Den 3. Verdenskonference mod Racisme (2.2002 side 77)


Pia Justesen

 

Verdenskonferencen mod Racisme, Racediskrimination, Fremmedhad og Intolerance blev afholdt i Durban i Syd-Afrika i perioden fra den 31. august til den 8. september 2001. FN’s Menneskerettighedskommisær, Mary Robinson, var Generalsekretær for konferencen. Under åbningen sagde hun, at konferencens succes ville afhænge af, om der blev skabt effektive retsmidler og genopretning til personer, som har været udsat for racediskrimination og racisme.1 Delegationer fra 163 lande var mødt frem i Durban for at nå til enighed om, hvilke praktiske midler staterne skulle tage i brug for at sikre en sådan succes. Ud over de officielle delegationer deltog en stor gruppe af nationale menneskerettighedsinstitutioner, nogle uafhængige eksperter samt en række private interesseorganisationer (NGO’er), der alle var med som observatører til konferencen. I alt var der omkring 7000 delegater og observatører til det officielle møde i Durban.

Forud for Verdenskonferencen blev der afholdt fire regionale konferencer samt tre sessioner i forberedelseskomiteen (Preparatory Committee). Verdenskonferencen var under hele forløbet uhyre vanskelig at forberede. Der var ikke tale om simple emner, som der hurtigt kunne opnås enighed omkring. Som FN’s Generalsekretær Kofi Annan udtalte i sin åbningstale, så kan alle blive enige om at fordømme racisme.2 Men det er også lige præcis det forhold, der gør det så smertefyldt at blive beskyldt for racisme. Det er sårende for ens stolthed, fordi ingen af os ser os selv som racister. Det skaber også angst. Så snart en gruppe bliver beskyldt for racisme, så bliver den en potentiel målgruppe for hævnaktioner. Disse exceptionelt vanskelige omstændigheder fik i starten af konferencen Mary Robinson til at bede delegaterne om at udvise fleksibilitet og storsind. Med hendes ord, så var »det ikke nogen småsag, som konferencen skulle tage vare på i Durban, og der var derfor ikke tid til at være smålig«.3 Det skulle snart vise sig at være meget vanskeligt for delegaterne at følge den opfordring.

Historiske forbrydelser

Selv før åbningen af Verdenskonferencen var der to problematiske emner, som truede med at tage hele processen til gidsel. Mange delegater og observatører frygtede, at disse emner ville overskygge alle andre resultater på konferencen. Det første emne drejede sig om historiske forbrydelser som slaveri og slavehandlen. Det andet emne drejede sig om situationen i Mellemøsten, som jeg vil komme tilbage til i næste afsnit.

Mange afrikanske stater ønskede specifikke undskyldninger fra specifikke lande for slaveri og slavehandel, og de krævede reparation til ofrene for slaveriet samt til disses efterfølgere. Den afrikanske udgave af reparationen skulle være i form af gældsopgivelse og bistandshjælp. EU foreslog i stedet, at der skulle siges undskyld på vegne af hele menneskeheden. Modstanden mod individuelle undskyldninger fra individuelle stater var udtryk for et ønske om at minimere risikoen for fremtidige sagsanlæg og fremtidige krav om økonomisk erstatning. Fra starten fremstod begge siders krav således som umulige at opfylde.

I Durban krævede de fleste af verdens lande en anerkendelse af det faktum, at nutidige former for racisme i mange tilfælde er bundet op på fortiden. Historiske uretfærdigheder skulle anerkendes, og der skulle gives udtryk for anger over for fortidens forbrydelser. Som det blev udtrykt af Kofi Annan, så er det at efterspore en forbindelse til fortidens forbrydelser ikke altid den mest konstruktive måde at genoprette nuværende uligheder på, i materiel henseende. Men mennesket lever ikke af brød alene. Oplevelsen af sammenhæng med fortiden er en integreret del af enhver mands og kvindes identitet.4 På konferences anden dag holdt den tyske udenrigsminister, Joschka Fischer en meget stærk tale. Han gav udtryk for, at de vedvarende konsekvenser af slaveriet og kolonitidens udbytning stadig stikker dybt: »Fortidens uretfærdigheder står ikke til at ændre. Men det at anerkende skyld, påtage sig ansvaret og se de historiske forpligtelser i øjnene kan i det mindste give ofrene og deres efterkommere den værdighed tilbage, som de blev frarøvet. På vegne af Tyskland vil jeg gøre dette her og nu.«5 Sådanne gestus kan ikke råde bod på fortidens synder. Men med Kofi Annans ord kan de nogle gange befri nutiden – og fremtiden – fra fortidens snærende bånd. På konferencens allersidste dag nåede man endelig frem til en løsning af slaveri- og reparationsspørgsmålet. Der var tale om en kompromis tekst udarbejdet af den Syd-Afrikanske udenrigsminister og præsident for Verdenskonferencen, Nkosazana Olamim Zuma.

