Menneskeretlige tendenser og udfordringer

– om antiterrorisme, pluralisme og virksomheders menneskeretlige ansvar (2-3.2004 side 76)


Birgitte Kofod Olsen, Afdelingsleder, ph.d., Institut for Menneskerettigheder

 

Siden årtusindeskiftet er en række problemstillinger trådt stadigt tydeligere frem på den internationale og europæiske menneskeretlige agenda. De samme problemstillinger har endnu ikke givet anledning til megen diskussion i en dansk sammenhæng. De fremstår imidlertid som store udfordringer – både retligt og praktisk – og er derfor sat i fokus her som centrale for menneskerettighedernes betydning og rækkevidde fremover.

De tre temaer, som jeg vil fokusere på i det følgende, omfatter anti-terrorisme, pluralisme og virksomheders menneskeretlige ansvar.  

Bekæmpelsen af terrorisme har efter 11/9 fået en helt central placering på den politiske dagsorden såvel internationalt som regionalt og nationalt og har sat sig markante spor i den danske retlige regulering. En af de centrale menneskeretlige problemstillinger, der knytter sig hertil, er den klassiske afbalancering af hensynet til borgerens privatlivsbeskyttelse og samfundets interesse i et roligt og stabilt samfund, hvor efterforskning kan gennemføres effektivt. Det er denne problemstilling, som jeg har valgt at fokusere på, dels fordi den giver anledning til principielle overvejelser om overvågning af borgerne, dels fordi den har konsekvenser for samfundsudviklingen.

Det andet tema, som særligt i Europa er i vækst i disse år, kredser om udviklingsmuligheder for de europæiske demokratiske samfund, der konstaterer eller forventer en transformation fra en homogen monokultur til en multikulturel eller pluralistisk kultur. Den menneskeretlige udfordring består i denne kontekst i at bevare grundlæggende demokratiske og menneskeretlige principper og samtidig skabe rum for, at minoriteter kan leve i overensstemmelse med og med majoritetens respekt for deres særlige kulturelle og religiøse traditioner, normer og livsformer.    

Det sidste tema, som jeg vil belyse, er private aktørers ansvar for at respektere og fremme menneskerettighederne. I fokus er især transnationale virksomheders interesse i at medvirke til et øget beskyttelsesniveau, men også det internationale samfunds interesse i og bestræbelser på at inddrage erhvervslivet i indsatsen for at fremme ikke blot menneskerettighederne, men også en bæredygtig og inkluderende global økonomi.

Tema 1: Anti-terrorisme

»Med henblik på sikkerheden kan der på længere sigt oprettes et centraliseret europæisk register over udstedte pas. ... Yderst vigtigt at se på, hvordan oprettelsen af et sådan register vil påvirke EU-borgernes grundlæggende rettigheder og specielt deres ret til databeskyttelse.«1

Anti-terrorisme har været hovedpunkt på den politiske dagsorden siden 11/9 angrebet i New York i 2001 og er blevet yderligere understreget med terrorhandlingerne i Madrid i marts 2004.

Det har affødt en række reguleringsinitiativer i både EU og Europarådet, ligesom det har ført til tilvejebringelse af lovgrundlag for nye efterforskningsmidler i Danmark.

I et menneskeretligt perspektiv har denne udvikling accentueret en klassisk problemstilling, nemlig sammenstødet mellem samfundets interesse i at efterforske kriminalitet og den enkelte borgers interesse i at kunne nyde sin privatlivsbeskyttelse – og afvejningen af disse interesser overfor hinanden.

Privatlivsbeskyttelsen er en grundlæggende frihedsrettighed, som bygger på en lang tradition i særligt de angelsaksiske lande, og har fundet udtryk ikke blot i en lang række forfatninger, men også i FN’s konvention om civile og politiske rettigheder (CCPR) art. 17, den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 8 samt senest i EU Charter om Grundlæggende Rettigheder art. 7.

Beskyttelsen omfatter i sin kerne såvel privatliv som familieliv, hjem og korrespondance. Den del af privatlivsbeskyttelsen, som imidlertid har påkaldt sig særlig opmærksomhed i forbindelse med anti-terrorreguleringen, udgøres af den informationelle privatlivsbeskyttelse eller information privacy. I en dansk og nordisk sammenhæng er denne beskyttelse udviklet siden begyndelsen af 70’erne i registerlovgivningen og senere i en europæisk sammenhæng i Europarådets Pesondatabeskyttelses-konvention fra 19812 og EU’s Direktiv om beskyttelse af persondata fra 1995.3

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i en række sager statueret, at personoplysninger og adgangen hertil via aktindsigt samt registrering og udveksling af personoplysninger er omfattet af EMRK art. 8.4 Det samme gælder oplysninger hidrørende fra telefonaflytning, herunder såvel samtale som trafikoplysninger.5

Den nævnte informationelle privatlivsbeskyttelse er relativ og kan derfor begrænses under henvisning til et legitimt formål og til opfyldelse af et påtrængende samfundsmæssigt behov. Et indgreb i privatlivsbeskyttelsen kræver derudover klar lovhjemmel samt en påvisning af, at indgrebet er rimeligt og sagligt begrundet, og ikke kan erstattes af et – for borgeren – mindre indgribende middel.6

Ved vurderingen af, om et indgreb i beskyttelsen af personoplysninger er legitimt, skal udgangpunktet tages i, at der skal opnås en fair balance mellem samfundsinteressen og den enkelte borgers interesse. I tilfælde, hvor samfundsinteressen er repræsenteret i et hensyn til politiets og efterretningstjenestens efterforskningsmuligheder og beskyttelse af den nationale sikkerhed, har EMD i de sager, hvor lovhjemlens kvalitet og præcision var i orden, vist villighed til at imødekomme samfundets behov.7 Det er dog sket under fremhævelse af, at kravene til de retssikkerhedsgaratnier, der skal sikre mod misbrug og vilkårlig anvendelse af overvågning, er skærpet i forbindelse med indgreb, der foretages som led i efterretningstjeneste. I Klass-sagen8 udtalte EMD således, at »Powers of secret surveillance of citizens ... are tolerable ... only insofar as strictly necessary for safeguarding the democratic institutions«.9 I forlængelse heraf fastslog domstolen, at indgreb – in concreto i korrespondance – kun må iværksættes, hvis der foreligger »exceptional circumstances«.10

De beskyttelsesstandarder, som domstolen har udviklet i relation til registrering og aflytning, har betydning for, hvordan balancepunktet mellem efterforskningsinteressen og borgerens interesse i at værne om sit privatliv bør fastslægges, når det drejer sig om indgreb, hvis formål er opklaring og bekæmepelse af terrorisme og hertil relateret kriminalitet.

