Anklagemyndigheden og menneskerettighederne (2-3.2004 side 88)


Vicestatsadvokat Jesper Hjortenberg, Rigsadvokaten

 

Anklagemyndigheden har en væsentlig rolle at spille, når det gælder virkeliggørelsen af menneskerettigheder på en række områder. Artiklen redegør for de centrale organisatoriske spørgsmål og grundlæggende principper for anklagevirksomhed, som danner grundlag for, at anklagemyndigheden kan gøre sit til, at menneskerettighederne implementeres effektivt.

1. Menneskerettighedsbegrebet

Det kan være vanskeligt at definere, hvad menneskerettigheder er. Menneskerettigheder nævnes ikke sjældent i en dansk eller en anden national sammenhæng, f.eks. når der henvises til § 77 og § 79 i den danske grundlov i forbindelse med en debat om ytrings- og forsamlingsfrihed. Ofte kan tilgangen imidlertid alene eller tillige være international. Det kan være tilfældet, når talen falder på de FN-konventioner mv., der særligt tager sigte på beskyttelse af menneskerettigheder, eller på det arbejde, der foregår inden for Den Europæiske Union eller i Europarådet for at styrke menneskerettighederne. Den nationale og den internationale dimension af menneskerettighedsbeskyttelsen er dog som udgangspunkt to sider af samme sag.

Lars Nordskov Nielsen har udtrykt det således, at det, vi har for øje, når vi taler om menneskerettigheder, er rettigheder, som vi efter vore kulturnormer eller menneskesyn anser for nødvendige forudsætninger for et værdigt menneskeliv i en demokratisk livsform. Begrebet er dermed upræcist og dynamisk, varierende efter tid og sted. Nordskov Nielsen anfører videre, at dette næppe gør noget, men at det er vigtigt at fastholde, at kategorisering af rettigheder som menneskerettigheder er udtryk for og bør forbeholdes rettigheder af en særlig væsentlighed, af en vis fundamentalitet.1

Man kan naturligvis, når man skal definere menneskerettighederne, i stedet for denne mere upræcise tilgang vælge udelukkende at fokusere på de udtrykkelige regler, der findes i forfatninger og konventioner under betegnelser såsom menneskerettigheder, frihedsrettigheder, grundlæggende rettigheder osv., og herefter definere menneskerettighedsbegrebet med dette noget snævrere og formelle udgangspunkt. Dette er næppe uden videre en god idé i alle sammenhænge.

Overvejelser, der inddrager menneskerettighedssynspunkter, har ikke sjældent en politisk, etisk eller en retspolitisk dimension. Det er ikke kun gældende ret internationalt eller nationalt, der gøres til genstand for diskussion, men også de menneskerettigheder, man gerne så, skulle være gældende.2 Det er under alle omstændigheder vigtigt at gøre sig klart, hvornår man taler om det ene eller det andet. Den dynamiske fortolkning, som menneskerettigheder til tider underkastes, gør det imidlertid ikke sjældent vanskeligt at foretage en helt præcis afgrænsning af gældende menneskeret på et givet område.

2. Anklagemyndigheden som adressat for menneskerettighederne

2.1    Generelle overvejelser

Man kan spørge, hvorfor det er nødvendigt at gøre sig overvejelser om menneskerettighedsbegrebet, når emnet anklagemyndigheden og menneskerettighederne skal behandles. Svaret er, at en afgrænsning af emnet forudsætter, at man overvejer, hvornår gældende regulering eller gældende standarder, der har betydning for anklagemyndighedens organisation og virksomhed, med rimelighed kan betegnes som så fundamentale, at de bør anses som egentlige menneskeretlige regler mv. eller i hvert fald regler/standarder af menneskeretlig relevans.

Det bør allerede her nævnes, at ingen af de grundlæggende menneskerettighedskonventioner vedtaget i FN-regi eller Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) direkte nævner anklagemyndigheden eller eksplicit beskriver de forpligtelser, der påhviler anklagemyndigheden. Domstolene er derimod omtalt. Der er dog ikke tvivl om, at der påhviler anklagemyndigheden en selvstændig forpligtelse til at sikre menneskerettigheders overholdelse. Det fremgår også af en række sager behandlet af f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Anklagemyndigheden er endvidere gjort til genstand for behandling i visse internationale tekster med karakter af soft law, jf. nedenfor under 2.3.3

Det er ikke desto mindre klart, at anklagemyndigheden har en central rolle at spille, når det f.eks. drejer sig om i praksis at få gennemført det grundlæggende menneskeretlige krav om fair trial – retfærdig rettergang – som fastlagt i EMRK art. 6 og FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder art. 14, eller når det gælder sikring af den krævede respekt for privatlivet i forbindelse med straffesagers efterforskning, jf. EMRK art. 8.

