Om en menneskeretlig kontrol med EU-retten (5.1998 side 153)


Nina Holst-Christensen, Kontorchef, Justitsministeriet

Jon Fridrik Kjølbro, Fuldmægtig, Justitsministeriet1

 

I artiklen belyses, i hvilket omfang de organer, der har kompetence til at fortolke og anvende Den europæiske Menneskerettighedskonvention, rent faktisk udøver eller har mulighed for at udøve en kontrol med EU-rettens forenelighed med menneskerettighederne. Det påpeges, at konventionsorganerne udviser tilbageholdenhed over for EU.

1. Fællesskabets overholdelse af menneskerettighederne

1.1. De europæiske Fællesskaber (herefter Fællesskabet) er på forskellige områder tillagt kompetencer, der gør det relevant at overveje, om de tildelte kompetencer udnyttes med respekt af menneskerettighederne, herunder navnlig bestemmelserne i Den europæiske Menneskerettighedskonvention (herefter konventionen). Fællesskabet er f.eks. tillagt jurisdiktion i forhold til dets ansatte. Fællesskabet er endvidere i et vist omfang tillagt kompetence i forhold til fysiske og juridiske personer i medlemsstaterne og kan i et vist omfang pålægge private sanktioner, herunder bøder, for manglende overholdelse af Fællesskabets konkurrenceregler. Fællesskabet kan endvidere vedtage generelle retsakter, der i visse tilfælde gælder umiddelbart i medlemsstaterne.

Når Fællesskabets institutioner udøver beføjelser, som de er blevet tillagt, kan der opstå spørgsmål om, hvorvidt de herved handler i overensstemmelse med konventionen.

Fællesskabet har ganske vist ikke tiltrådt konventionen2 og er derfor formelt set ikke forpligtet til at efterleve dens bestemmelser. Det fremgår imidlertid af præamblen til Den Europæiske Fælles Akt fra 1987, hvorved EØF-traktaten blev ændret, at Fællesskabet anerkender og respekterer menneskerettighederne. Senest blev der i Unionstraktaten fra 1993 indsat en bestemmelse i artikel F, stk. 2, hvorefter Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved Den europæiske Menneskerettighedskonvention.

Derudover har EF-domstolen siden slutningen af 1960’erne set det som sin opgave at sikre, at Fællesskabets institutioner respekterer menneskerettighederne. Det fremgår således af Domstolens faste praksis, at grundrettighederne, som Domstolen kalder menneskerettighederne, hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte. I den forbindelse lægger Domstolen de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde. I denne forbindelse nyder Den europæiske Menneskerettighedskonvention og konventions­organernes praksis en fremtrædende position i EF-domstolens praksis.3 Det følger heraf, at generelle retsakter eller konkrete afgørelser fra Fællesskabets institutioner, som er uforenelige med de i Den europæiske Menneskerettighedskonvention anerkendte og sikrede menneskerettigheder, tilsidesættes af Domstolen.4 Domstolen har imidlertid kun kompetence i det omfang, EU-retten finder anvendelse.5

1.2. Det forhold, at EF-domstolen inddrager hensynet til menneskerettighederne som en del af de grundlæggende principper, som EU-retten skal respektere, indebærer imidlertid, at der er en potentiel mulighed for, at Domstolen fortolker konventionen på en måde, der efterfølgende underkendes af konventionsorganerne.

I tilfælde, hvor et spørgsmål ikke har været prøvet af konventionsorganerne, kan det ikke udelukkes, at Domstolen når til et andet resultat end konventionsorganerne, når disse efterfølgende får lejlighed til at vurdere en tilsvarende problemstilling. Herved kan konventionsorganerne reelt komme til at underkende EF-domstolens fortolkning.

I denne forbindelse fremhæves ofte EF-domstolens dom i Hoechst-sagen,6 hvor Domstolen udtalte, at konventionens artikel 8 ikke kunne antages at omfatte forretningslokaler. EF-domstolens udtalelse var grundet på en nøje undersøgelse af den på det tidspunkt eksisterende praksis fra konventionsorganerne.7 Det følger imidlertid af konventionsorganernes efterfølgende praksis, at forretningslokaler kan være omfattet af konventionens artikel 8.8

I en dom i Hansen og Søn-sagen,9 der vedrørte en straffesag, der er gengivet i UfR 1995 9 H, udtalte EF-domstolen, at generelle fællesskabsretlige principper ikke var til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en arbejdsgiver, hvis chauffør overtrådte nogle EU-retlige regler om køre/hviletid, kunne straffes, uanset at overtrædelsen ikke kunne tilregnes arbejdsgiveren som forsætlig eller uagtsom. EF-domstolen lagde således til grund, at objektivt bødeansvar ikke var i strid med EU-retten.10 Dette spørgsmål er efterfølgende indbragt for Menneskerettighedskommissionen11 i en endnu ikke afgjort sag, hvor klager bl.a. gør gældende, at objektivt bødeansvar udgør en krænkelse af konventionens artikel 6, stk 2. Hvis Menneskerettighedskommissionen – mod forventning – måtte fastslå, at et objektivt bødeansvar i den konkrete sag er i strid med konventionens artikel 6, stk. 2, vil Menneskerettighedskommissionen herved indirekte underkende EF-domstolens afgørelse i sagen.

1.3. Det forhold, at EF-domstolen inddrager menneskerettighederne som retskilde, løser ikke i sig selv de afvejningsvanskeligheder, der ikke kan udelukkes at opstå, hvis hensynet til menneskerettighederne og hensynet til visse EU-retlige principper så at sige kan anføres til støtte for hvert sit resultat.

I Grogan-sagen12 skulle EF-domstolen tage stilling til, om nogle nationale regler, hvorefter det var forbudt at udbrede oplysninger om klinikker i andre medlemsstater, der foretog abortindgreb, udgjorde en hindring for den fri udveksling af tjenesteydelser, jf. EF-traktatens artikel 59. Erhvervsdrivende, der driver sådanne klinikker, er tjenesteydere i EF-traktatens forstand, og kvinder, der måtte ønske at få foretaget aborter sådanne steder, er tjenesteydelsesmodtagere. EF-domstolen undgik imidlertid at tage stilling til spørgsmålet, idet den lagde vægt på, at de klinikker, der foretog aborter, og som der var blevet informeret om, ikke på nogen måde var involveret i udbredelsen af de oplysninger, der var omfattet af straffesagen.