Det er min opfattelse, at det eksisterende balancepunkt har været udsat for en forskydning i retning af en øget vægtning af efterforskningshensynet efter 11/9. I det følgende vil jeg give nogle eksempler på denne forskydning, således som den er kommet til udtryk i ny regulering og politiske initiativer samt i befolkningens holdning til overvågning.

Kommunikationsovervågning

Med lov nr. 378 af 6. juni 2002, en del af den danske såkaldte anti-terrorpakke, blev der gennemført en række lovændringer, der ansås for nødvendige for dansk ratifikation af FN’s terrorfinansieringskonvention11 samt implementering af FN’s Sikkerhedsråds Resolution nr. 137312 og EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme.13

Den del af loven, der er relevant her, angår udvidelsen af Retsplejelovens § 786, hvormed teleudbydernes forpligtelse til at bistå politiet ved gennemførelse af indgreb i meddelelseshemmeligheden udvides til også at omfatte en logningspligt. Logningspligten indebærer, at teleudbyderen skal registrere og opbevare oplysninger om deres kunders tele- og internettrafik i 1 år.

Den form for tele- og internettrafik, der skal logges, er nu nærmere defineret i et udkast til bekendtgørelse.14 Det fremgår heraf, at en teleudbyder skal registrere en række oplysninger om kommunikation, der initieres, transmittteres eller termineres som led i udbyderens telenet eller teletjenester. Oplysningerne omfatter opkaldende og opkaldte identitet samt ændringer heri, trafiktyper, herunder e-mail, sms, mms og wap,15 lokaliseringsdata, tidspunktet for kommunikationens initiering og terminering samt identiteten på det benyttede kommunikationsudstyr.

Foruden registrering af trafikdata bliver det sandsynligvis muligt i den nære fremtid at registrere og opbevare indholdsdata. I forbindelse med forberedelserne til Danmarks ratifikation af Europarådets konvention om IT-kriminalitet16 blev der således i april 2003 fremsat et forslag om en yderligere ændring af retsplejelovens § 786. Politiet vil herefter kunne meddele teleudbydere pålæg om at foretage sikring af elektroniske data i op til 90 dage i alle sager, hvor elektronisk bevismateriale kan være af betydning for efterforskningen. Sikringen vil indebære identificering, fastfrysning og evt. kopiering af en brugers elektroniske indholdsdata hos teleudbyderen.

Det skal indskydes her, at en ændring af retsplejeloven allerede nogle måneder før begivenhederne i New York udvidede politiets muligheder for at gøre indgreb i meddelelseshemmeligheden ved at skabe hjemmel for indhentelse af oplysninger om, »hvilke telefoner eller andre tilsvarende kommunikationsapparater inden for et nærmere angivet område der sættes i forbindelse med andre telefoner eller kommunikationsapparater (udvidet teleoplysning)«.17

Overvågning af rejsende

Som led i terrorismebekæmpelsen har USA inden for rammerne af det såkaldte Visa Waiver-program opsat som betingelse for deltagerlandene, at de senest den 26. oktober 2004 har et program for udstedelse af maskinlæsbare pas til deres statsborgere, der omfatter biometriske identifikatorer.

Biometriske identifikatorer dækker over anvendelsen af fx finger- eller håndaftryk, iris eller øjets venemønster, ansigtsform eller et ansigtsbillede som materiale til at identificere personer i forbindelse med adgangskontrol.18

Det amerikanske program og de krav, der er opstillet heri, skal ses i tilknytning til de anbefalinger om og standarder for integrering af biometriske identifikatorer i pas, som Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (ICAO) har udstedt.19 På et møde i Cairo den 22. marts-2. april 200420 ventes nye rekommandationer om ansigtsgenkendelse og fingeraftyk/irisgenkendelse samt krav om opbevaring heraf på IC-kort, vedtaget.

Initiativet skal ses i sammenhæng med programmer, som USA har iværksat for at kontrollere grænseoverskridende aktiviteter, herunder kontrol med ud- og indrejsende personer, via udveksling af fx passagerdata mellem lande, deres myndigheder og flyselskaber.21

På grund af flyselskabernes økonomiske ansvar for passager uden gyldige rejsedokumenter – og dermed de facto funktion som immigrationskontrol – vil ICAO’s standarder – selvom de som udgangspunkt alene er tekniske standarder – få stor indflydelse på den retlige regulering på området. Og de har da også allerede ført til et EU-reguleringsinitativ fra EU-kommissionen.

Med kommissionens forslag til Rådets forordning om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas fra februar i år22 tages der således skridt til at EU medlemsstaterne kan opfylde det amerikanske krav om biometriske pas ved at udstikke en fælles standard for passenes tekniske udformning, kvalitet og sikkerhed. Det fastsættes således, at de pas, som medlemsstaterne udsteder til deres statsborgere, fremover skal udstyres med en biometrisk identifikator i form af et ansigtsbillede. Derudover kan fingeraftrykket anvendes som frivillig biometrisk identifikator.

Efter forordningens præambulære bestemmelse 7 skal det sikres, at ingen andre oplysninger lagres i passet. Dette formål søges opfyldt med art. 4, stk. 2, som foreskriver, at passet ikke må »indeholde maskinlæsbare oplysninger, medmindre det er foreskrevet i denne forordning eller bilaget til forordningen, eller oplysningerne er indeholdt i passet«.