Mange af de regler, der gælder for f.eks. den danske anklagemyndighed, er ikke alene af central betydning for anklagemyndighedens virksomhed, men er samtidig regler, der indeholder grundlæggende rettigheder af fundamental betydning for individet i et demokratisk samfund. Retsplejelovens regler om straffeprocesuelle tvangsindgreb indeholder således bl.a. en direkte udmøntning af den i øvrigt begrænsede beskyttelse i den danske grundlov af individets menneskerettigheder. Reglerne skal endvidere fortolkes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der tilkommer individet eller – bedre udtrykt – enhver i henhold til en række konventioner på det menneskeretlige område, som Danmark er folkeretligt forpligtet af.4

Straffeprocessen og strafferetten hjemler statsmagten adgang til vidtgående indgreb i de enkelte individers frihed og privatliv, og indgrebsmulighederne er bl.a. som følge af den teknologiske udvikling øget i de senere år. Strafferetsplejen er da også blevet karakteriseret som forfatningsrettens seismograf, fordi det er her, at nogle af de mest centrale menneskerettigheder navnlig skal bestå deres prøve i det virkelige liv.5

Det er ikke kun processuelle regler om tvangsindgreb, afhøringsmetoder o.l., der har interesse i forholdet mellem staten/anklagemyndigheden og individet. Menneskeretlige spørgsmål kan også opstå i forhold til anvendelsen af den materielle strafferet, f.eks. betydningen af ytrings- og informationsfriheden ved fortolkning af straffelovens § 264, stk. 1, nr. 1, f.eks. i en sag om journalisters færden på privat grund i forbindelse med demonstrationer6 eller ved fortolkningen af straffelovens § 266 b i en sag om ytringer vedrørende bestemte religiøse grupper.7

I alle disse sammenhænge er anklagemyndighedens dispositioner og afgørelser af afgørende betydning for retsanvendelsen.

2.2    Grundlæggende principper for anklagemyndighedens organisation og virksomhed

Efter min opfattelse kan imidlertid ikke kun de regler og faktiske forhold, der gælder for selve virksomheden inden for anklagemyndigheden, dvs. for den konkrete afvikling af straffesagerne, siges at have menneskeretlig interesse. Regler og standarder, der vedrører centrale organisatoriske spørgsmål inden for anklagemyndigheden og hovedprincipperne for anklagemyndighedens virksomhed og for relationerne til andre hovedaktører i samfundet og inden for retssystemet (domstole, politi, regering og parlament), kan således også have betydelig menneskeretlig relevans. Disse regler og standarder indgår også tit i et nært samspil med de menneskerettigheder, der direkte tager sigte på individet, f.eks. EMRK art. 2-14.

Anklagemyndigheden og anklagemyndighedens virksomhed er i Danmark og i de fleste andre stater underlagt en ofte detaljeret regulering i lovgivning og i andre generelle retsforskrifter. Det siger sig selv, at ikke alle disse regler bør inddrages, når anklagemyndigheden anskues ud fra en menneskeretlig synsvinkel. Kun de regler, der vedrører spørgsmål af særlig væsentlighed og fundamentalitet, bør inddrages.

Der er ikke tvivl om, at en velreguleret og velfungerende anklagemyndighed er af meget væsentlig betydning for ethvert demokratisk samfund og for individets retssikkerhed og dermed for den faktiske beskyttelse af menneskerettighederne. Det er i de fleste samfund ikke sjældent sådan, at selve regelgrundlaget for afviklingen af straffesager på papiret i rimelig grad harmonerer med i hvert fald fundamentale menneskerettigheder. Problemerne vedrører derimod den effektive gennemførelse af menneskerettighederne eller med andre ord den virkelige gennemslagskraft af menneskerettighederne.

Gennemslagskraften bremses ikke sjældent, fordi anklagemyndigheden (og måske også andre dele af retssystemet) organisatorisk lider af betydelige grundlæggende mangler, er udsat for udstrakt usaglig politisk påvirkning, at ressourcerne er alt for få, at personalet kunne være bedre uddannet, osv. Opremsningen af mulige problemer og dårligdomme kunne desværre fortsætte længe endnu.

2.3    Tilgangen til problemstillingen i denne artikel

Denne artikel vil fokusere på anklagemyndigheden og på de centrale organisatoriske spørgsmål og grundlæggende principper for anklagevirksomheden, der i sidste ende er en forudsætning for, at anklagemyndigheden kan gøre sit til, at menneskerettighederne implementeres effektivt. Dette gælder både i forhold til sigtede og tiltalte og i forhold til vidner og ofre for forbrydelser samt andre relevante grupper. De enkelte menneskerettigheder, der gælder specifikt for straffesagers afvikling, vil kun i mere begrænset omfang blive inddraget.