I Open Door-sagen13 fastslog Menneskerettighedsdomstolen efterfølgende, at det udgjorde en krænkelse af konventionens artikel 10 om ytringsfrihed, herunder retten til at modtage oplysninger, at nogle rådgivningsklinikker var blevet straffet for at have informeret gravide kvinder om mulighederne for at få foretaget en abort i udlandet.

I lyset af Menneskerettighedsdomstolens dom i Open Door-sagen ville det være interessant at vide, hvilket resultat EF-domstolen ville være nået frem til i Grogan-sagen, hvis det ikke havde været trediemand men derimod de erhvervdsdrivende selv, der direkte eller indirekte udbredte oplysninger om mulighederne for at få foretaget abort.

Hvis der i den konkrete sag havde foreligget en situation, der var omfattet af EF-traktatens regler om fri bevægelighed, ville EF-domstolen have været nødt til at foretage en afvejning af på den ene side hensynet til den fri bevægelighed og på den anden side hensynet til ytringsfriheden.

Der er således i hvert fald en teoretisk mulighed for, at EF-domstolen konkret vil tillægge hensynet til den fri bevægelighed større vægt end menneskerettighederne, og i så fald ville der efter omstændighederne være tale om en tilsidesættelse af konventionen.

1.4. Da EF-domstolen har den endelige kompetence, beror det i princippet på EF-domstolen selv, i hvilket omfang den føler sig bundet af konventionsorganernes praksis.

I Jacqueline Grant-sagen14 skulle EF-domstolen tage stilling til, om det var i strid med princippet om ligebehandling af mænd og kvinder,15 at en arbejdsgiver gav afslag på at yde en rejsebegunstigelse for en person af samme køn, som en arbejdstager levede i et fast samlivsforhold med, når der indrømmedes en sådan begunstigelse for en arbejdstagers ægtefælle eller en person af modsat køn, som arbejdsgiveren levede i et fast samlivsforhold med uden for ægteskab. Ved besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål inddrog EF-domstolen konventionsorganernes praksis, der i øvrigt blev lagt til grund.16 For så vidt angår praksis fra FN’s Menneskerettighedskomité anså EF-domstolen sig imidlertid ikke for bundet heraf på samme måde som konventionsorganernes praksis.17

Uanset at EF-domstolen ikke lagde afstand til konventionsorganernes praksis, viser dommen, at det i sidste instans er EF-domstolen selv, der afgør, i hvilket omfang praksis fra internationale kontrolorganer binder EF-domstolen.

1.5. På den ovenfor beskrevne baggrund er spørgsmålet derfor, om konventionsorganerne direkte eller indirekte har mulighed for at påse, at Fællesskabet respekterer konventionen, eller at medlemsstaterne gør det, når de administrerer eller håndhæver EU-regler.

I det følgende redegøres for konventionsorganernes praksis for så vidt angår behandlingen af klager, der direkte eller indirekte vedrører Fællesskabet, jf. afsnit 2. Herefter gennemgås nogle udvalgte tilfælde, hvor konventionsorganerne har mulighed for indirekte at udøve kontrol med Fællesskabet, jf. afsnit 3 og 4.18

2. Konventionsorganernes kompetence i forhold til Fællesskabet19

2.1. Efter bestemmelserne i Den europæiske Menneskerettighedskonvention er det de kontraherende stater, der er pligtsubjekter i henhold til konventionen.

Det følger således af konventionens artikel 1, at det er medlemsstaterne, der skal sikre enhver person under deres jurisdiktion de rettigheder, der er omfattet af konventionen. Det følger ligeledes af artikel 19, at kontrolorganerne (Menneskerettighedskommissionen og -domstolen) er oprettet med henblik på at sikre medlemsstaternes opfyldelse af de forpligtelser, de har påtaget sig efter konventionen. Efter artikel 24 (mellemstatslig klager) og 25 (individuel klager) kan der endvidere indgives klage over en medlemsstats påståede brud på konventionen. Det fremgår endelig af konventionens artikel 66, at den (alene) er åben for undertegnelse af Europarådets medlemmer.

Da Fællesskabet ikke har tiltrådt konventionen og derfor ikke er pligtsubjekt efter konventionen, er det ikke muligt at klage til Menneskerettighedskommissionen over handlinger og undladelser, der kan tilskrives Fællesskabet.

Menneskerettighedskommissionen har da også udtalt i en række afgørelser, at den ikke har kompetence til at behandle klager vedrørende Fællesskabets påståede tilsidesættelse af konventionen.

I en sag20 klagede en fagforening (CFDT) over, at den ikke var blandt de faglige organisationer, der havde fået mulighed for at udpege medlemmer til et rådgivende udvalg, der var oprettet i henhold til Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab. Efter de relevante regler skulle Rådet udpege nogle faglige organisationer, der herefter kunne fremkomme med en liste over kandidater til udvalget. Herefter skulle Rådet vælge udvalgets medlemmer blandt de foreslåede kandidater. CFDT mente, at dens rettigheder var blevet krænket, da den ikke var blevet udpeget blandt de faglige organisationer, der kunne foreslå kandidater. CFDT anlagde annullationssøgsmål mod Rådet ved EF-domstolen. Annullationssøgsmålet blev imidlertid afvist, da CFDT ikke havde den fornødne søgsmålskompetence. Herefter forsøgte CFDT at anfægte afgørelsen for de nationale domstole, der imidlertid afviste sagen, da de ikke anså sig for kompetente. Da CFDT ikke vurderede at have anden mulighed for at anfægte afgørelsen, klagede den til Menneskerettighedskommissionen. Den klagede for det første over Fællesskabet, subsidiært over medlemsstaterne i fællesskab, og mere subsidiært over medlemsstaterne hver for sig.

