. 349 af 20/4/2006.

[49]      Et vigtigt aspekt af moderniseringen af de danske regler er således at markere sondringen mellem studerende der hhv. opnår ret til SU pga. erhvervsaktivitet og ophold, hvilket var meget uklart i henhold til de tidligere regler, jf. den historiske bekendtgørelse nr. 469 af 3/6 2003 § 66, stk. 1.

[50]      Jf. 3.-4. afsnit.

[51]      Det fremgår af bemærkningerne, at der vil blive udarbejdet nye regler om definitionen af erhvervsarbejde, da det erkendes, at dette er svært at afgrænse i praksis.

[52]      Lovforslagets bemærkninger redegør meget overfladisk for, hvordan afgrænsningen foretages i dansk ad­ministrativ praksis. De nye regler i SU-bekendt­gø­relsen, jf. nr. 349 af 20/04/2006 § 67, henviser i modsætning til de tidligere regler i bekendtgørelsen til den EU-retlige definition af arbejdstagerbegrebet, men redegør ikke nærmere for dette.

[53]      Se ovenfor p. 5.

[54]      Hvilket er oplagt i forhold til SU-lovens § 2a, stk. 3, da undtagelserne kun relaterer sig til evt. grænseoverskridende aktiviteter i 5 års opholdsperioden og ikke selve aktiviteten i opholdsstaten; sammenhold med EF-domstolens fortolkning af proportionalitetsprincippet, jf. f.eks. Bidar og Grzelczyk.

[55]      Se afsnit 2.1 i bemærkningerne.

[56]      Se tidligere hjemmel i SU-loven for bekendtgørelsen sammenholdt med lovforslagets § 2a.

[57]      Se ovenfor.

[58]      Det må dog understreges, at den nye bestemmelse i SU-bekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 349 af 20/04/2006 § 67, skaber større klarhed om arbejdstageres ret til studiestøtte, særligt markant i relation til stk. 1, som implementerer den føromtalte Lair-doktrin, jf. note 47. Dog kan den grundlæggende kritik af reguleringen, som fremføres i denne artikel, fortsat gøres gældende.

[59]      Understreget af undervisningsministeren i svaret på MF Messerschmidts §-20 spørgsmål.

[60]      Se Dougan, supra n. 5, p. 983-85.

[61]      Opbygningen af det indre marked.

[62]      Begrænse negative konsekvenser af markedskræfterne.