Jeg vil i det følgende tage udgangspunkt i internationale retlige instrumenter, dog således at danske forhold vil blive nævnt, hvor det er relevant. Gennemgangen vil navnlig tage afsæt i to centrale tekster fra henholdsvis FN og Europarådet, der begge har karakter af soft law, dvs. teksterne er ikke retligt bindende. De to tekster er FNs Guidelines on the Role of Prosecutors vedtaget af Eight United Nations Congress on Prevention of Crime and the Treatment of Offenders i september 1990 (Herefter benævnt FNs guidelines)8 og Europarådets Recommendation (2000) 19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System (herefter benævnt Europrådets Rec. (2000) 19).9 10

3. Grundlæggende principper for anklagemyndighedens virksomhed

3.1    Generelt

De grundlæggende principper omtalt i det følgende under 3.1-3.9 vedrører i høj grad forholdet mellem anklagemyndigheden og individet, både når der er tale om sigtede og tiltalte, og når der er tale om f.eks. ofre for forbrydelser og vidner. Det er dog naturligt nok også mange andre interesser end det enkelte individs, der tilgodeses gennem respekten for de grundlæggende principper. Under 3.10 behandles de grundlæggende principper vedrørende anklageres egne forhold.

3.2    Rule of Law

I både internationale og nationale sammenhænge spiller princippet »rule of law« – på dansk vil man sige legalitetsprincippet – en central rolle, når talen falder på de grundlæggende værdier i et demokratisk samfund. Individets retstilling fastlægges ud fra forud fastlagte generelle retsregler og ikke ud fra tilfældige magthaveres forgodtbefindende.11

Det er en af anklagemyndighedens helt grundlæggende opgaver i et demokratisk samfund at sørge for, at grundlæggende legalitetsprincipper overholdes. Et særligt ansvar påhviler netop anklagere, fordi de er sat til at administrere et område, hvor statsmagtens og individets interesser ikke sjældent sættes op mod hinanden. I et demokratisk samfund er det fællesskabets interesse eller den overordnede samfundsinteresse, der skal holdes op mod individets interesser og afvejes over for hinanden i forbindelse med den konkrete strafforfølgning.

I Europarådets Rec. (2000) 19 pr. 1 er offentlige anklageres opgave beskrevet således:

»Public prosecutors are public authorities who, on behalf of society and in the public interest, ensure the application of the law, where the breach of the law carries a criminal sanction, taking into account both the rights of the individual and the necessary effectiveness of the criminal justice system.«

I samme rekommendation pr. 24 er følgende endvidere anført:

»In the performance of their duties, public prosecutors should in particular. ...

b) respect and seek to protect human rights as laid down in the Convention for The Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.«

Tilsvarende er det i FNs Guidelines nr. 12 fastlagt, at anklagere ud over at handle i overensstemmelse med gældende ret (»in accordance with the law«) »shall respect and protect human dignity and uphold human rights ...«.

Det kan tilføjes, at et element i beskyttelsen af en række menneskerettigheder netop består i, at den ved national lov foreskrevne fremgangsmåde skal følges, jf. f.eks. EMRK art. 5 om frihedsberøvelse og art. 8 om ret til respekt for privatliv mv.

3.3    Objektivitetsprincippet

Sammenlignet med lovgivningen om anklagemyndigheden i mange andre lande indeholder den danske retsplejelov kun få bestemmelser om de grundlæggende principper for anklagemyndighedens virksomhed.

En central bestemmelse findes dog i retsplejelovens § 96, stk. 2, hvorefter de offentlige anklagere bl.a. ikke blot skal påse, at strafskyldige drages til ansvar, men også at forfølgning af uskyldige ikke finder sted. Der er tale om det såkaldte objektivitetsprincip.

Objektivitetsprincippet må med forskellige variationer anses for at være et af de helt grundlæggende principper for anklagemyndigheden både nationalt og i en international sammenhæng, og princippet er samtidig af afgørende betydning for implementeringen af menneskerettigheder under straffeprocessen.

FNs guidelines indeholder således bl.a. en henvisning i nr. 12 til at anklagere skal »perform their duties fairly, consistenly and expeditiously« og i nr. 13 b) anføres det, at anklagere skal:

»Protect the public interest, act with objectivity, take proper account of the position of the suspect and the victim, and pay attention to all relevant circumstances, irrespective of whether they are to the advantage or disadvantage of the suspect.«

I Europarådets Rec. (2000) 19 pr. 20 anføres det, at anklagere skal være »objective and fair during court proceedings« og af pr. 24 fremgår det, at »public prosecutors should in particular carry out their functions fairly, impartially and objectively«. I pr. 20 er det tilføjet, at det også er anklagerens opgave at sikre sig, at retten er i besiddelse af alle relevante faktuelle oplysninger og retlige argumenter, der er nødvendige for »the fair administration of justice«.

Endvidere fremgår følgende af pr. 26:

»Public prosecutors should ensure equality before the law, and make themselves aware of all relevant circumstances including those affecting the suspect, irrespective of whether they are to the latter`s advantage or disadvantage.«

Herudover fremgår det af pr. 27, at anklagere ikke må rejse tiltale eller fortsætte en sag, hvori der er rejst tiltale, hvis en upartisk efterforskning har vist, at sigtelsen/tiltalen er ubegrundet.

Princippet om upartiskhed – impartiallity – er også vigtigt at understrege i forbindelse med objektivitetsprincippet, som det naturligt knytter an til. I den danske retsplejelov tilgodeses behovet for upartiskhed bl.a. af § 97 om habilitetskrav til anklagere.