For så vidt angår klagen over Fællesskabet udtalte Menneskerettighedskommissionen, at den ikke havde kompetence (ratio personae) til at behandle klagen, da Fællesskabet ikke var en kontraherende part i konventionen. Det gjorde i den forbindelse ikke nogen forskel, at de lande, der var repræsenteret i Rådet, alle var kontraherende stater i forhold til konventionen. Menneskerettighedskommissionen fastslog, at da den del af klagen, der vedrørte medlemsstaterne i fællesskab, i realiteten var en klage over en af Fællesskabets institutioner, nemlig Rådet, var Menneskerettighedskommissionen heller ikke kompetent til at behandle denne del af klagen (ratio personae).

2.2. Det er efter praksis heller ikke muligt indirekte at klage over Fællesskabet ved formelt at klage over de enkelte stater, der har deltaget i den beslutningsproces, der ligger til grund for den anfægtede handling eller undladelse.

I den sag, der er omtalt i afsnit 2.1,21 udtalte Menneskerettighedskommissionen, at medlemsstaterne, når de deltager i beslutningsprocessen i Rådet, ikke udøver jurisdiktion i den i konventionens artikel 1 forudsatte betydning, hvorfor Menneskerettighedskommissionen ikke havde kompetence til at behandle en klage over de enkelte medlemsstater, der havde deltaget i beslutningsprocessen.

Det følger i øvrigt generelt af Menneskerettighedskommissionens praksis, at medlemsstaterne ikke kan ifalde ansvar efter konventionen for afgørelser, der træffes som led i et internationalt samarbejde, som en medlemsstat deltager i, da en medlemsstats deltagelse i et sådant samarbejde ikke anses for at være udøvelse af jurisdiktion i den i konventionens artikel 1 forudsatte betydning.

I en sag22 klagede en person over, at hendes ægtefælle, der var blevet dømt ved krigsforbryderdomstolen i Nuremberg i 1946, fortsat sad frihedsberøvet i Spandau-fængslet i Berlin. De fire sejrsmagter fra 2. verdenskrig havde det fælles ansvar for fængslet, og afgørelser blev truffet med enstemmighed. UK’s deltagelse i udøvelsen af denne fælles myndighedsudøvelse, og dermed i administrationen og kontrollen med fængslet, var ikke udøvelse af jurisdiktion i den i artikel 1 i konventionen forudsatte betydning og kunne derfor ikke pådrage UK ansvar efter konventionen. Menneskerettighedskommissionen udtalte imidlertid, at en medlemsstats indgåelse af en aftale svarende til den aftale, der var indgået vedrørende fængslet, efter omstændighederne kunne rejse spørgsmål i forhold til konventionen, hvis den var indgået på et tidspunkt, hvor den pågældende medlemsstat allerede var bundet af konventionen. Heraf følger, at en medlemsstat i princippet kan pådrage sig et ansvar efter konventionen, hvis det påtager sig en international forpligtelse på et tidspunkt, hvor staten allerede er forpligtet af konventionen, jf. nedenfor afsnit 2.4.

Konventionsorganerne er således ikke kompetente til at behandle klager over afgørelser, der træffes af Fællesskabets institutioner, og sådanne afgørelser kan som udgangspunkt heller ikke pådrage de deltagende stater et ansvar efter konventionen, da staternes deltagelse i beslutningsprocessen i Fællesskabets institutioner ikke er omfattet af Menneskerettighedskommissionens kompetence.

2.3. Efter praksis kan en medlemsstat imidlertid efter omstændighederne pådrage sig et ansvar efter konventionen, hvis den medvirker til at gennemføre eller håndhæve konkrete eller generelle afgørelser fra Fællesskabet, der er i strid med konventionen. Dette skyldes, at medlemsstaterne er pligtsubjekter, og at det i denne forbindelse er uden betydning, om de handler i henhold til nationalt vedtagne regler eller internationale forpligtelser. I disse tilfælde er det medlemsstaterne, der ifalder ansvar efter konventionen, og der er således alene tale om konventionsorganernes indirekte kontrol med Fællesskabet.

I tilfælde, hvor der klages til konventionsorganerne over medlemsstater, følger det således af konventionsorganernes faste praksis, at det ikke fritager en medlemsstat fra ansvar, at den anfægtede retstilstand eller afgørelse er i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats forfatning. I forhold til menneskerettighedsorganerne er medlemsstaterne forpligtet til at overholde konventionen, uanset om de regler, der danner grundlag for medlemsstatens handling eller undladelse, findes på det højeste niveau i medlemsstatens regelhierarki.23

I en sag24 havde Kommissionen for De europæiske Fællesskaber pålagt et selskab en bøde for overtrædelse af EF-traktatens artikel 85 om forbud mod visse former for samordnet praksis. Selskabet indbragte Kommissionens afgørelse for EF-domstolen, idet den gjorde gældende, at der forelå en krænkelse af en flerhed af straffeprocessuelle garantier, der var beskyttet efter konventionen. Selskabet fik kun delvis medhold ved EF-domstolen og blev dømt til at betale en bøde. Herefter gav den relevante nationale myndighed en fuldbyrdelsespåtegning på afgørelsen fra EF-domstolen. Selskabet klagede herefter til Menneskerettighedskommissionen over meddelelsen af en fuldbyrdelsespåtegning, idet det blev gjort gældende, at den nationale myndighed burde have undladt at give en sådan påtegning, da Europa-Kommissionens og EF-domstolens afgørelse var truffet i strid med konventionens artikel 6.