I begrundelsen for forordningen er det anført, at sikkerhedsargumentet bag den fælles standard for passets sikkerhedselement på længere sigt kan føre til oprettelse af et fælles europæisk register over udstedte pas. Registeret skal i så fald indeholde den biometriske personoplysning og pasnummeret, således at det kan danne grundlag for at verificere, at den person, der fremviser passet, også er den, som passet er udstedt til.

I tilknytning hertil er det interessant, at ICAO-anbefalingen både omfatter verifikation og identifikation, hvor sidstnævnte omfatter fastlæggelse af den pasfremvisende persons identitet ved at sammenligne vedkommendes biometriske data med registrerede oplysninger om en flerhed af personer.

Tilsammen skitserer disse eksempler, hvilke muligheder der i dag allerede består for at etablere en fintmasket overvågningsinfrastruktur, hvor persondata og biometriske oplysninger om personer, deres rejseaktivitet, herunder rute og flyselskab, IT-trafik og elektronisk kommunikationsindhold registreres, samles og behandles i centrale eller lokale databaser og udveksles mellem myndigheder og private aktører.

Det bekymrende ved denne udvikling er ikke blot, at vi med teknologien og de tekniske standarder har fået skabt rammerne for permanent overvågning af borgernes adfærd, men også at de regeludstedende myndigheder retligt sikrer en realisering af overvågningsinfrastrukturen med en hastighed, der ikke levner tid til principielle overvejelser om overvågningens betydning for fremtidens samfund.

Derudover har vi alene med Internettet fået et ny udgangspunkt; i modsætning til den fysiske verden registreres alle spor i den virtuelle verden – hvilket har som konsekvens, at privat færden ikke eksisterer. Opgaven for regeludstedere bliver derfor at begrænse tilgængeligheden til og brugen af data, der allerede er samlet og registreret.

EMD’s krav om »strictly necessary« og »exceptional circumstances« som begrundelse for overvågning af borgere må derfor tilpasses denne nye forståelsesramme. Den skitserede overvågningsinfrastruktur vil således påvirke alle borgere – og ikke kun dem, der skønnes at udgøre en risiko for ro, orden og den nationale sikkerhed. Det må derfor overvejes, om kravene er egnede også i den situation, hvor de skal sikre mod adgang til og anvendelse af allerede registrerede data.

Kameraovervågning

Overvågning af private og offentlige rum har hurtigt vundet indpas som led i forebyggelsen af terrorisme og anden kriminalitet. Opsætning og anvendelse af kameraer og opbevaring af det materiale, der hidrører fra kameraoptagelser, skal ske i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i EU Direktiv om persondatabeskyttelse.23 Foruden persondatabeskyttelsesloven er lov om tv-overvågning24 relevant i en dansk sammenhæng. Sidstnævnte begrænser privat og offentlig tv-overvågning og stiller krav om skiltning ved overvågning af offentligt tilgængelige områder.

Der sker i disse år et tydeligt skred i befolkningens holdning til kameraovervågning. I England, hvor der traditionelt har været stor modvilje mod offentlige registreringssystemer som fx det danske cpr-register, lever folk i London nu med at blive optaget på bånd ca. 300 gange dagligt af webcams opsat på gader og i bygninger. Nogle af disse er forbundet med politiets kriminalregistre og kan derfor anvendes til at udpege personer med en kriminel fortid i større menneskemængder, hvilket giver forbedrede muligheder for både efterforskning og forebyggelse af kriminalitet.

Tilsvarende kan der i Danmark konstateres en voksende tolerance over for kameraovervågning. Storcentre, forretningsfacader, S-tog, den københavnske Metro, posthuse, biblioteker, skolegårde, taxaer, dele af motorvejsnettet og mange andre steder er allerede i dag udstyret med overvågningskameraer. I mange tilfælde opsættes de for at skabe tryghed for borgerne og for at hindre hærværk. I det seneste informationsblad om Metroen forklares den øgede overvågning således som en reaktion på terroraktionen i Madrid.25

Udfordringen

At dømme efter den aktivitet på reguleringsområdet, som vi har kunnet konstatere efter 11/9 og de nævnte holdningsændringer, tyder meget på, at det generelt er accepteret, at borgerne i fremtidens samfund må leve med en indsnævring af deres private sfære og personlige integritet. Dermed bliver forskydningen af balancepunktet mellem samfundsinteresse og individinteresse reelt.

Fra et menneskeretligt perspektiv er denne udvikling foruroligende, fordi den markant øger risikoen for krænkelse af en fundamental rettighed. At det ikke blot er en moderne rettighed, men udtryk for et iboende behov for beskyttelse af den enkelte borger, som har rødder i historien, vidner religiøse skrifter som den jødiske og den kristne bibel samt koranen såvel som senere retlig regulering om. Allerede i 1361 skabte den engelske Justices of the Peace Act således hjemmel for arrest i tilfælde af smugkiggeri og lytning ved døre.26

Udfordringen består derfor nu i at få igangsat en dialog på tværs af internationale, regionale og nationale myndigheder, civil samfund og erhvervsliv for at sikre en diskussion om overvågningens konsekvenser både for samfundet nu og i fremtiden. Et helt konkret spørgsmål, som kan rejses i relation til alle de tiltag, der er nævnt ovenfor, er, hvorvidt de opfylder menneskerettens krav om proportionalitet mellem mål og middel. I tilknytning hertil vil det være af afgørende betydning at vurdere, om der er andre muligheder, der kan anvendes for at opnå samme resultat – og om der blandt disse er metoder og midler, der er mindre indgribende i forhold til borgerens privatliv end de foreslåede.

Både EU og U.S. Department of Homeland Security har gjort opmærksom på, at udviklingen indebærer en risiko for krænkelse af fundamentale rettigheder og særligt af den informationelle privatlivsbeskyttelse.27 Sådanne udsagn fra to af de største og vigtigste aktører på dette område er det nødvendigt vedblivende at understrege, hvis vi fremover ønsker at videreføre menneskeretten til respekt for privatlivets fred som en fundamental rettighed i et demokratisk samfund.