3.4    Tempomaksimen

Efter den danske retsplejelovs § 96, stk. 2, skal de offentlige anklagere fremme enhver sag med den hurtighed, som sagens beskaffenhed tillader. Der er tale om den såkaldte tempomaksime.

I dansk retspraksis er hurtigheden af sagsbehandlingen et ofte tilbagevendende spørgsmål, og i en række domme er lang sagsbehandlingstid tillagt betydning for bl.a. strafudmålingen.12

Efter EMRK artikel 6 har den tiltalte krav på rettergang inden for en rimelig frist.

Sammenhængen mellem de grundlæggende principper for og den overordnede regulering af anklagemyndigheden på den ene side og den materielle beskyttelse af menneskerettigheden – ret til retfærdig rettergang inden for en rimelig frist – er således meget klar i dette tilfælde.

Tempomaksimen er da også nævnt i FNs guidelines nr. 12, hvorefter anklagere skal handle »expeditiously« og således bidrage til at sikre »due process and the smooth functioning of the criminal justice system«, og i Europarådets Rec. (2000) 19 pr. 24, hvorefter anklagere skal »seek to ensure that the criminal justice system operates as expeditiously as possible«.

3.5    Diskriminationsforbud – lighed for loven

Hvad der i dansk ret følger af generelle lighedsgrundsætninger og forvaltningsretlige principper, fremgår udtrykkeligt af både FNs guidelines og Rec. (2000) 19 fra Europarådet. Diskrimination under udførelse af anklagerfunktionen er ikke tilladt. FN-teksten nævner diskrimination af politiske, sociale, religiøse, racemæssige eller kulturelle årsager og tilføjer »sexual discrimination« og diskrimination af alle andre årsager (nr. 13 a). I pr. 25 i Europarådsteksten nævnes følgende:

»Public prosecutors should abstain from discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth, health, handicaps or other status.«

Som det ses, er ingen af opregningerne af diskriminationsgrunde udtømmende.

Disse soft law-tekster må på dette punkt ses i tæt sammenhæng med generelle og specifikke diskriminationsforbud i forskellige konventioner, således f.eks. EMRK art. 14.

3.6    Pligten til at sikre en retfærdig rettergang – fair trial

Det siger sig selv, at et af mest grundlæggende krav, der bør stilles til anklagemyndigheden er, at organisationen og den enkelte anklager gør deres yderste for at sikre retfærdig rettergang ud fra de regler, der er fastlagt i national ret og i internationale konventioner mv., f.eks. EMRK art. 6.

I FNs guidelines er der f.eks i nr. 12 henvist til, at anklagere skal sikre »due process«. Tilsvarende er der i Rec. (2000) 19 i afsnittet om duties of the public prosecutor towards individuals udover generelle krav om fairness, upartiskhed og objektivitet bl.a henvist til princippet om »equality of arms« (pr. 29) og til ønskeligheden af at tilvejebringe »codes of conduct« for anklagere (pr. 35). Der findes ikke p.t. nogen samlet »code of conduct« for danske anklagere.13

3.7    Anvendelse af ulovligt indhentede eller ulovlige beviser

Anvendelse af ulovligt indhentede beviser giver – må man formode – anledning til overvejelse i de fleste retssystemer. Regler og retspraksis om dette spørgsmål varierer fra stat til stat, og det har derfor været svært at opnå enighed om regulering og tilkendegivelser ved forhandlinger om internationale tekster. Der har dog typisk været enighed om, at det er tale om en problemstilling af central betydning. Det gælder også ved tilblivelsen af FNs guidelines og Rec. (2000) 19.

Det er også værd at bemærke, at anvendelse af ulovlige beviser ikke generelt er i strid med EMRK art. 6.14

Det bør imidlertid understreges, at det er af grundlæggende betydning for anklageres arbejde, at der arbejdes bevidst med disse spørgsmål, og at man navnlig er opmærksom på situationer, hvor grundlæggende menneskerettigheder må anses for krænket i forbindelse med bevisoptagelsen, f.eks. forbud mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Overvejelserne i anklagemyndigheden kan både vedrøre tilrettelæggelsen af bevisførelsen under straffesagen, men også om der disciplinært eller strafferetligt er grundlag for at skride ind over for de ansvarlige for overtrædelserne, samt hvad der eventuelt kan gøres for at undgå gentagelser.

Spørgsmålet om anvendelse af ulovligt indhentede beviser er behandlet således i FNs guidelines nr. 16:

»When prosecutors come into possession of evidence against suspects that they know or believe on reasonable grounds was obtained through recourse to unlawful methods, which constitute a grave violation of the suspect’s human rights, especially involving torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, or other abuses of human rights, they shall refuse to use such evidence against anyone other than those who used such methods, or inform the Court accordingly, and shall take all necessary steps to ensure that those responsible for using such methods are brought to justice.«

Rec. (2000) 19 anfører følgende i pr. 28:

»Public prosecutors should not present evidence against suspects that they know or believe on reasonable grounds was obtained through recourse to methods which are contrary to the law. In cases of any doubt, public prosecutors should ask the court to rule on the admissibility of such evidence.«

Spørgsmålet er nærmere behandlet i den forklarende rapport til rekommendationen:

»Because it is answerable for the way law is applied, the public prosecutor must take account of the manner in which incrimination evidence is obtained.