Menneskerettighedskommissionen udtalte, at den ikke havde kompetence til at behandle klager over en sagsbehandling ved eller afgørelser truffet af De europæiske Fællesskabers institutioner, eftersom Fællesskabet ikke er en kontraherende part i konventionen. Menneskerettighedskommissionen udtalte imidlertid, at medlemsstaternes myndigheder ikke, når de meddeler fuldbyrdelsespåtegning til afgørelser truffet af Fællesskabets institutioner, handler som institution for Fællesskabet, og at de derfor ikke falder uden for konventionsorganernes kontrolbeføjelser. Menneskerettighedskommissionen præciserede således, at medlemsstater er ansvarlige for deres myndigheders handlinger og undladelser, hvad enten disse er en følge af nationale regler, eller disse er nødvendige for at efterleve internationale forpligtelser.

Heraf følger, at en medlemsstat i princippet kan pådrage sig et ansvar efter konventionen, når den direkte eller indirekte medvirker til gennemførelsen af afgørelser truffet af Fællesskabets institutioner i tilfælde, hvor sådanne afgørelser måtte være blevet til under tilsidesættelse af menneskerettighederne.

Det er imidlertid ikke således, at medlemsstaterne som følge heraf pålægges en generel pligt til i hvert enkelt tilfælde at påse, om konventionen er blevet overholdt under de processer, der har resulteret i afgørelsen. For Menneskerettighedskommissionen var det afgørende, om det internationale system, der var blevet oprettet ved de respektive medlemsstaters overdragelse af kompetence, indeholdt en sikkerhed for, at de grundlæggende rettigheder nød en tilsvarende beskyttelse i det pågældende internationale system. Menneskerettighedskommissionen var af den opfattelse, at EU-retten, herunder navnlig EF-domstolens praksis, ydede en sådan tilsvarende beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, hvorfor klagen blev afvist.

Det kan umiddelbart forekomme noget overraskende, at Menneskerettighedskommissionen nøjes med at lægge vægt på den generelle beskyttelse, som Fællesskabet tillægger menneskerettighederne. Det må nemlig anses for utvivlsomt, at de sanktioner, som Europa-Kommissionen har mulighed for at pålægge selskaber for manglende overholdelse af konkurrencelovgivningen, er af en sådan karakter, at der er tale om straffesager i den i artikel 6, stk. 1, forudsatte betydning. De nationale administrative myndigheders og domstoles behandling af lignende sager skal derfor ske med respekt af de garantier, der følger af artikel 6. På den baggrund kan det forekomme overraskende, at medlemsstaterne ved at overlade kompetencen til internationale organer generelt kan unddrage sig de forpligtelser, der følger af konventionen. Denne praksis indebærer reelt, at konventionsorganerne overlader det til EF-domstolen at påse, at de grundlæggende rettigheder, herunder konventionen, respekteres i disse sager.

Den så at sige tilbageholdende praksis, som Menneskerettighedskommissionen har valgt, forekommer imidlertid at være en praktisk og hensigtsmæssig løsning på de vanskeligheder, der uvægerligt følger af, at medlemsstater i praksis tilslutter sig flere forskellige former for internationalt samarbejde, der kan have forskellige formål og indhold, uden at de respektive internationale organer tillægges kompetence i forhold til hinanden.

Teoretisk set kunne Menneskerettighedskommissionen imidlertid have valgt en anden løsning, der på den ene side sikrede, at konventionsorganerne ikke indirekte blev kompetente til at behandle klager over Fællesskabets institutioner, og på den anden side sikrede de berørte borgere en bedre og mere effektiv beskyttelse af de konventionssikrede rettigheder og friheder.

Menneskerettighedskommissionen kunne således have udtalt, at medlemsstaterne som udgangspunkt ikke pådrager sig et ansvar efter konventionen, når de medvirker til at gennemføre afgørelser truffet af Fællesskabets institutioner, medmindre det er åbenbart, at der i forbindelse med sagsbehandlingen for eller afgørelsen fra Fællesskabets institution er sket en væ­sentlig tilsidesættelse af konventionen. Dette ville til dels have været i overensstemmelse med konventionsorganernes praksis vedrørende gensidig bistand mellem stater i straffesager.25

2.4. Det er ikke kun i tilfælde, hvor medlemsstaternes myndigheder medvirker til at gennemføre konventionsstridige afgørelser fra Fællesskabet, at staten kan ifalde et ansvar efter konventionen. Hvis stater, der er bundet af konventionen, efterfølgende påtager sig internationale forpligtelser, der er i strid med konventionen, kan dette ligeledes pådrage staten et ansvar efter konventionen. Dette sætter visse grænser for, hvilke aftaler de lande, der er medlemmer af Fællesskabet, kan indgå, da de alle er bundet af Den europæiske Menneskerettighedskonvention.

I en sag26 blev der klaget over, at en række stater, herunder Danmark, havde indgået en konvention, hvis indhold efter klagers opfattelse krænkede Menneskerettighedskonventionen. Klagen vedrørte en bestemmelse i Den europæiske Patentkonvention, hvorefter en ansøgning anses for tilbagetrukket, hvis et fornyelsesgebyr ikke betales. Klager betalte ikke gebyret, og Det europæiske Patentkontor nægtede at give udsættelse med betalingen. Klager mente, at dette var i strid med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til Den europæiske Menneskerettighedskonvention.

Afgørelsen er interessant derved, at det i princippet anerkendes, at en medlemsstat kan krænke Menneskerettighedskonventionen, hvis den tiltræder en international konvention, hvis indhold er i strid med Menneskerettighedskonventionen.

Menneskerettighedskommissionen udtalte, at Det europæiske Patentkontors afgørelse ikke indebar udøvelse af national jurisdiktion i den i artikel 1 forudsatte betydning. Menneskerettighedskommissionen påpegede herefter, at de pågældende stater ved udarbejdelsen af Den europæiske Patentkonvention havde overladt beføjelser inden for et afgrænset område. Menneskerettighedskonventionen forhindrer ikke medlemsstaterne i at overlade kompetence til internationale organisationer. Menneskerettighedskommissionen udtalte imidlertid, at hvis en medlemsstat påtager sig en konventionsmæssig forpligtelse og efterfølgende indgår en anden konvention, der forhindrer staten i at leve op til de forpligtelser, der følger af den først indgåede konvention, vil staten være ansvarlig for overtrædelser af den første konvention, der er en følge af den senere konvention.