Den endelige tekst om slaveriet omfattede en anerkendelse af slaveriet som en forfærdende tragedie i menneskehedens historie.6 Teksten anerkendte også, at både slaveri og slavehandel udgjorde forbrydelser mod menneskeheden, og at dette altid skulle have været tilfældet. Teksten slog fast, at afrikanere og personer af afrikansk oprindelse samt asiater og personer af asiatisk oprindelse var ofre for disse forbrydelser, og at de fortsat er ofre for forbrydelsernes konsekvenser. Teksten indeholder ikke ord som undskyldning, reparation eller kompensation. I stedet omfatter den en opfordring til staterne om at ære eftermælet for ofre for historiske tragedier. Konferencen bemærkede også, at visse stater har taget initiativ til at beklage eller udtrykke anger eller fremsætte undskyldninger. Samtidig blev alle de, som endnu ikke har bidraget til at genoprette værdigheden for ofrene, opfordret til at finde passende måder at gøre dette på. I slutdokumentets tekst anerkendte Verdenskonferencen, at de historiske uretfærdigheder havde medvirket til fattigdom, underudvikling, marginalisering, social udelukkelse og usikkerhed, som i dag påvirker mange mennesker og særligt i udviklingslandene. Verdenskonferencen anerkendte således behovet for at udvikle programmer for den sociale og økonomiske udvikling af disse samfund, således at udviklingslandene kan blive integreret i den globale økonomi.

Mellemøsten

Som ved de tidligere to Verdenskonferencer mod Racisme forårsagede situationen i Mellemøsten store problemer. Udkastet til deklarationen og handlingsplanen mod racisme indeholdt formuleringer, der fordømte Israel som en racistisk stat. Udkastet karakteriserede også Israels behandling af palæstinenserne som folkedrab og som en ny form for apartheid. Disse formuleringer var de officielle forklaringer på Israels og USA tilbagetrækning fra Verdenskonferencen på konferencens fjerde dag. Den vanskelige situation i Mellemøsten skulle nu primært handles af mellem EU og de arabiske lande. Ligesom det havde været tilfældet for Israel og USA, nægtede EU at fordømme Israel ved navn for dets behandling af palæstinenserne. Modsat krævede de arabiske lande, at der skulle gives udtryk for skarp kritik af Israel.

Både Mary Robinson og Kofi Annan understregede i deres åbningstaler, at Durban ikke var stedet til løsning af alle verdens problemer. Det var ikke konferencens formål at fremsætte gensidige beskyldninger. Hovedformålet var at forbedre situationen for de personer, som bliver udsat for racisme og diskrimination. Indirekte bad de om, at problemerne i Mellemøsten måtte blive behandlet andre og mere egnede steder. Opfordringen blev ikke fulgt, og Mellemøst-situationen optog al for meget af konferencens tid.