The expression »methods which are contrary to the law« is intended to cover not so much minor, formal irregularities, many of which have no impact on the overall validity of proceedings, but rather those illegalities that impinge on fundamental rights.

Typically two sets of situations may occur: either there is no room for doubt as to the illegal nature of the evidence and the public prosecutor must act on its own account in refusing to admit that evidence; or else there is an element of doubt and the public prosecutor, either before or at the time of conducting the prosecution, must ask the court to rule on the admissibility of the evidence.«

3.8.   Tavshedspligt

I forhold til spørgsmål om tavshedspligt er man – med hensyn til de personer, som de tavshedpligtbelagte oplysninger vedrører – inde på beskyttelsesområdet vedrørende privatliv og familieliv, f.eks. i EMRK art. 8.

I henhold til FNs guideline nr. 13 c) skal anklagere »keep matters in their possesion confidential, unless the performance of duty or the needs of justice require otherwise«. Rec. 2000 (19) har i pr. 30 en bestemmelse om tavshedspligt vedrørende oplysninger modtaget fra tredjemand.

3.9.   Forholdet til vidner og ofre for forbrydelser

Både FN- og Europarådsteksten indeholder bestemmelser, hvorefter anklageren skal tage hensyn til ofres særlige status. I Rec. (2000) 19 er også vidners forhold nævnt:

»32. Public prosecutors should take proper account of the interest of the witnesses, especially take or promote measures to protect their life, safety and privacy, or see to it that such measures have been taken.

33. Public prosecutors should take proper account of the views and concerns of victims when their personal interests are affected and take or promote actions to ensure that victims are informed of both their rights and developments in the procedure.

34. Interested parties of recognised or identifiable status, in particular victims, should be able to challenge decisions of public prosecutors not to prosecute; such a challenge may be made, where appropriate after an hierarchical review, either by way of judicial review, or by authorising parties to engage private prosecution.«

Der er ikke i Danmark mulighed for alternativt at rejse privat tiltale, når en sag er blevet sluttet uden tiltalerejsning.

Muligheden for, at forurettede efter dansk ret kan få undergivet anklagemyndighedens afgørelser om ikke at rejse tiltale »judicial review«, må anses for meget begrænsede. Der kan henvises til en utrykt Østre Landsrets dom af 9. april 2001 (nr. B-1162-99), hvor sagsøger bl.a. havde nedlagt påstand om, at der skulle foretages realitetsbehandling af en politianmeldelse om bedrageri, der var blevet afvist af politiet.

Landsretten udtalte:

»Politiets og anklagemyndighedens virksomhed sker i det offentliges interesse, og den enkelte borger har – uanset hvilken interesse han måtte have i udfaldet af en straffesag – hverken efter retsplejeloven, efter grundloven, efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller på noget andet grundlag noget retligt krav på, at politiet eller anklagemyndigheden foretager efterforskning eller rejser straffesag. Som følge heraf har den enkelte borger heller ikke noget krav på, at domstolene efterprøver politiets og anklagemyndighedens beslutning om, hvorvidt der skal indledes efterforskning eller straffesag.«

Da landsretten således ikke fandt at kunne påkende de nedlagte påstande, blev sagen afvist fra domstolene, jf. retsplejelovens § 232, stk. 3.

Ofre og vidner vil menneskeretligt set i visse tilfælde formentlig kunne påberåbe sig statens positive forpligtelser efter EMRK art. 8 som grundlag for deres krav om beskyttelse mv.15

3.10  Anklageres egne forhold

Som tidligere nævnt må en velreguleret og velfungerende anklagemyndighed anses for at være af væsentlig betydning for gennemførelsen i praksis af en række centrale menneskerettigheder. Både i FNs guidelines og i Europarådsrekommendationen er der derfor en række bestemmelser, der har til hensigt at skabe acceptable forhold for anklagere, således at de kan udføre deres opgaver på en forsvarlig og effektiv måde. Staterne skal således eksempelvis sikre fair og upartisk rekruttering af anklagere, tilstrækkelig uddannelse (også vedrørende menneskerettigheder, f.eks. EMRK. art. 5 og 6), beskyttelse mod fysisk overlast, rimelige løn- og arbejdsvilkår, fair forfremmelsesordninger, ligesom det som udgangspunkt skal sikres, at anklagere selv kan nyde godt af grundlæggende menneskerettigheder, såsom ytrings- forsamlings- og foreningsfrihed.

4. Anklagemyndighedens forhold til andre centrale aktører

4.1 Forholdet til regeringen/parlamentet

Betragter man anklagemyndighedens forhold til regeringen/parlamentet i de forskellige europæiske stater, vil man se, at betydelige forskelle gør sig gældende. I nogle stater nyder anklagemyndigheden fuld uafhængighed på linje med domstolene. I andre stater er man i større eller mindre grad underlagt parlamentet eller regeringen, i det daglige typisk repræsenteret ved statens justitsminister.