Tema 2: Et pluralistisk samfund

»... freedom of thought, conscience and religion, as enshrined by Article 9 of the Convention, represents one of the foundations of a »democratic society« ... The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it.«28

Den europæiske befolkningssammensætning, globaliseringen, migrationen og individualiseringen bevirker, at en af samtidens største udfordringer i Europa er skabelsen af en samfundsstruktur, der formår at skabe fredelig sameksistens mellem majoritet og minoritetsgrupper via inklusion og konstruktiv håndtering af både diversiteten og af de konflikter, der opstår som følge af modsatrettede rettigheder og interesser. Der er behov for et samfund, som anerkender befolkningens menneskelige og kulturelle mangfoldighed og opfatter den som en positiv drivkraft og ressource.

De menneskeretlige principper og specifikke rettigheder, der bringes i spil i spørgsmålet om koncept og design af et sådant pluralistisk samfund, er især diskriminationsforbuddet og dets udmøntning i krav om ligebehandling, lige muligheder og mangfoldighed, men også minoritetsgruppers status og særlige rettigheder – samt i høj grad selvbestemmelsesretten og religionsfriheden. 

Ligebehandling

På det konkrete og nære plan fordrer repræsentationen af borgere med anden etnisk baggrund end dansk eller europæisk eller et andet særpræg, der afskiller dem fra majoriteten, allerede i dag en effektiv sikring af menneskerettens forbud mod forskelsbehandling af alle borgere på grund af deres farve, etnicitet, religion, tro, køn, alder, handicap, seksuelle orientering, politiske tilhørsforhold eller sociale oprindelse.  

En frontløber på dette område er EU, hvis direktiver om etnisk ligebehandling29 og ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og er-hverv30 bidrager til effektiv gennemførelse af diskriminationsforbudet i medlemsstaterne.

Ligebehandlingsdirektiverne er delvist implementeret i dansk ret med Lov om etnisk ligebehandling31 og en netop foretaget ændring af Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.32 Fuldstændig implementering opnås dog først på et senere tidspunkt med inddragelse af alder og handicap som diskriminationsgrunde i forskelsbehandlingsloven.  

Ligebehandlingsdirektivets krav om en »specialised body«, der kan overvåge gennemførelsen af etnisk ligebehandling, er i Danmark opfyldt med det mandat, som er givet Institut for Menneskerettigheder (IMR).33 Mandatet omfatter fremme af etnisk ligebehandling via udredning, undersøgelser, oplysning og klagebehandling.

Det er positivt, at den danske regering i dette tilfældet er gået videre, end direktivet kræver, og har udstyret IMR med kompetence til at modtage klager over etnisk diskrimination i forbindelse med offentlig og privat virksomhed, herunder social sikring og sundhedspleje, sociale goder, uddannelse, varer og tjenesteydelser samt deltagelse i og medlemskab af erhvervsorganisationer, samt på arbejdsmarkedet, hvis klagerne dér ikke kan håndteres i det fagretlig system.

Samtidig betyder den manglende adgang for instituttets Klagekomité for Etnisk Ligebehandling til at fremkomme med retligt bindende udtalelser, udmåle erstatning eller fastsætte godtgørelse samt begrænsningerne i sagsoplysningen, der bl.a. afskærer komitéen fra at pålægge parterne at afgive forklaring og at fremlægge dokumenter, at beskyttelsen af ofre for diskrimination ikke er lige så effektiv som den, der er praksis og tradition for i andre EU-lande. I Sverige, Holland og Irland har de tilsvarende klageorganer således mulighed for at kræve afhøring og dokumenter fremlagt af den indklagede part, ligesom de kan anlægge sag ved domstolene på vegne af den krænkede part eller hvis deres afgørelser ikke følges.

Lige muligheder og mangfoldighed

I det praktiske liv – i sær på arbejdsmarkedet – har diskriminationsforbuddet fundet udtryk i strategier om lige muligheder for alle. Hovedprincippet i disse strategier er at nedbryde de eksisterende barrierer, der umuliggør en tilknytning til arbejdsmarkedet eller deltagelse i det kulturelle liv, fx p.g.a. et fysisk handicap.

Der kan således identificeres en række fysiske barrierer, der medvirker til, at nogle borgere er udelukket fra at gøre brug af de arbejdsmæssige, sociale og kulturelle aktiviteter, som er tilgængelige for majoriteten.

Tilgængelighedsproblematikken er en af flere, som er i fokus for personer med handicap i forbindelse med udformningen af en ny international konvention om handicappede personers rettigheder i FN-regi.34

En anden type barrierer, som hindrer lige muligheder for alle, er indbygget i de strukturer, som samfundet, arbejdspladsen og andre institutioner er bygget op om. Strukturelle barrierer er et kendt fænomen inden for kønsligestilling, hvor det fx giver anledning til dårligere karrieremuligheder og lønforhold for kvinder, men er også i stigende grad i fokus i forhold til etnicitet, alder og seksuel orientering.

Nedbrydningen af barrierer er i disse år tæt forbundet med tanken om, at forskellighed ikke er negativt, men tværtimod besidder et positivt potentiale. En sådan opfattelse af begrebet mangfoldighed sætter langsomt sit præg på såvel ledelsesstrategier som samfundssyn. Som ledelsesredskab har det vist sig effektivt, fordi anerkendelse og inddragelse af medarbejderes forskellighed ses at kunne bidrage til både innovation, nytænkning og adgang til nye markeder og kundesegmenter.35 Samfundsmæssigt vil mangfoldighedstankegangen kunne bidrage til rummelighed og forståelse for, at en flerhed af værdier, udtryksformer og præferencer, medfødte eller tillærte egenskaber eller karakteristika kan bidrage positivt til samfundet.

Canada er nok det bedste eksempel på et samfund, som er kendetegnet ved sin rummelighed og evne til at skabe lige muligheder for alle.