Der var endvidere et NGO-slutdokument, som ikke gjorde diskussionerne om Mellemøsten mindre komplicerede.7 NGO-dokumentet kom fra det NGO Forum i Durban, der blev afholdt før og under den officielle Verdenskonference. NGO-dokumentet fastslog, at Israel var en racistisk apartheid-stat. Desuden opfordrede det til »en øjeblikkelig afslutning på Israels systematiske forøvelse af racistiske forbrydelser, herunder krigsforbrydelser, folkedrab og etnisk udrensning«.8 De stærke formuleringer om Israel samt den måde, dokumentet var blevet vedtaget på, fik et stort antal NGO’er til at undsige dokumentet og til at fremsætte erklæringer om, at de ikke kunne støtte det. Sproget i NGO-dokumentet fik også Mary Robinson til at afvise det. Hun gav ganske simpelt udtryk for, at hun ikke kunne anbefale dokumentet til delegaterne på grund af henvisningen til Israel og folkedrab. Det at højkommissæren ikke kunne give sin tilslutning til dokumentet, betød, at det ikke blev cirkuleret som et FN-dokument på konferencen. Slutdokumentet var dermed »dead on arrival« på trods af dets mange ekstremt værdifulde og konstruktive bidrag. Opstandelsen og forvirringen blandt NGO’erne fik en masse negativ opmærksomhed fra delegaterne og medierne, og NGO’erne mistede uden tvivl troværdighed på grund af deres manglende evne til at stå sammen. NGO-Forum i Durban var dermed et tilbageskridt i forhold til fremgangen under Menneskerettighedskonferencen i Wien og Kvindekonferencen i Beijing.

Nærmest til konferencens sidste minut insisterede de arabiske lande på at fordømme Israel som en racistisk besættelsesmagt. Til sidst accepterede de arabiske stater alligevel at opgive deres stærke kritik. De ønskede ikke at true konferencens succes. Slutdokumentet blev derfor vedtaget med en formulering, der udtrykke bekymring for »situationen for palæstinenserne under fremmed besættelse«, og som anerkendte »det palæstinensiske folks ret til selvbestemmelse og til at etablere en uafhængig stat«.9 Slutdokumentet anerkendte også retten til sikkerhed for alle staterne i regionen, herunder Israel, og opfordrede alle stater til at støtte fredsprocessen og bringe den til en hurtig afslutning.10 På trods af at situationen i Mellemøsten optog så meget af konferencens tid, endte spørgsmålet ikke overraskende med alene at blive behandlet i ganske få og abstrakte bestemmelser i slutdokumentet.11

Et par højdepunkter fra slutdokumentet

På konferencen viste det sig at være meget vanskeligt at finde frem til en definition på ofre for racisme. Spørgsmålet var, om der skulle laves en lang liste af ofre eller grupper af ofre, eller om der skulle udarbejdes en mere beskrivende tekst. På konferencens sidste dag nåede man til enighed om den sidste af de to muligheder. Den beskrivende tekst slog fast, at »ofre for racisme, racediskrimination, xenofobi og relateret intolerance er individer eller grupper af individer, som er eller som har været påvirket af eller været underkastet eller udsat for sådanne plager«.12

Der blev også ført intense diskussioner om, hvilke grunde der skulle betegnes som ulovlige diskriminationsgrunde. I slutdokumentet blev der opnået enighed mellem delegaterne om en række ulovlige diskriminationsgrunde, der alle oprindeligt stammer fra FN’s Konvention om Afskaffelse af Alle Former for Racediskrimination. Konferencen anerkendte således, at racediskrimination må defineres som diskrimination på grund af race, hudfarve, afstamning, national eller etnisk oprindelse. Ydermere anerkendte konferencen som noget nyt, at mange mennesker bliver udsat for diskrimination ikke bare af én, men af flere forskellige grunde – mangeartet diskrimination. For eksempel lider mange under at blive diskrimineret både på grund af deres køn, religion og race.13

Slutdokumentet fordømte diskrimination af afrikanere og mennesker af afrikansk oprindelse, oprindelige folk, immigranter, flygtninge, kvinder, Roma/Sinti-folk og flere andre. Et af konferencens store emner var situationen for dhalitterne eller de kasteløse (kastediskrimination) i Asien. De mange dhalit-NGO’er havde overbevist en række delegationer om at foreslå en bestemmelse, som skulle fordømme diskrimination på grund af arbejde og arv. »Arbejde og arv« blev kodeordene for kaste, og diskrimination af disse grunde blev opfattet som kastediskrimination. Ved massivt og ganske aggressiv lobbyarbejde over for en række delegationer, herunder den danske, lykkedes det imidlertid Indien at forhindre, at kastediskrimination blev nævnt i slutdokumentet. Selvom situationen for de kasteløse således ikke kom med i slutdokumentet for Verdenskonferencen, blev den så udtrykkeligt sat på FN’s dagsorden.