Det sidste er også tilfældet i Danmark, hvor det fremgår af retsplejelovens § 98, at justitsministeren er de offentlige anklagere overordnet og fører tilsyn med disse og således både kan fastlægge generelle bindende retningslinjer for anklagemyndigheden og give de offentlige anklagere pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager.

De følgende betragtninger er af generel karakter og afspejler bl.a. drøftelserne i den komite, som udarbejdede udkastet til Rec. (2000) 19, og er således ikke møntet på den aktuelle situation i Danmark eller bestemte andre lande.

Muligheden for at udstede generelle retningslinjer til anklagemyndigheden fra politisk ledede myndigheder o.l. giver typisk ikke anledning til generelle betænkeligheder, så længe retningslinjerne gives i skriftlig form og offentliggøres.

Derimod kan pålæg fra regeringen eller en minister i konkrete straffesager enten om at rejse tiltale eller måske navnlig om ikke at rejse tiltale give anledning til betænkeligheder. Adgangen til at intervenere i konkrete straffesager ved tiltalerejsning kan f.eks. bruges til at chikanere politiske modstandere eller til at forfølge usaglige hensyn i øvrigt. Sådanne sager vil forhåbentlig ende med frifindelse, men måske først efter en langvarig retssag, der kan være svært belastende for de tiltalte. Adgangen til at beslutte, at der ikke rejses tiltale, kan indebære, at der uden nogen som helst domstolskontrol kan ske beskyttelse af formentlig strafskyldige personer, som man af forskellige årsager måtte ønske at holde hånden over. Beslutninger truffet af regeringen eller af en minister kan også være resultatet af et parlamentarisk pres, som indebærer en risiko for, at der kan ligge ikke saglige hensyn bag beslutningen.

Man kan selvfølgelig håbe, at klart urimelige eller ulovlige afgørelser af tiltalespørgsmål minimum vil blive mødt med politisk ansvar og almindelig offentlig afstandtagen, og at det derfor ikke engang vil blive overvejet at træffe sådanne afgørelser. Konsekvenserne vil dog ganske afhænge af tid og sted for begivenhederne.

Det siger sig selv, at lige præcis spørgsmålet om anklagemyndighedens forhold til regeringen og parlamentet kan være af helt afgørende betydning for, om et samfund kan leve op til kravene om f.eks. rule of law, lighed for loven og retfærdig rettergang.

Disse spørgsmål er søgt løst på følgende måde i Rec. (2000) 19 pr. 13:

»Where the public prosecution is part of or subordinate to the government, states should take effective measures to guarantee that:

a.    the nature and the scope of the powers of the government with respect to the public prosecution are established by law;

b.    government exercises its powers in a transparent way and in accordance with international treaties, national legislation and general principles of law;

c.     where government gives instructions of a general nature, such instructions must be in writing and published in an adequate way;

d.    where the government has the power to give instructions to prosecute a specific case, such instructions must carry with them adequate guarantees that transparency and equity are respected in accordance with national law, the government being under a duty, for example:

§          to seek prior written advice from either the competent public prosecutor or the body that is carrying out the public prosecution;

§          duly to explain its written instructions, especially when they diviate from the public prosecutor´s advices and to transmit them through the hierarchical channels;

§          to see to it that, before the trial, the advice and the instructions become part of the file so that the other parties may take cognisance of it and make comments;

e.    public prosecutors remain free to submit to the court any legal arguments of their choice, even where they are under a duty to reflect in writing the instructions received;

f.      instructions not to prosecute in a specific case should, in principle, be prohibited. Should that not be the case, such instructions must remain exceptional and be subjected not only to the requirements indicated in paragraphs d. and e. above but also to an appropriate specific control with a view in particular to guaranteeing transparency.«

Pr. 14 i Rec. (2000) 19 vedrører situationen i stater, hvor anklagemyndigheden er uafhængig af regeringen:

»In countries where the public prosecution in independent of the government, the state should take effective measures to guarantee that the nature and the scope of the independence of the public prosecution in established by law.«

Det kan i øvrigt tilføjes, at der den 13. november 2003 er fremsat forslag til folketingsbeslutning om ophævelse af justitsministerens beføjelser i konkrete straffesager (B 46 2003-2004). Folketinget afholdt en offentlig høring den 23. september 2003 om anklagemyndighedens forhold til Justitsministeriet.16

4.2 Forholdet til politiet

Den internationalt set særegne sammenblanding af politi og anklagemyndigheden i 1. instans, som ses i Danmark og Norge, kan ikke som udgangspunkt anses for problematisk i menneskeretlig henseende.17 Det er naturligvis i den forbindelse en forudsætning, at den konkrete afvikling af straffesagsbehandlingen lever op til kravene i f.eks. EMRK art. 6, og at politiet er undergivet en tilstrækkelig og forsvarlig kontrol, som i Danmark både involverer juristerne i politiet som lokal anklagemyndighed og den overordnede anklagemyndighed i form af statsadvokaterne og rigsadvokaten samt domstolene, som udøver en række kontrolbeføjelser under efterforskningen.

