Om præjudicielle EF-domme og Menneskerettighedskonventionens krav om domsafsigelse »inden en rimelig frist« (4.1997 side 207)


Mads Bryde Andersen, professor dr.jur., Københavns Universitet

Hjalte Rasmussen, professor dr.jur., Københavns Universitet

 

Artiklen gør opmærksom på, at samarbejdet i henhold til artikel 177 mellem danske domstole og EF-domstolen er blevet mere og mere tidkrævende, og at dette samarbejde i fremtiden snarere vil beslaglægge stadig mere tid. Denne udvikling forekommer uacceptabel i forhold til parterne i hovedsagen her i landet. Og det store tidsforbrug udgør måske tillige et problem i forhold til Menneskeretskonventionens artikel 6, stk. 1, hvorefter sager skal færdigbehandles »inden en rimelig tid«. Artiklen diskuterer derfor nogle forslag, som på forskellige måder vil kunne skære toppen af tidsforbruget. Der er dels muligheden af, at kun sidste-instans domstole får lov til at samarbejde med EF-domstolen. Men tillige, at EU's politiske processor i højere grad end i dag benyttet sig af såkaldt »soft law«. Artiklen ser tillige på muligheden for at give EF's førsteinstansdomstole kompetence til at afgøre præjudicielle sager – eventuelt i takt med, at løsningen af EU-retskonfliter af-judicialiseres. Endelig ser artiklen kritisk på, at den meget omfattende magt, herunder domsmagt, som Unionen/EF udøver, udgør et ansvarstomt rum i forhold til Menneskeretskonventionen – og formuleret et på forslag til løsning af dilemmaet.

 

Danske EU-skeptikere kritiserer i reglen uden mange nuancer det europæiske samarbejde for at være bureaukratisk, tidkrævende og utidssvarende. Svaret på problemerne er for dem dansk udmeldelse eller minimumsdeltagelse. Unionens tilhængere falder ofte for den modsatte fristelse. Den giver sig udslag i at fremhæve alle Unionens fordele, mens det negative forsvinder ind under gulvtæppet. Sidstnævnte tendens er ikke mindst udtalt, når talen er om EF-domstolen. Det skyldes tillige, at det jo ikke er god tone at kritisere domstole.

Det vil vi nu gøre alligevel, selv om vi begge anser Danmarks plads i Unionen for en naturlig ting. Det er den lange sagsbehandlingstid i de præjudicielle sager, som vi ser på med kritiske øjne. Frem for bevidstløst at fremstamme et unuanceret NEJ og tænke på udmeldelse, fordi vi ser nogle alvorlige problemer i Domstolens tidsforbrug, vil vi åbne en diskussion af, hvilke løsningsmodeller vi med vor danske kultur- og retstradition kan leve med. Itiden mellem den nys afsluttede og den kommende regeringskonference er det efter vor opfattelse hensigtsmæssigt, om Danmark bragte disse tanker frem på den politiske dagsorden.

Vi vil først minde om, at det som bekendt er én ting at have en ret – en anden at få ret. For at få ret er man ofte nødt til at gå rettens vej: man må føre sin sag for domstolene. Her kan sagens parter på lige vilkår fremlægge deres syn på sagen og opnå en afgørelse ved upartiske dommere, der opererer på et kendt – og anerkendt – retsgrundlag. Domstolene er det instrument, som hjælper den, som har en ret, til også at få den.

Denne konstatering må dog undertiden modificeres. Det må den navnlig, når føret på rettens vej er tungt som følge af for mange formalia, store omkostninger, for lange ventelister, langsommelig sagsbehandling, modpartens manøvrer og meget andet. Stiller man borgere, som søger retfærdighed, over for sådanne vanskeligheder, begynder de forståeligt nok at nære mistro og skepsis såvel til retssystemets evne til at levere retfærdighed som til systemets tjenere, dommerne.

Nogle retssystemer er notoriske syndere i disse henseender. Til dem hører det traditionelle danske domstolssystem ikke. Det er trods alt undtagelsen, at en sag trækker ud, som for eksempel Bløder-sagen – der affødte en dom, afsagt af Menneskerettighedskonventionens domstol over Danmark – gjorde. Og selv om også andre sager kan siges at trække for længe ud, inden dom afsiges, kan nationen tage tidsproblemets løsning i egen hånd; og gør det. Der er imidlertid problemer, det ikke står i vor egen magt at fjerne. Dem handler de følgende overvejelser om.