På kvindeområdet skete der også vigtige ting. Som led i den generelle køn mainstreaming af FN-systemet er kønsaspektet reflekteret mange steder i slutdokumentet. Der er således en anerkendelse af behovet for at inddrage kønsaspektet i relevante politikker, strategier og handlingsprogrammer mod racisme og diskrimination.14 Dokumentet indeholder også en fordømmelse af handlen med kvinder og piger.15

Verdenskonferencen i Durban var den første verdenskonference, hvor nationale menneskerettighedsinstitutioner var selvstændigt akkrediteret som deltagere med observatørstatus. Institutionernes separate kategori illustrerer det forhold, at de nationale menneskerettighedsinstitutioner indtager en selvstændig plads mellem regeringer og NGO’er. De nationale menneskerettighedsinstitutioners rolle blev stærkt anerkendt på konferencen, hvilket også fremgår af slutdokumentet. Det var særligt institutionernes rolle i forbindelse med uddannelse samt opfølgning på konferencen, der blev understreget i slutdokumentet.16 Den Syd-Afrikanske Menneskerettighedskommission holdt en for-konference for de nationale menneskerettighedsinstitutioner i Johannesburg i dagene før Verdenskonferencen. For-konferencen mundede ud i en erklæring fra de nationale institutioner til Verdenskonferencen.17 Erklæringen opregnede de forskellige midler, som institutionerne vil tage i brug i deres fremtidige bestræbelser på at bekæmpe racisme og racediskrimination. Erklæringen blev påskønnet som både konkret, konstruktiv og fremsynet. Også i lyset af den værdi, som nationale menneskerettighedsinstitutioner således tillægges internationalt, er det kritisabelt, at Det Danske Center for Menneskerettigheder i begyndelsen af år 2002 er truet af nedlægning.

Var Verdenskonferencen en fiasko?

Der er ingen tvivl om, at mange havde en forventning om, at konferencen ville blive en fiasko. Selvom der blev afholdt et ekstra forberedende komitemøde (Preparatory Committee) i begyndelsen af august og således umiddelbart før konferencen, var de delegerede stadig ikke nået til enighed om hverken Mellemøst-situationen eller fortidens forbrydelser, da de mødtes i Durban. Desuden var antallet af endnu ikke afsluttede og ikke vedtagne bestemmelser i udkastet til slutdokumentet ekstremt stort. Det virkede simpelthen ikke særligt realistisk, at staterne i løbet af en uge skulle kunne nå at blive enige om så mange forskellige og komplicerede emner. Det var sandsynligvis en del af forklaringen på, at de to arbejdsgruppers formænd trak sig tilbage på konferencens første dag. Frankrig og Brasilien erklærede blot, at de to formænd, som havde haft ansvaret under konferencens forberedelse, ikke længere var til rådighed for konferencen. De to lande frygtede måske, at konferencen ville blive en fiasko, og de ønskede ikke at få medansvar for en sådan fiasko ved at have formænd i de to store arbejdsgrupper om henholdsvis deklarationen og handlingsplanen. Dette forsinkede selvfølgelig Verdenskonferencens arbejde, eftersom de to nyudnævnte formænd for arbejdsgrupperne skulle have tid til at komme ind i substansen af de forskellige dokumenter og ikke mindst til at forsøge at sætte sig i respekt i forhold til delegaterne i arbejdsgrupperne. Situationen skabte en rigtig dårlig start for arbejdet i arbejdsgrupperne, der var pressede nok i forvejen.

De negative forventninger og risikoen for fiasko kombineret med de fordømmende ord om Israel i udkastet til slutdokumentet var angiveligt det, som fik USA til at trække hovedparten af sin delegation ud af konferencen på tredjedagen. Måske havde USA hele tiden planlagt at trække sig tilbage på denne symbolske måde? Under alle omstændigheder var Verdenskonferencen mod Racisme ikke højt prioriteret af hverken Clinton- eller Bush-administrationen. Det kan illustreres af det forhold, at USA kun donerede 250.000 dollars til Verdenskonferencen mod Racisme i sammenligning med 6 millioner dollars til Kvindekonferencen i Beijing. Under alle omstændigheder var det uhensigtsmæssigt at trække sig ud af konferencen, både for Israel, USA og for Verdenskonferencen som helhed. Særligt USA har en række gode og dårlige erfaringer med hensyn til bekæmpelse af racisme og racediskrimination, som resten af verden kunne have haft gavn af at høre om.