I Rec. (2000) 19 er anklagernes kontrolbeføjelser fastlagt i pr. 21:

»In general, public prosecutors should scrutinise the lawfulness of police investigations at the latest when deciding whether a prosecution should commence or continue, In this respect, public prosecutors will also monitor the observance of human rights by the police«

Der er i Europa stor forskel på, hvorledes de institutionelle bånd er mellem politi og anklagemyndighed, og i hvilket omfang anklagemyndigheden rent faktisk kan kontrollere politiet. Pr. 22 i Rec. (2000) 19 vedrører stater, hvor efterforskningen kan kontrolleres direkte af anklagemyndigheden:

»In countries where the police is placed under the authority of the public prosecution or where police investigations are either conducted or supervised by the public prosecutor, that state should take effective measures to guarantee that the public prosecutor may:

a.    give instructions as appropriate to the police with a view to an effective implementation of crime policy priorities, notably with respect to deciding which categories of cases should be dealt with first, the means used to search for evidence, the staff used, the duration of investigations, information to be given to the public prosecutor, etc.;

b.    where different police agencies are available, allocarte individual cases to the agency that it deems best suited to deal with it;

c.     carry out evaluations and controls in so far as these are necessary in order to monitor compliance with its instructions and the law;

d.    sanction or promote sanctioning, if appropriate, of eventual violations.

Pr. 23 vedrører de øvrige stater:

»States where the police is independent of the public prosecution should take effective measures to guarantee that there is appropriate and functional co-operation between the Public Prosecution and the police«

En særlig problemstilling, som kun kort skal nævnes her, er de særlige processuelle aspekter af EMRK art. 2 og 3 om henholdsvis retten til livet og beskyttelsen mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Situationen kan være den, at en person er afgået ved døden eller kommet alvorligt til skade som følge af politiets indgriben, eller mens den pågældende var i politiets varetægt. I Danmark iværksætter de regionale statsadvokater af egen drift efterforskning i disse sager, jf. retsplejelovens § 1020 a, stk. 2.

Problemer med undersøgelsen af sådanne sager har i en række tilfælde for så vidt angår andre stater end Danmark været forelagt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol til bedømmelse i lyset af EMRK art. 2 og 3. Art. 2 og art. 3 kan således krænkes ikke blot som følge af ulovlig magtanvendelse mv., men også ved en undladelse af at efterforske det passerede, eller hvis der ikke er tilstrækkelige garantier for en effektiv og uafhængig efterforskning/undersøgelse.18 Anklagemyndigheden vil i mange stater, herunder i Danmark, spille en central rolle i den forbindelse, og i henhold til praksis vil anklagemyndighedens organisation og reglerne for undersøgelserne også kunne blive genstand for en vurdering i henhold til EMRK art. 2 og 3.

4.3    Forholdet til domstolene

I den forklarende rapport til rec. (2000) 19 er forholdet mellem dommere og anklagere beskrevet således:

»The committee considered it important to state clearly that, although public prosecutors and judges are part of the same legal system and although the status and certain functions of the two professions are similar, public prosecutors are not judges and there can be no equivocation on that point, just as there can be no question of public prosecutors exerting influence on judges. On the contrary, the dealings between the two professions – which inevitable come into frequent contact – must be characterised by mutual respect, objectivity and the observance of procedural requirements.«

Følgende gælder i øvrigt for forholdet mellem dommere og anklagere, jf. pr. 17:

»States should take appropriate measures to ensure that the legal status, the competencies and the procedural role of public prosecutors are established by law in a way that there can be no legitimate doubt about the independence and impartiality of the court judges. In particular states should guarantee that a person cannot at the same time perform duties as a public prosecutor and as a court judge.«

Relationerne mellem dommere og anklagere omtales endvidere i pr. 19:

»Public prosecutors must strictly respect the independence and the impartiality of judges; in particular they shall neither cast doubts on judicial decisions nor hinder their execution, save where exercising their rights of appeal or invoking some other declaratory procedure.«

Det centrale i disse standarder er naturligvis at undgå en sådan sammenblanding af dømmende funktioner og anklagefunktioner, at en retfærdig rettergang for en uafhængig og upartisk domstol gøres illusorisk, og at sikre, at det over for omverdenen står klart, at der er tale om adskilte funktioner.

5. Afslutning

Som det er fremgået af gennemgangen, har det efter min opfattelse betydelig interesse at anskue menneskerettighedsspørgsmål ikke blot ud fra de materielle rettigheder eksempelvis i EMRK, der retter sig direkte mod individet, men også under inddragelse af spørgsmål vedrørende grundprincipper og organisatoriske forhold hos de myndigheder mv., som skal stå for virkeliggørelse af rettighederne. Der kan bl.a. ud fra internationalt vedtagne regler, rekommendationer o.l. opstilles en række alment anerkendte standarder, principper, værdier og retningslinjer for anklagemyndigheden, som man bør forsøge at holde sig for øje. Endvidere er det anbefalelsesværdigt, hvis anklagemyndigheden i det daglige arbejde lader sig lede og inspirere af disse principper mv. og lader menneskerettighedsspørgsmål få sin naturlige plads i arbejdet.