Religionsfrihed og selvbestemmelsesret

Kompleksiteten i de retlige problemstillinger, der udspringer af samspil og kollision mellem religionsfriheden, selvbestemmelsesretten og diskriminationsforbuddet, er åbenbar. Forslagene til afbalancering af rettighederne over for hinanden er måske netop af den grund præget af store forskelle i synet på rettighedernes status.

Den hollandske dommer i EMD, W.M.E. Thomassen, argumenterede på en konference om fundamentale rettigheder i et pluralistisk samfund i Haag i efteråret 200336 for, at kravet om respekt for værdighed er »a principle suitable for guiding the choices to be made in striking a balance between conflicting Convention rigths«.37 I et forsøg på at operationalisere dette princip opstillede hun derefter et mindre antal rettigheder, der kan ses som havende »a prominent role in upholding human dignity«.38 De udgøres af de absolutte rettigheder i EMRK art. 2 og 3 om henholdsvis retten til livet og forbuddet mod tortur, umenneskelig og nedværdigende behandling og straf samt af retten til selvbestemmelse og personlig autonomi, jf. især art. 8, retten til fysisk sikkerhed og beskyttelse mod vold, jf. art. 3 og 8, beskyttelsen af omdømme, ligeledes under art. 8, samt princippet om ligebehandling i art. 14.

Ved således at knytte ikke blot specifikke konventionsbestemmelser, men særlige emner inden for disse bestemmelsers anvendelsesområde tæt sammen med respekten for værdighed udstyrer Thomassen de særlige emner med et element af absolut beskyttelse. I en afvejningssituation betyder dette, at disrespekt for det emne eller den værdi, der er tillagt den særlige beskyttelse, må ses som et indgreb i selve kerneområdet for art. 8 og 14. På den måde gives disse bestemmelser en forrang, der bliver bestemmende for, hvor balancepunktet ligger mellem to kolliderende rettigheder.

Opstilling af et sådant hierarki blandt EMRK’s bestemmelser kan få afgørende betydning for, hvordan rettighederne i et pluralistisk samfund implementeres og håndteres i sammenstødssituationer.

Hvis vi ser på nogle af de problemstillinger, der har været fremme i debatten overalt i Europa, nemlig brug af religiøst betinget tørklæde, udførelse af religiøst eller kulturelt betinget omskæring eller arrangering af tvangsægteskab, vil Thomassens forrangsprincip føre til følgende analysestruktur. Er der tale om religionsmanifestation? Pålægges den under tvang, og hvem udøves tvangen af? Har staten en forpligtelse til at beskytte minoritetens religionsudøvelse? Og kan religionsfriheden retfærdiggøre undertrykkelse af kvindens egen holdning til tørklæde eller omskæring?

Ved at understrege kvindens ret til selvbestemmelse og personlige autonomi og statens positive forpligtelse til at beskytte hende mod indgreb i denne ret er det tydeligt, at konklusionen i alle tre tilfælde må falde ud til kvindens fordel: hun beskyttes mod tvangspålagt religionsudøvelse, men må også vises respekt for sin selvvalgte manifestation af sin religion.

Samme resultat vil antageligt kunne nås ved en traditionel anvendelse og fortolkning af art. 3 og 8 i sammenstød med art. 9. Men ved at knytte en særlig beskyttelse til selvbestemmelsesretten fremmes imidlertid ikke blot den individuelle beskyttelse, men også ligebehandlingsprincippet.39

Inden for rammerne af et pluralistisk samfund repræsenterer denne tilgang et bud på, hvordan demokratiske grundprincipper kan holdes i hævd i konkrete problemstillinger, som angår så fundamentalt et spørgsmål som religionsudøvelse – uden dog at kompromittere den respekt for religiøs forskellighed, som pluralismen fordrer.

At en sådan tankegang endnu ikke har gennemslagskraft, tyder EMD’s afgørelse i sagen Refah Partisi v Tyrkiet40 på. Domstolen udtaler her i usædvanligt markante vendinger, at islamisk sharia-lovgivning er uforenelig med demokratiske principper, og konstaterer, at »It is difficult to declare one’s respect for democracy and human rights while at the same time supporting a regime based on sharia, which clearly diverges from Convention values, paricularly with regard to its criminal law and criminal procedures, its rules on the legal status of women and the way it intervenes in all spheres of private and public life in accordance with religious precepts«. (pr. 123)

I samme dom udtales det endvidere, at »in democratic societies, in which several religions coexists within one and the same population, it may be necessary to place restrictions on this freedom in order to reconcile the interests of the various groups and ensure that everyone’s belief are respected«.41

I andre sager, fx Dalab v. Schweiz om en lærers brug af islamisk tørklæde,42 ses Domstolen at fremhæve netop religionsfriheden som en hjørnesten i det demokratiske, pluralistiske samfund. I den nævnte sag nås dog den konklusion, at indgreb i religionsfriheden i form af forbydelse af lærens brug af tørklæde på skolen er legitimeret ved samfundsinteressen i lighed og ikke-diskrimination samt i hensynet til letpåvirkelige elever.

Minoritetsrettigheder

Domstolens afgørelse i Refah Partisi-sagen er af professor og medlem af FN’s Menneskerettighedskomité, Martin Scheinin blevet kritiseret for at efterlade »too little room for muliticulturality«. Han uddyber synspunktet således: »Instead of excluding, as a matter of principle, the diversification of rights and obligations in a multicultural society according to religious affiliation and through the delegation of certain regulatory authority to religious entities, a human rights approach should look at the concrete modalities and safeguards for such delegation. If a political party declares as its aim to change legislation, through democratic means, so that room would be given to religious law, this should be seen as an opening for a discussion where human rights certainly have a role to play in designing the limits and safeguards necessitated by such delegation of authority.«43

En strukturering af et pluralistisk samfund, som bygger på anerkendelse af minoriteters ret til ikke blot at udøve og leve efter egne regler og traditioner inden for tros- eller minoritetssamfund, men også at udstede bindende regler for deres medlemmer, åbner for nye perspektiver og problemstillinger.