Overdragelse af kompetence udelukker således ikke i princippet en medlemsstats ansvar efter Den europæiske Menneskerettighedskonvention for det internationale organs udnyttelse af den tildelte kompetence.

Overdragelse af kompetence til en international organisation vil imidlertid ikke være uforenelig med konventionen, hvis organisationen yder en tilsvarende beskyttelse af grundlæggende rettigheder. Menneskerettighedskommissionen lagde herefter vægt på indholdet af de materielle og processuelle regler i Den europæiske Patentkonvention og konkluderede, at den var inkompetent til at behandle klagen.27

3. De nationale domstoles sagsbehandlingstid i EU-retlige sager

I sager, der behandles ved de nationale domstole, og hvor der rejses spørgsmål om fortolkningen og anvendelsen af EU-retlige regler, forekommer det ikke sjældent, at en national domstol forelægger præjudicielle spørgsmål for EF-domstolen i medfør af den særlige samarbejdsprocedure i EF-traktatens artikel 177. Det er imidlertid en kendsgerning, at en præjudiciel forelæggelse for EF-domstolen indebærer en betydelig forsinkelse af sagen. Dette skal ses i sammenhæng med, at retssager, hvor de nationale domstole skal fortolke og anvende EU-retlige regler, i forvejen ofte er forholdsvis komplicerede og tidskrævende. Hertil kommer, at EF-domstolens sagsbehandlingstid ved behandlingen af præjudicielle sager er forholdsvis lang – med en stigende tendens.28

De nationale domstoles behandling af sager, hvor der sker præjudiciel forelæggelse for EF-domstolen, rejser interessante spørgsmål i forhold til konventionens artikel 6, stk. 1, hvorefter enhver har ret til en rettergang inden en rimelig frist.29 Indtil for nylig var det uafklaret, i hvilket omfang en medlemsstat kunne ifalde ansvar for den del af en sagsbehandlingstid, der vedrører EF-domstolens behandling af sagen.

Som eksempel på en dansk klagesag, hvor der var sket præjudiciel forelæggelse for EF-domstolen, kan nævnes den ovenfor under afsnit 1.2 omtalte sag, hvor der var rejst tiltale mod en vognmand for en chaufførs påståede overtrædelse af nogle EU-regler om køre/hviletid.30 De materielle bestemmelser fandtes i en forordning, mens de relevante straffebestemmelser fandtes i en dansk bekendtgørelse. Sagen rejste spørgsmål om, hvorvidt det var foreneligt med EU-retten at straffe på objektivt grundlag. Den samlede sagsbehandlingstid udgjorde godt 10 år regnet fra det tidspunkt, hvor vedkommende blev gjort bekendt med sigtelsen, og til det tidspunkt, hvor Højesteret traf afgørelse som sidste instans, og det tog EF-domstolen godt 20 måneder at besvare spørgsmålene. Sagen blev efterfølgende indbragt for Menneskerettighedskommissionen,31 idet klager bl.a. gjorde gældende, at der forelå en krænkelse af artikel 6, stk. 1. Menneskerettighedskommissionen anmodede om regeringens bemærkninger til klagen.32 I den forbindelse gjorde regeringen gældende, at den tid, der medgik ved EF-domstolens behandling af sagen, ikke skulle medregnes ved fastlæggelsen af den periode, der var relevant for vurderingen af artikel 6. Efterfølgende har Menneskerettighedsdomstolen taget stilling til dette spørgsmål i en anden klagesag.

I Pafitis-sagen33 skulle Domstolen tage stilling til, om der i nogle konkrete sager, hvor der var sket præjudiciel forelæggelse for EF-domstolen, forelå en krænkelse af konventionens artikel 6, stk. 1, om retten til en rettergang inden en rimelig frist. I sagen havde nogle borgere anlagt sag ved de nationale domstole til prøvelse af lovligheden af en kapitalforhøjelse i et selskab. Sagsøgerne påberåbte sig 2. selskabsdirektiv.34 De nationale domstole besluttede den 3. august 1993 at forelægge sagen præjudicielt for EF-domstolen. EF-domstolen besvarede spørgsmålene ved en dom af 12. marts 1996. De nationale domstole havde udsat sagen i afventning af EF-domstolens svar, og sagen var udsat i 2 år, 7 måneder og 9 dage. Ved vurderingen af sagsbehandlingstiden i forhold til konventionens artikel 6, stk. 1, udtalte Menneskerettighedsdomstolen, at den ikke kunne inddrage denne periode ved bedømmelsen af sagsbehandlingstiden.35 Menneskerettighedsdomstolen anførte i den forbindelse, at selv om det umiddelbart kunne forekomme at være forholdsvis lang tid, ville en inddragelse af denne periode have en negativ indvirkning på det system, der er etableret ved EF-traktatens artikel 177, og modvirke det formål, der forfølges med bestemmelsen.36

Menneskerettighedsdomstolens præmisser er så klare, at det helt generelt må antages, at den tid, der medgår ved EF-domstolens behandling af en præjudiciel sag, aldrig skal medregnes ved vurderingen i forhold til artikel 6, stk. 1.

Resultatet er praktisk og medvirker til at sikre, at der ikke opstår konflikter mellem to uafhængige internationale organisationer med forskellige organer, men set ud fra en menneskeretlig synsvinkel kan hensigtsmæssigheden og nødvendigheden af Menneskerettighedsdomstolens afgørelse imidlertid diskuteres.

Menneskerettighedsdomstolen havde i princippet flere valgmuligheder, men foretrak en løsning, der er udtryk for en praktisk og vel nok fornuftig tilbageholdenhed over for Fællesskabet, og som indebærer, at konventionsorganerne på dette punkt hverken direkte eller indirekte kan komme i konflikt med Fællesskabet.