I denne artikel har fokus været rettet mod anklagemyndigheden. Andre myndigheders og aktørers forhold i forbindelse med behandlingen af straffesager er dog også i høj grad af interesse set alene eller måske navnlig set i sammenhæng med hinanden. Domstolene kan siges at være et nærliggende eksempel. Uden velfungerende reelt uafhængige og upartiske domstole, der arbejder efter alment anerkendte principper, vil der typisk opstå problemer med gennemførelsen af en række grundlæggende rettigheder for individet. Eksempelvis vil manglende ressourcer og organisationsudvikling hos domstolene – og hos politi og anklagemyndighed – meget vel kunne føre til uacceptabelt lange sagsbehandlingstider og mulige krænkelser af kravet i EMRK art. 6 om rettergang inden for en rimelig frist. Forsvarernes forhold spiller også ind her.19

Sidstnævnte eksempel viser i øvrigt, at det for retsvæsenets vedkommende ofte vil være nødvendigt om at anlægge et helhedssyn og forsøge at skabe samlede løsninger, som inddrager både politi, anklagemyndighed, domstole, kriminalforsorg, forsvarsadvokater og alle de andre aktører og myndigheder, der deltager i straffesagers behandling i den enkelte stat.

Noter

1.    Lars Nordskov Nielsen: Nogle strøtanker om menneskerettighedsbegrebet – og dets brug i Grundloven og menneskerettigheder i dansk og europæisk perspektiv (1997) s. 35

2.    Zahle: Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2003) s. 15

3.    Se hertil The status of the Public Prosecutors office in the Council of the Baltic Sea States (CBSS) Member states – A survey with recommendations – May 2000 (Commissioner of the CBSS on Democratic Institutions and Human Rights, including the Rights of Persons belonging to Minorities) s. 3, hvor det bl.a også anføres, at »the status of the public prosecution has mainly been considered an area where political decisions were more suitable than international regulation. To a certain degree, this still applies – probably because the issue is a delicate one for the institutions in a given state with implications for the functioning of the public authorities, inter alia in relation to the influence of the executive.«

4.    Jf. EMRK art. 1 om forpligtelsen til at sikre rettigheder og friheder for enhver person under de høje kontraherende parters jurisdiktion

5.    Se Gammeltoft-Hansen: Strafferetspleje I, 2. udgave (1998) s. 15

6.    Se som eksempler U 1994.988 H og U 1999.1675 H.

7.    Eksempelvis U 2000.2234 H

8.    U.N. Doc. A/CONF.144/28/Rev. I at 189 (1990)

9.    Vedtaget af Europarådets Ministerkomite den 6. oktober 2000.

10.  International Association of Prosecutors (IAP) – en verdensdækkende privat organisation for anklagere og anklagemyndigheder – har den 23. april 1999 vedtaget »Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors«. Standarderne henviser til FNs guidelines og indeholder afsnit om Professional Conduct, Independence, Impartiality, Role in Criminal Proceedings, Co-operation og Empowerment. Teksten kan findes på IAPs hjemmeside www.iap.nl.com. IAP har endvidere i 2003 udgivet en »Human Rights Manual for Prosecutors«.

11.  Om rule of law and rule of man se Werlauff i Juristen 2002 s. 4.

12.  Eksempelvis U 2003.2031 H om krænkelse af EMRK art. 6 ved en samlet sagsbehandlingstid på næsten 10 år.

13.  Se også IAPs standarder nævnt i note 10 under afsnit 4 Role in criminal proceedings.

14.  Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udgave (2003) s. 242 og Kjølbro i EU-ret & Menneskeret 2003 s. 61 ff.

15.  Spørgsmålet om EMRK art. 6 og 8 set i forhold til vidner og ofre er bl.a. behandlet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Doorsonsagen pr. 70 (dom af 26. marts 1996).

16.  Se om problemstillingen i øvrigt Garde i UfR 1996 B s. 363 ff og Toftegaard Nielsen: Straffesagens gang 2. udgave (2001) s. 100 ff.

17.  Europarådets Parlamentariske Forsamling har dog i recommendation 1604 (2003) bl.a. udtalt, at »…the following particularities apparent in the national practices of member states give rise to concern as to their compatibility with the Council of Europe’s basic principles:
i. The police having responsibility for prosecutions ...« I konsekvens heraf anbefaler forsamlingen, at ansvaret for tiltalerejsning bør være hos »a body separate from and independent of the police ...«.

18.  Se Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udgave (2003) s. 91 ff og s. 114 f.

19.  Se Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udgave (2003) s. 270 om bl.a. utilstrækkelige ressourcer til f.eks. domstolssystemet og strukturelle problemer og den generelt manglende accept hos Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol af sådanne undskyldninger fra myndighedernes side i sager om lang sagsbehandlingstid.