Dels giver det anledning til overvejelser om, hvordan hensynet til minoritetens rettigheder som kollektivitet skal håndteres i forhold til det enkeltes medlems individuelle rettigheder. Er beskyttelsen af den enkelte i denne situation tilstrækkeligt beskyttet ved muligheden for at forlade minoritetsgruppen?44 Og kan det tillades, at menneskerettens ufravigelige forbud mod diskrimination begrænses inden for minoriteten, hvis det fører til behandling, som er uforenelig med det religiøse dogme? Et eksempel på det sidste er udelukkelse af kvinder og gifte mænd fra præstegerningen.

Dels åbner det for en diskussion af muligheden for delt kompetence45 mellem staten og minoritetsgruppen, således at denne efter delegation af reguleringskompetence fra staten kan opstille regler for adfærd inden for gruppen. Fra et menneskerettighedsperspektiv fordrer en sådan delegation en nærmere beskrivelse af, hvilke principper der skal styre delegationen – kræver det fx respekt for og overholdelse af ikke-derogable menneskerettigheder – og af de grænser, inden for hvilke delegation skal foregå. Hvornår overskrides fx grænsen mellem legitime begrænsninger i medlemmernes individuelle rettigheder og egentlige krænkelser af disse rettigheder? Og i hvilke fora – foruden de nationale domstole – behandles konflikter om disse spørgsmål?

Jeg skal ikke forsøge at besvare spørgsmålene her, men henvise til de igangværende diskussioner herom i den samfunds- og retsvidenskabelige litteratur. At disse diskussioner er nødvendige og i fremtiden vil kræve en afklaring, er udviklingen i sig selv et tegn på. Derudover indeholder CCPR i art. 27 en bestemmelse om, at etniske, religiøse og sproglige mindretal ikke må forholdes retten til i fællesskab med de øvrige medlemmer at leve deres eget kulturliv, bekende og udøve deres religion og benytte deres eget sprog. Når denne bestemmelse sammenholdes med den beskyttelse, som er indeholdt i Europarådets rammekonvention om nationale mindretal,46 står det klart, at en effektiv implementering af disse menneskeretlige instrumenter kræver, at minoritetsrettighederne tildeles mere opmærksomhed i fremtiden.

Udfordringen

Med det pluralistiske samfund lige om hjørnet stilles vi således over for udfordringer både på det strukturelle plan og i dagligdagen. Det væsentligste aspekt – set med menneskeretlige briller – er at finde en løsning på, hvordan vi effektivt skaber rammerne for den ligebehandling og respekt for værdighed og forskellighed, som er krumtappen i menneskerettens værdier og rettigheder – og fortsat sikrer samfundets forankring i demokratiske principper.

Et andet – men lige så vigtigt – aspekt er opnå erkendelse af, at alle borgere uanset kendetegn og egenskaber er en del af helheden. I et mangfoldigt samfund må der være blik for alle forskelligheder. Et sådant horisontalt perspektiv på minoriteter, der omfatter såvel køn som alder, etnicitet, religion, handicap eller seksuel orientering, vil fremme såvel majoritetens som minoriteternes gensidige forståelse for forskellighedernes positive potentiale.

Hvis vi tænker ligebehandling og diskrimination i dette horisontale perspektiv frem for at fokusere på minoritetsgrupperne enkeltvis, er det sandsynligt, at de fleste af os deler en erfaring med at stå uden for et fællesskab eller at være udelukket fra at benytte offentlige og private/kommercielle tjenesteydelser, som fx transportmidler, behandling, kulturliv, forlystelser og andre tilbud, på lige fod med andre borgere. Anskueliggørelsen af, at vi alle i en eller udstrækning kan identificere os med minoritetsgrupper, burde fremme forståelsen for ønsket om ligebehandling – og også for forståelse af, hvad et pluralistisk samfund indebærer.

Tema 3: Virksomheders menneskeretlige ansvar

»... let’s choose to unite the powers of markets with the authority of universal ideas. Let us choose to reconcile the creative forces of private entrepreneurship with the needs of disadvantaged and the requirements of the future generations«.47

Transnationale og andre virksomheders interesse for menneskerettigheder har sit grundlag i den bølge af bevidsthed om virksomheders »corporate social responsibility«,48 som startede i begyndelsen af 90’erne og tog afsæt i diskursen om bæredygtighed i økonomi- og miljøanliggender. Projektet blev godt hjulpet på vej af især eksterne stakeholders, d.v.s andre end aktionærer, ledelse, medarbejdere og andre interne stakeholders. De store amerikanske institutionelle investorer begyndte således at stille krav til virksomhedernes etiske grundlag, ligesom etikken var i fokus hos de såkaldte politiske forbrugere og græsrodsorganisationer.

I forhold til promoveringen af menneskerettigheder i denne kontekst havde det stor betydning, at Kofi Annan i 1999 tog initiativ til oprettelse af Global Compact, en platform for samarbejde og udveksling af best practices blandt virksomheder. Grundlaget for samarbejdet var og er udstukket i tre områder dækkende miljøbeskyttelse, arbejdstagerrettigheder og menneskerettigheder og 9 principper for god virksomhedsførelse på disse områder.

På menneskerettighedsområdet tager samarbejdet afsæt i FN’s Verdenserklæring fra 1948 og i to principper:

1.   Businesses should support and respect the protection of internationally proclaimed human rights within their sphere of influence; and

2.   Make sure that they are not complicit in human rights abuses.

Formålet med Global Compact er formuleret bredt, idet det omfatter inddragelse af den private sektor i bestræbelserne på at opnå en bæredygtig og inkluderende global økonomi. Gennem integrering og mainstreaming af de ni principper i virksomhedernes aktiviteter medvirker virksomhederne således som katalysator for foranstaltninger, der støtter FN’s mål. De midler, der stilles til rådighed hertil fra FN’s side, er en ramme for dialog, læring, lokale strukturer og projekter.