Menneskerettighedsdomstolen kunne have valgt at fremhæve, at det er visse af Europarådets medlemsstater selv, der har valgt at indgå i et særligt samarbejde, der indebærer, at nogle retssager til dels behandles af et internationalt organ, nemlig EF-domstolen. På den baggrund kunne Menneskerettighedsdomstolen have fastslået, at medlemsstaterne ikke ved at henskyde visse spørgsmål til et internationalt organ kan unddrage sig de forpligtelser, der følger af konventionen, herunder kravet om, at retssager skal behandles inden en rimelig frist. I så fald kunne Menneskerettighedsdomstolen inddrage den tid, der medgår ved den præjudicielle behandling, idet den kunne have sagt, at medlemsstaterne har oprettet EF-domstolen, og at de derfor er ansvarlige for, at dens sagsbehandling er forenelig med konventionen. Domstolen kunne i den forbindelse have påpeget, at medlemsstaterne, hvis der var problemer med EF-domstolens sagsbehandlingstid, var forpligtigtet til at træffe de nødvendige forholdsregler, herunder eventuelt at tilføre yderligere ressourcer. Dette ville til dels være i tråd med Menneskerettighedsdomstolens praksis i sager, hvor den siger, at medlemsstaterne er forpligtet til at indrette deres retssystemer på en sådan måde, at de generelt lever op til konventionens krav.37

Hvis Domstolen derimod havde ønsket at anlægge en mere forsigtig holdning – uden helt at overlade spørgsmålet til EF-domstolen alene – kunne den f.eks. have sagt, at den tid, der medgår ved EF-domstolens behandling af en sag, ikke som sådan skal medregnes, men at en præjudiciel forelæggelse indebærer, at der stilles særlige og skærpede krav til de nationale domstoles efterfølgende behandling af sagen. I så fald ville medlemsstaterne være forpligtet til at afbøde de negative virkninger af en præjudiciel forelæggelse,38 der er en følge af medlemsstaternes oprettelse af det særlige system, der findes i EF-traktatens artikel 177. Herved kunne konventionsorganerne have undgået at skulle tage stilling til EF-domstolens sagsbehandlingstid og samtidig have medvirket til at sikre, at parter i sager, der forelægges for EF-domstolen, får en rettergang inden en rimelig frist.

4. Straf for overtrædelse af EU-retlige regler

Det er sædvanligt, at retsakter, der vedtages af Fællesskabets institutioner, administreres og håndhæves af de nationale myndigheder.

Når Fællesskabets institutioner vedtager direktiver, følger det således af EF-traktatens artikel 189, stk. 3, at direktivet skal gennemføres i national ret. Ved gennemførelse af et direktiv i national ret følger det endvidere af EF-domstolens praksis, at medlemsstaterne skal fastsætte passende sanktioner for overtrædelse af direktivets bestemmelser. Medlemsstater skal således træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre EU-rettens anvendelse og effektivitet.39

For så vidt angår forordninger, der efter EF-traktatens artikel 189, stk. 2, gælder umiddelbart i medlemsstaterne, følger det almindeligvis af forordningen, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre forordningens anvendelse. Dette indebærer almindeligvis, at medlemsstaterne skal fastsætte passende sanktioner for overtrædelse af forordningens bestemmelser. Hvad enten der derfor er tale om et direktiv eller en forordning, kan det forekomme, at der rejses tiltale mod en privat for overtrædelse af nogle nationale regler, der gennemfører et direktiv eller supplerer en forordning. I denne forbindelse behøver forskellen mellem forordninger og direktiver ikke altid at være så stor, idet et direktiv kan gennemføres ved henvisning, og i så fald vil der for så vidt angår overtrædelse af direktivets bestemmelser eller overtrædelse af en forordningsbestemmelse være tale om tilfælde, hvor de materielle straffebestemmelser er de EU-retlige retsakter.

Når der således strafforfølges på grundlag af EU-retlige regler, kan der rejses spørgsmål om, hvorvidt de EU-retlige bestemmelser opfylder kravene i konventionen, herunder navnlig artikel 7.

Konventionens artikel 7 udtrykker bl.a. princippet om, at alene en retsregel kan definere en forbrydelse og foreskrive en straf (nullum crimen, nulla poena sine lege), og at en strafbestemmelse ikke må udstrækkes for vidt til skade for en tiltalt, herunder ved analogi. Det følger heraf, at en strafbestemmelse skal være præcist beskrevet i den relevante retsregel. Denne betingelse vil være opfyldt, hvis borgeren ud fra bestemmelsens ordlyd, herunder eventuelt sammenholdt med bestemmelsens anvendelse i praksis, har mulighed for at vide, hvilke handlinger og undladelser der kan medføre strafansvar. Heraf følger et krav om, at retsreglerne skal være tilgængelige og retstilstanden forudsigelig.40

I Cantoni-sagen41 var der rejst tiltale mod en indehaver af et supermarked for at have solgt nogle medicinske produkter, der kun måtte forhandles af apotekere. De nationale regler indeholdt en definition af begrebet medicinske produkter, der var en næsten ordret gengivelse af en bestemmelse i et direktiv.42 Klager i sagen gjorde gældende, at den nationale bestemmelse var så vagt og upræcist formuleret, at han ikke havde mulighed for at forudse, at det ville være strafbart at forhandle de pågældende produkter. Domstolen udtalte, at det forhold, at den nationale strafbestemmelse så godt som var en ordret gengivelse af direktivets definition af medicinske produkter, ikke havde til følge, at konventionens artikel 7 var uanvendelig.43 I den konkrete sag fandtes de bestemmelser, som klager var blevet straffet for at have overtrådt, imidlertid at opfylde kravene i konventionens artikel 7.

Det følger således klart af afgørelsen, at en medlemsstat kan pådrage sig et ansvar efter konventionen i tilfælde, hvor der domfældes på grundlag af regler, der gennemfører et direktiv, hvis de relevante regler ikke opfylder kravene i konventionens artikel 7, og der er ikke grund til at antage, at retstilstanden vil være anderledes for så vidt angår forordninger.