I sidste øjeblik lykkedes det delegaterne at blive enige om vedtagelsen af et slutdokument. Det er ikke det mest avancerede dokument, men i stedet for at opløse konferencen uden nogle resultater, så nåede konferencen faktisk til enighed om et dokument. Det berigtigede ikke fortidens synder, som mange havde håbet. Men Verdenskonferencen mod Racisme blev det forum, hvor man for første gang internationalt nåede til enighed om at fordømme slaveri som en forbrydelse mod menneskeheden. Verdenskonferencen blev dermed forhåbentlig det første skridt i retning af at sikre genoprejsning for ofre for slaveri og for disses efterfølgere. Der er ikke tale om nye retligt bindende forpligtelser for staterne til eksempelvis at genoprette værdigheden for slaveriets ofre. Deklarationen og handlingsplanen fra Durban har ikke karakter af bindende folkeret. Det er derfor tankevækkende, at Canada og EU på vegne af EU’s medlemslande og de tidligere østeuropæiske lande i reservationer til slutdokumentet understregede, at der ikke er nogen ret til genopretning for historiske handlinger, som ikke var ulovlige, da de blev foretaget, og at disse lande i det hele taget ikke opfatter sig som retligt forpligtede af slutdokumentet fra Durban.18 For disse lande var teksten åbenbart så kontroversiel, at de på trods af dokumentets ikke-bindende kraft måtte lave reservationer til det. Teksten om de historiske forbrydelser er efter sigende også grunden til, at rapporten fra Verdenskonferencen først blev offentliggjort i januar 2002.

Generelt skabte konferencen en mulighed for landene for at opnå en tættere og mere nuanceret forståelse af, hvad de finder acceptabelt og uacceptabelt i behandlingen af deres egne borgere. Konferencen gav øget bevidsthed om race og intolerance. Ofre for racisme fra hele verden fik sat deres situation på den internationale dagsorden. Ved siden af disse mere brede og svagt definerede succeser er det vanskeligt at vurdere konkrete resultater. Som det blev sagt under åbningen af konferencen af Mary Robinson, så skulle målestokken for konferencens succes være, i hvilket omfang konferencen havde tilvejebragt effektive genopretningsmidler for personer, der har været udsat for diskrimination. Selvom slutdokumentet indeholder en række anbefalinger om minimumsgarantier i lovgivningen, undervisning og oplysning, kan man godt stille spørgsmålstegn ved, om der virkelig er sket den store udvikling på det område.

På den anden side er det vigtigt at se Verdenskonferencen som et årelangt forløb i stedet for en 7-dages begivenhed. Processen har været i gang siden 1999, og den sluttede ikke med vedtagelsen af Verdenskonferencens slutdokument. Det virkelige arbejde starter i virkeligheden nu, hvor der skal følges op på slutdokumentet.19 I handlingsplanen opfordres staterne til at samarbejde med de nationale menneskerettighedsinstitutioner om at lave nationale handlingsplaner for gennemførelsen af konferencens forskellige bestemmelser. Desuden skal der dannes en anti-diskriminationsenhed i Højkommissærens kontor, som skal samarbejde med et internationalt 5-personers ekspertudvalg om at overse gennemførelsen af slutdokumentet. Etableringen af de forskellige opfølgningssystemer forudsætter, at der bliver bevilget penge fra FN’s generalforsamling. I januar 2002 er disse økonomiske forhold endnu ikke afklaret. Men enkelte lande er gået i gang med at udarbejde deres handlingsplaner, og der skal også holdes et europæisk møde i Europa-rådets regi i februar måned om den nærmere opfølgning på Durban-konferencen.

Når Verdenskonferencen således anskues som en lang proces i stedet for som en enkeltstående begivenhed, står det også klart, at der virkelig blev skabt et forum for møde og diskussion for et meget stort antal mennesker. Før Durban havde der over hele verden været afholdt en række møder og seminarer i Verdenskonferencens regi. Personlige kontakter og ny viden var blevet skabt. Det var også tilfældet i Syd-Afrika hvor virkelige interessante parallelle seminarer og aktiviteter var arrangeret. Alle bragte de viden og inspiration i kampen mod racisme og racediskrimination. Emner som mediernes rolle, diskrimination og særlige foranstaltninger på arbejdspladsen, traktatorganernes rolle og diskrimination af flere årsager blev alle debatteret i Durban.