Global Compact har siden starten været genstand for megen interesse og har på nuværende tidspunkt 1368 deltagende virksomheder, heraf 18 danske.49

I andre dele af FN-systemet har virksomhedernes medansvar for samfundsudviklingen også været i fokus. I august 2003 fremlagde Menneskerettighedskommissionens Under-kommission et sæt normer om transnationale virksomheders ansvar med hensyn til menneskerettigheder50 efter at have arbejdet med emnet siden 1998.

I præamblen til normsættet fastslås det, at »even though States have the primary responsibility to promote, secure the fulfilment of, respect of and protect human rights, transnational corporations and other business enterprises, as organs of society, are also responsible for promoting and securing the human rights set forth in the Universal Declaration of Human Rights«. Det tilføjes i den følgende præambulære bestemmelse, at forpligtelsen også omfatter respekt for det ansvar og de normer, som er indeholdet i FN’skonventioner og deklarationer.

Forpligtelsen er afgrænset nærmere i bestemmelsen A.1, som angiver »spheres of activity and influence« som det område, hvor virksomheder skal sikre den menneskeretlige beskyttelse. Bestemmelsen understreger endvidere, at der gælder et særligt ansvar for oprindelige folk og særligt udsatte grupper.

Normsættet lister herefter de rettigheder, som har særlig betydning for virksomhedernes ansvar. De omfatter retten til lige muligheder og ikke-diskrimination, personlig sikkerhed, arbejdstagerrettigheder, herunder forbuddet mod tvangs- og børnearbejde, foreningsfrihed og retten til en tilstrækkelig levefod. Derudover fremhæves det, at virksomheder skal respektere staternes nationale suverænitet, retlige regulering og retsprincipper, hvorunder særligt forbuddet mod korruption er understreget. Endvidere er forbrugerbeskyttelse og miljøbeskyttelse givet en særlig plads i enkeltstående bestemmelser og medvirker til, at normsættet indholdsmæssigt sækker de samme emneområder som Global Compact.

Det interessante ved normsættet er, at private aktører inddrages i beskyttelsen af menneskerettigheder, og at ansvaret herfor dækker såvel en negativ forpligtelse til at afstå fra menneskerettighedskrænkelser som en positiv forpligtelse til at fremme og opfylde de mål og standarder, som menneskerettighederne fastlægger. I forhold til det bærende frivillighedskoncept i Global Compact platformen – og understregningen heraf i valget af verdenserklæringen som normativt grundlag – er det bemærkelsesværdigt, at normsættet tilstræber overholdelse af både retligt bindende og ikke-retligt bindende dokumenter.

Dette kan ses som en bestræbelse på at retliggøre virksomhedsansvaret og således opnå, at virksomheder vil kunne holdes ansvarlige for krænkelser af menneskerettighederne ved et internationalt overvågningsorgan. Punkt H.16 fastslår da også, at virksomhederne skal gøres til genstand for monitorering af et FN-organ.

Hvor Global Compact fremstår som et menneskerettighedspolitisk initiativ, er deklarationen udtryk for et retligt instrument med helt særlige kendetegn. Det skyder sig dels ind i det retlige hierarki som et soft law dokument, der ikke er retligt bindende, men dog introducerer en overvågningsmekanisme, dels er det nyskabende i folkeretlig forstand, fordi det tilsigter at pålægge en privat aktør direkte ansvar for beskyttelse og fremme af menneskerettigheder.

Uanset det folkeretligt set interessante og måske problematiske perspektiv, som deklarationen er udtryk for, har den utvivlsomt allerede haft stor betydning for virksomhedernes udfyldning af den selvpålagte forpligtelse, som menneskerettighedsindsatsen startede som. Der er med andre ord en begyndende tendens i retning af at acceptere de menneskeretlige standarder som forpligtelser, der pålægger virksomhederne at indrette deres forretningsprincipper, procedurer og politikker i overensstemmelse med disse standarder. På den måde er menneskerettighederne langsomt ved at blive indarbejdet i compliance-programmer på lige fod med andre programmer, der sikrer virksomhedernes overholdelse af formelt bindende regler.

Udfordringen

Viljen blandt virksomheder til at tage menneskerettigheder alvorligt og integrere beskyttelse og fremme af dem på et felt, hvor de oprindeligt ikke er tænkt som adfærdsregulerende, er unik. Den fordrer dog nok nyt tankesæt og under alle omstændigheder en grundig diskussion af de folkeretlige implikationer. Grundlaget for et nyt tankesæt har vi imidlertid allerede ansatser til i praksis fra både EMD og FN’s Menneskerettighedskomité samt i den menneskeretlige litteratur, som fastslår menneskerettighedernes horisontale effekt. Udviklingen fordrer dog, at vi går et skridt videre og udforsker og diskuterer den direkte horisontale effekt, hvorved private parter kan pålægges direkte at respektere andre privates rettigheder og holdes ansvarlige herfor.

Det er således selve statens rolle som ansvarlig for menneskerettighedskrænkelser og for at fremme den menneskeretlige beskyttelse, som udfordres ved de initiativer og gode viljer, som anerkendelsen af virksomhedernes menneskeretlige ansvar er udtryk for.

Noter

1.    Fra Forslag til Rådets Forordning om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas, KOM(2004) 116 endelig af 18.2. 2004, 2004/0039 /CNS), begrundelsens pkt. 8.

2.    Council of Europe Convention for the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data, European Treaty Series No. 108.

3.    Direktiv 95/46/EF om bskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Direktivet er implementeret i Danmark ved lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personlysninger.

4.    Om aktindsigt se Gaskin 7/7 1989 og M.G. mod UK 24/ 2002, om registrering og videregivelse se Leander 26/3 1987, Aman 16/2 2000 , Rotaru 4/5 2000 samt særligt om videregivelse M.S. mod sverige 27/8 1997 og Z mod Finland 25/2 1997.

5.    Se fx Klass 6/9 1978, Malone 2/8 1984 og P.G. og J.H. mod UK 25/9 2001.

6.    Indgrebsbetingelserne fremgår af EMRK art. 8, stk. 2 og er udviklet i praksis i tilknytning til CCPR art. 17 fra FN’s Menneskerettighedskomité (UNHRC).