Dette har den praktiske konsekvens, at medlemsstaterne – ved gennemførelsen af direktiver – er nødt til at overveje, om et direktivs bestemmelser er af en sådan karakter, at det vil være muligt at gengive bestemmelsen ordret, eller gennemføre dem ved henvisning, eller om det er nødvendigt at præcisere direktivets bestemmelser i de nationale regler. I sidste instans vil det være de nationale domstoles selvstændige pligt at påse, at de relevante bestemmelser er tilstrækkelig klart og præcist formuleret, således at de kan danne grundlag for en eventuel domfældelse, jf. straffelovens § 1 og konventionens artikel 7. I disse tilfælde er der ikke grund til at tro, at konventionsorganerne vil udvise tilbageholdenhed ved vurderingen af, om der foreligger en krænkelse af konventionen.

5. Konklusion

Konventionsorganerne er ikke kompetente til at behandle klager over handlinger eller undladelser, der kan tilskrives Fællesskabet eller dets institutioner. Konventionsorganerne kan heller ikke behandle klager over de stater, der har deltaget i beslutningsprocessen i Fællesskabets institutioner.

Hvis en medlemsstat derimod medvirker til at gennemføre eller håndhæve retsakter, der vedtages af Fællesskabet i strid med menneskerettighederne, kan medlemsstaten i princippet ifalde et ansvar efter konventionen. Den praktiske betydning heraf er imidlertid begrænset, da konventionsorganerne som udgangspunkt ikke ser på, om menneskerettighederne er overholdt i den konkrete sag, men derimod om menneskerettighederne generelt nyder en effektiv beskyttelse efter det system, inden for hvilket den anfægtede afgørelse er truffet. På områder, hvor konventionsorganerne har mulighed for indirekte at udøve kontrol med Fællesskabets overholdelse af konventionen ved at stille krav til medlemsstaterne, har de imidlertid ofte valgt en forsigtig og tilbageholdende praksis.

Noter

1.      Artiklen er alene udtryk for forfatternes personlige synspunkter og kan på ingen måde tages som udtryk for Justitsministeriets holdning til de behandlede spørgsmål.

2.      Efter EF-domstolens udtalelse 2/94 af 28. marts 1996, Saml. 1996 s. I-1759, vil det kræve en traktatændring, hvis Fællesskabet skal tiltræde konventionen.

3.      Jf. f.eks. dom af 30. april 1996 i sag C-13/94, Cornwall, præmis 16, og dom af 17. februar 1998 i sag C-249/96, Lisa Jacqueline Grant, præmis 33 og 34.

4.      Jf. f.eks. udtalelse 2/94 af 28. marts 1996, Saml. 1996 s. I-1759, præmis 33, dom af 18. juni 1991 i sag C-260/89, ERT, Saml. 1991 s. I-2925, præmis 41, og dom af 18. december 1997 i sag C-309/96, Daniele Annibaldi, præmis 12.

5.      Jf. f.eks. dom af 29. maj 1997 i sag C-299/95, Kremzow, dom af 4. oktober 1991 i sag C-159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, Saml. 1991 s. I-4684, og dom af 13. juni 1996 i sag C-144/95, Jean-Louis Maurin, præmis 12.

6.      Jf. EF-domstolens dom af 21. september 1989 i sagerne 46/87 og 227/88, Hoechst AG, Saml. 1989 s. 2859, præmis 18.

7.      Jf. herved generaladvokat Jean Mischos forslag til afgørelse af 21. februar 1989.

8.      Jf. således Niemitz mod Tyskland (om ransagning af forretningslokaler), dom af 16. december 1992, Serie A nr. 251-B, og Halford mod UK (om telefonaflytning af samtaler fra forretningslokaler), dom af 25. juni 1997.

9.      Jf. sag C-326/88, Hansen og Søn I/S, dom af 10. juli 1990, Saml. 1990 s. I-2911.

10.  I generaladvokat van Gervens forslag til afgørelse i sagen redegøres der for forholdet til Den europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 2.

11.  Jf. klagesag 28971/95, Hardy Hansen mod Danmark.

12.  Jf. EF-domstolens dom af 4. oktober 1991 i sag sag C-159/90, Grogan, Saml. 1991 s. I-4685.

13.  Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 29. oktober 1992 i sagen Open Door and Dublin Well Woman mod Irland, Serie A nr. 246-A.

14.  Jf. EF-domstolens dom af 17. februar 1998 i sag C-249/96, Lisa Jacqueline Grant.

15.  Jf. EF-traktatens artikel 119 og Rådets direktiv 75/ 117/EØF af 10. februar 1975 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om gennemførelse af princippet om ligeløn til mænd og kvinder.

16.  Jf. præmis 33 til 35.

17.  Jf. præmis 43 til 47, hvor EF-domstolen bl.a. lagde vægt på, at Menneskerettighedskomitéens afgørelser ikke har bindende retsvirkning, og at den relevante afgørelse fra komitéen ikke var nærmere begrundet.

18.  Afsnittene 2, 3 og 4 bygger i princippet på en forudsætning om, at Fællesskabet på den ene eller anden måde handler i strid med konventionen. Artiklen behandler derfor ikke de situationer, hvor konventionssystemet kan supplere en effektiv håndhævelse af EU-retten, jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens domme af 19. marts 1997 og 1. april 1998 (artikel 50) i sagerne Hornsby mod Grækenland. I disse sager blev der statueret krænkelse af konventionens artikel 6 i et tilfælde, hvor nationale myndigheder ikke havde efterkommet nogle nationale retsafgørelser, der bl.a. var afsagt under henvisning til, at Grækenland var dømt i en traktatkrænkelsessag, jf. EF-traktatens artikel 169. I disse tilfælde supplerer konventionens artikel 6 således traktatens artikel 169 og 171.

19.  Spørgsmålet om forholdet mellem konventionsorganerne og Fællesskabet er behandlet i Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, Butterworths, 1995, side 27 f, der indholder en henvisning til praksis og litteratur.

20.  Jf. Menneskerettighedskommissionens afgørelse af 10. juli 1978 i klagesag 8030/77, Confédération Française Démocratique du Travail mod Frankrig, DR 13 s. 231.