Selvom slutdokumentet kan virke noget svagt, så har konferencens lange forløb og alle diskussionerne ændret FN-diskursen vedrørende racisme og racediskrimination. Problemerne anses ikke længere for hovedsageligt at dreje sig om de hvides diskrimination af de sorte. Mangfoldigheden inden for diskrimination er ligesom den menneskelige mangfoldighed blevet mere anerkendt. Racisme findes i dag i andre farver end sort og hvid. Dhalitternes skæbne i Asien, grupper af afrikansk oprindelse i Latin Amerika, oprindelige folk over hele verden samt Roma- og Sinti-grupperne i Europa blev diskuteret intenst. Det samme var tilfældet for flygtninge- og indvandrer-grupperne.

Den anden Verdenskonference mod Racisme i 1983 blev kaldt en fiasko, fordi USA og Israel udvandrede, og fordi slutdokumentet ikke fik den vestlige verdens støtte. Imidlertid blev der skabt et anti-apartheid netværk på denne konference. Apartheid havde måske ikke været historisk i dag, hvis det ikke havde været for resultatet af 1983-konferencen og oprettelsen af dette globale netværk. I Durban i 2001 blev der skabt et globalt anti-racisme netværk. Man kan kun svagt håbe på en tilsvarende succes for dette nye netværk.

Konferencen sluttede i Durban lørdag den 8. september med en dags forsinkelse. Tre dage senere kom 11. september, og begivenhederne i USA druknede umiddelbart de fleste diskussioner om Verdenskonferencens resultater og opfølgning. Slutdokumentet blev offentliggjort i slutningen af januar 2002 og skal diskuteres i FN’s Menneskerettighedskommission i marts 2002. Dette har givet en fornyet lejlighed til at studere udkommet af konferencen, og ikke mindst til at fokusere på slutdokumentets opfølgning.

Forfatteroplysninger

Pia Justesen deltog sammen med Direktør Morten Kjærum og seniorforsker George Ulrich i Verdenskonferencen, alle på vegne af Det Danske Center for Menneskerettigheder.

Pia Justesen, cand.jur. og ph.d., er Schell Fellow ved Schell Center for International Human Rights, Yale Law School, USA.

For yderligere oplysninger om Verdenskonferencen se dennes hjemmeside: www.unhchr.ch/html/racism/.

Noter

1.   Statement by Mrs. Robinson, United Nations High Commissioner for Human Rights and Secretary-General of the World Conference i FN dok. A/CONF.189/12, Report of the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance (January 2002), s. 161

2.   Id., s. 150.

3.   Id., s. 162.

4.   FN dok. A/CONF.189/12, s. 148.

5.   Speech by Joschka Fischer, Minister of Foreign Affairs of the Federal Republic of Germany at the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance in Durban on 1 September 2001, s. 2.

6.   FN dok. A/CONF.189/12, Declaration, par. 13-14, s 12. Se også deklarationens par. 98-105 samt handlingsplanens par. 119-120 og 157-158.

7.   United Nations NGO Forum South Africa 2001, World Conference against Racism, se Declaration par. 98-99, par. 160-165 samt Programme of Action par. 417-425.

8.   Id., Declaration par. 160.

9.   FN dok. A/CONF.189/12, Declaration par. 63.

10. Id.

11. Ud over Declaration par. 63-65 vedrører par. 151 i Programme of Action situationen i Mellemøsten.

12. FN dok. A/CONF.189/12, Declaration, par. 1.

13. Id., Declaration, par. 2.

14. Id., Declaration, par. 69. Se også Programme of Action, par. 50-65.

15. Id., Programme of Action, par 64.

16. Id., Declaration, par 112, Programme of Action, par 90-91.

17. FN dok. A/CONF.189/Misc.1, DUR.01-138, Note by the Secretariat: National Institution’s Statement to the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance.

18. FN dok. A/CONF.189/12, s. 121 og 143.

19. FN dok. A/CONF.189/12, Programme of Action, par. 191.