7.    Se fx de frifindende domme i Erdem 5/7 2001 om kontrol af korrespondance mellem terrormistænkt og hans advokat, Lüdi 15/6 1992 om narkotikakriminalitet.

8.    Se note 4.

9.    Ibid., pr. 42.

10.  Ibid., pr.48.

11.  International Convention for the Supression of the Financing of Terrorism, 1999. Ratificeret af Danmark 27. august 2002.

12.  Vedtaget af Sikkerhedsrådet den 28. september 2001.

13.  Vedtaget af Rådet i december 2001.

14.  Bekendtgørelsen udstedes med hjemmel i retsplejelovens § 786m stk. 4, 5 og 7 og udkastet er udsendt i høring af Justitsministeriet den 24. marts 2004.

15.  Et udkast til vejledning til bekendtgørelsen kvalificerer »trafik« som særlige trafiktyper, herunder de listede tjenester, som omfatter tekst-, lyd- og billedoverførelser.

16.  Council of Europe Convention on Cybercrime, European Treaty System No. 185. Konventionen træder i kraft den 1. juli 2004. Danmark har underskrevet, men ikke ratificeret konventionen.

17.  Se retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 4.

18.  Se nærmere om de retlige aspekter af denne identifikationsform i Birgitte Kofod Olsen, Identifikationsteknologi og individbeskyttelse – en øvelse i juridisk teknologivurdering, Djøf 1998.

19.  The International Civil Aviation Organization formulerer statndarder på flytrafik området og er knyttet til både FN og ISO. Standarden for biometrisk teknologi i maskinlæsbare pas er fastsat i ICAO »blueprint« fra 22. maj 2003. Elementerne i dette blueprint planlægges inkorporeret i Doc 9303/1999 om maskinlæsbare pas og vedtaget som opdateret ISO standarder.

20.  12. session i ICAO Facilitation Division, FAL/12-WP/4.

21.  En række overvågningssystemer sporer og skaber profiler på rejsende, herunder de såkaldte CAPPS II, NSEERS, SEVIS, US VISIT og TIA systemer og databaser, hvoraf nogle indeholder navneoplysninger, foto, fingeraftryk og rejsedata.

22.  2004/0039 (CNS) af den 18. februar 2004. Forordningen er ikke bindende for Danmark pga traktatforbeholdene, men da den er en udbygning af Schengen-reglerne skal Danmark træffe afgørelse om, hvorvidt forordningen skal finde anvendelse seneste 6 måneder efter dens vedtagelse i Rådet.

23.  I Danmark ved lov om persondatabeskyttelse

24.  Lovbekendtgørelse nr. 76 af 1. februar 2000.

25.  METROnyt, uge 13, 24. marts 2004.

26.  Se Privacy and Human Rigths – an international survey of privacy laws and development, Electronic Privacy Information Center, 2003, s. 5 ff

27.  Se fx forslag til Rådsforordning 2004/0039 (CNS) af den 18. februar 2004 og Thomas J. Ridge and Colin L. Powell, »Dear Mr. Chairman, Letter to the Chairman of the House Committee of the Judiciary«, Washington, D.C.: U.S. Congress, 2004.

28.  Fra domstolens admissibilitetskendelse i sagen Dahlab v. Schweiz, 15/2 2001.

29.  Rådets Direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse.

30.  Rådets Direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv.

31.  Lov nr. 374 af 28. maj 2003.

32.  Lov nr. 459 af 12. juni 1996. Ændringsforslaget L 40 er vedtaget af Folketinget den 30. marts 2004.

33.  Lov nr. 411 af 6. juni 2002 om etablering af Dansk Center for Internationale Studier og Menneskerettigheder og lov om etnisk ligebehandling.

34.  FN’s Generalforsamling vedtog i december 2001 resolution 56/168, der nedsatte en ad hoc komité med det formål at overveje mulighederne for en konvention, se nærmere herom på http://www.unhchr.ch/disability/convention1.htm

35.  Steen Hildebrandt, Mangfoldighedsledelse, Børsen 2003.

36.  W.M.E. Thomassens tale er optrykt i Report of the International Conference on Fundamental Rigths in a Pluralistic Society, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004, s. 17-28.

37.  Ibid. s. 25.

38.  Ibid. s. 25f.

39.  Et tilsvarende rationale er anvendt i en udtalelse om kønnenes lige adgang til skilsmisse, udarbejdet af Institut for Menneskerettigheder i februar 2004. Udtalelsen kan læses på www.humanrights.dk.

40.  Dom af 13. februar 2003.

41.  Se pr. 90.

42.  Admissibilitetsafgørelse 42393/98 af 15. februar 2001.

43.  Martin Scheinin, How to Resolve Conflicts Between Individual and Collective Rights?, i Martin Scheinin og Reetta Toivanen, Rethinking Nondiscrimination and Minority Rights. Åbo: Åbo Akademi University Instituttete for Human Rights and German Instituttete for Human Righs, udkommer forår 2004.

44.  The right of exit tillægges stor vægt hos Chandran Kukathas, hvis tekst diskuteres af Scheinin, op.cit. Se også om op out muligheden i Morten Kjærum, Refugee protection between state interest and human rights: Where i Europe heading?. I Human Rights Quaterly, vol. 24, No. 2, May 2002, p. 513-536.

45.  »Shared jurisdiction« er omdrejningspunket hos Ayelet Shacar i Multicultural Jurisdictions: Cultural Differences and Womne’s Rights, Cambridge University Press, 2001, og beskrives i Scheinin, op.cit.

46.  Af 1. februar 1995.

47.  Fra Kofi Annan’s åbningstale ved Global Compact event i Brasilien, 18. oktober 2001.

48.  Se også om EU’s initiativer på området http://europa.eu.int/comm/enterprise/csr/articles.htm

49.  Flere oplysninger om Global Compact findes på www.unglobalcompact.org

50.  Under-kommissionens (The Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rigths) normsæt findes i en revideret form i dokumentet E/CN.4/ Sub.2/2003/12/Rev.2 fra 26. august 2003.