21.  Jf. den i note 21 nævnte afgørelse.

22.  Jf. Menneskerettighedskommissionens afgørelse af 28. maj 1975 i klagesag 6231/73, Hess mod UK, DR 2 s. 72.

23.  Jf. f.eks. United Communist Party of Turkey mod Tyrkiet, dom af 31. januar 1998, præmis 30. I klagesag 28972/95, Erik Ninn-Hansen mod Danmark, gør klager gældende, at Rigsretten ikke var uafhængig og upartisk i en konkret sag. Hvis Menneskerettighedskommissionen – mod forventning – måtte fastslå, at Rigsretten på grund af den særlige sammensætning, der er en direkte følge af grundlovens § 59, ikke er uafhængig og upartisk, vil en sådan afgørelse indebære, at rigsretsinstituttet i praksis bliver uanvendeligt, og for konventionsorganerne vil det formelt ikke have betydning, at den særlige sammensætning er foreskrevet i grundloven.

24.  Jf. Menneskerettighedskommissionens afgørelse af 9. februar 1990 i klagesag 13258/87, M. & Co. mod Tyskland, DR 64 s. 138.

25.  I sagen Soering v. UK, dom af 7. juli 1989, Series A no. 161, § 113, udtalte Menneskerettighedsdomstolen, at den ikke ville udelukke, at en medlemsstats udlevering af en person til strafforfølgning i en anden stat (tredieland) i helt særlige tilfælde ville kunne rejse spørgsmål i forhold til artikel 6, hvis den pågældende, der skal udleveres, har lidt eller risikerer at lide en åbenbar krænkelse af retten til en retfærdig rettergang i processtaten (»... has suffered or risks suffering a flagrant denial of a fair trial in the requesting country«). Princippet om en åbenbar krænkelse af retten til en retfærdig rettergang er blevet benyttet af Domstolen i andre tilfælde af gensidig retshjælp mellem stater i straffesager, jf. f.eks. Iribarne Pérez v. France, dom af 24. oktober 1995, § 32, og Drozd and Janousek v. France, dom af 26. juni 1992, Series A no. 240, § 110, om fuldbyrdelse i én stat af en dom, der er afsagt i en anden stat. Som det fremgår af sidstnævnte dom skal medlemsstaterne imidlertid kun nægte at yde bistand, hvis den udenlandske domstols domfældelse er resultatet af »... a flagrant denial of justice«.

26.  Jf. klagesag 21090/92, Karl Eckhart Heinz, afgørelse af 10. januar 1994, DR 76 s. 125.

27.  Afgørelsen har betydning for EU-medlemsstaternes mulighed for at indgå aftaler inden for Unionstraktatens såkaldte tredie søjle. Da de lande, der er medlemmer af Unionen, samtidig er kontraherende parter i konventionen, vil staterne således kunne pådrage sig et ansvar efter konventionen, hvis de traktater, der indgås inden for tredie søjle, efter deres indhold eller anvendelse indebærer en krænkelse af konventionen. Som et praktisk eksempel herpå kan nævnes udabejdelsen af en forretningsorden for den fælles kontrolinstans, der skal oprettes i henhold til artikel 24 i Europol-konventionen. Da kontrolinstansens afgørelser ikke kan indbringes for EF-domstolen, følger det formentlig af Menneskerettighedskonventionens artikel 6, at der skal etableres en kontrolprocedure, der indeholder en beskyttelse af individet og sikrer en overholdelse af begrænsningerne i den tildelte kompetence, herunder at der er visse retssikkerhedsgarantier, der skal være opfyldt. Det kan derimod næppe kræves, at kontrolinstansens sagsbehandling overholder samtlige krav i artikel 6.

28.  I 1995 var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for besvarelsen af præjudicielle spørgsmål 20,5 måneder, i 1996 var den 20,8 måneder, og i 1997 var den 21,4 måneder, jf. publikationen Arbejdet ved De Europæiske Fællesskabers Domstol og Ret i Første Instans, nr. 36/95, nr. 36/96 og 36/97. Der er alene tale om den gennemsnitlige sagsbehandlingstid, og visse sager tager således betydeligt længere tid.

29.  For så vidt angår en gennemgang af kravet om en rettergang inden en rimelig frist henvises til Om menneskerettigheder og sagsbehandlingstid, EU-ret og Menneskeret, 1997/2 side 69, med henvisninger.

30.  Jf. UfR 1995 9 H.

31.  Jf. klagesag 28971/95, Hardy Hansen mod Danmark, der er omtalt ovenfor i afsnit 1.2.

32.  Jf. regel 48, stk. 2, litra b, i Menneskerettighedskommissionens procesreglement.

33.  Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 26. februar 1998 i sagen Pafitis m.fl. mod Grækenland.

34.  Jf. direktiv 77/91/EØF af 13. december 1976, EFT nr. L 26/1977, side 1.

35.  Jf. præmis 95.

36.  Dommen, der blev afsagt af et kammer på 9 dommere, var enstemmig.

37.  Jf. f.eks. Stamoulakatos mod Grækenland (nr. 2), dom af 26. november 1997, præmis 38, og Mavronichis mod Kypern, dom af 24. april 1998, præmis 39.

38.  Jf. f.eks. Papageorgiou mod Grækenland, dom af 22. oktober 1997, præmis 47, hvor der blev lagt vægt på, om staten havde forsøgt at begrænse de negative virkninger af en forsinkelse, som den ikke var ansvarlig for.

39.  Jf. sag 8/88, Kommissionen mod Grækenland, Saml. 1989 s. 2965, præmis 23 og 25.

40.  Jf. f.eks. S.W. mod UK, og C.R. mod UK, domme af 22. november 1995 om udvikling i retspraksis.

41.  Jf. Domstolens dom af 15. november 1996 i sagen Cantoni mod Frankrig.

42.  Jf. artikel 1 i direktiv 65/65/EØF af 26. januar 1965, EFT nr. L 369 af 9. februar 1965, med senere ændringer.

43.  Jf. præmis 30.