I én afgørende henseende er de danske domstole nemlig blevet en brik i et retssystem og et domstolssystem med konsekvenser, som inspirerer til andet og mere end overfladisk og forbigående bekymring. Det drejer sig om de dele af domstolenes arbejde, der går ud på at fortolke og håndhæve EU-retsregler. En række problemer, som vi skal se på i det følgende, er her ved at antage et urimeligt omfang. Det skyldes tre forhold.

For det første får EU-retsregler stadigt større betydning for borgernes og virksomhedernes daglige retstilværelse. Reglerne bliver stedse mere omfattende og de trænger i stadigt højere grad ind i den del af juraen, som regulerer dagliglivets forhold for den enkelte borger.

For det andet – og værre – er der ikke udsigt til, at de bliver mere forståelige, bl.a. fordi reglerne fortsætter med at være resultatet af politiske beslutningsprocesser, der må afsluttes med politisk tålelige, men ofte retligt utålelige kompromiser. Det er danske love også, men her skal beslutningstagerne dog kun forliges inden for ét retssystems rammer. I EU er der 15 retssystemer.

Vores tredje pointe er, at den proces, som EU-reglerne foreskriver, når EU-lovgivning skal fortolkes, både er kompliceret og langsommelig. Det er på EU-siden artikel 177 i traktaten (TEF), som fastlægger omfanget af danske domstoles pligt til at samarbejde med EF-domstolen. I praksis går denne eksercits, hvis officielle navn er den præjudicielle forelæggelsesprocedure, ud på at få dommere i medlemsstaterne til at rette sig mest muligt efter EF-dommernes mening om den enkelte nationale retssag. Som det vil fremgå, er der tale om en eksercits, som forbruger tid, penge og producerer ærgrelser en masse. Kan man fortænke folk i, at de giver op? Næppe. Men man kan bebrejde et retssystem, der ikke indretter sig på at levere retfærdighed ubesværet.

Et eksempel på denne effekt er Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger. I dette direktiv er der nu givet EU-regler for, hvorledes man skal behandle personoplysninger, uanset om »man« er en privat virksomhed eller en offentlig myndighed. Direktivet fastslår bl.a., at personoplysninger kun må indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål, og at behandlingen kun må finde sted, hvis den registrerede har givet samtykke, eller behandlingen i øvrigt er nødvendig af retlige grunde. Denne i sig selv ret så upræcise hovedregel fraviges imidlertid gennem en række elastiske paragraffer, som f.eks. også tillader behandling af personoplysninger, såfremt behandlingen er nødvendig for »at beskytte den registreredes vitale interesser« eller »af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse, som den registeransvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt«. Endelig gøres der undtagelse, hvis behandlingen er nødvendig for, »at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, medmindre den registreredes interesser eller de grundlæggende rettigheder og fritidsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til artikel 1, stk. 1, i dette direktiv, går forud herfor«.

Persondatadirektivet er et af de bredest regulerende juridiske direktivtekster, der nogensinde er vedtaget i det europæiske samarbejde. Ikke desto mindre er centrale dele af det – som det fremgår – formuleret i så bløde vendinger, at det til syvende og sidst bliver op til domstolene at afklare retsstillingen.

Når Direktivet om et par år er blevet til national ret, kan dets svært forståelige tekster meget vel tænkes at udløse laviner af retssager og præjudicielle spørgsmål, såvel i Danmark som i de øvrige EU-medlemsstater. Kan det undgås, at de retssager, som vi nu kalder for hovedsagerne, i nogle tilfælde vil fremkalde de frustrationer, som vi forudså i vores anden pointe?

Når for eksempel Københavns Byret gør brug af art. 177, forvandles hovedsagen fra at være A’s og B’s sag til et anliggende udelukkende mellem byretten og EF-domstolen. Den er nu blevet til en tvist af principiel overnational betydning. Det skyldes, at fortolkningen af artikel 2 naturligvis også har betydning i resten af EU, som også skal efterleve EF-dommen i sagen. Alle andre medlemsstater og EU’s institutioner skal derfor også gives tid og lejlighed til at ytre sig om A’s og B’s i øvrigt private konflikt.

Sagens behandling giver nu anledning til begivenheder, som finder sted i følgende rækkefølge: EF-domstolen modtager byrettens præjudicielle spørgsmål med posten, hvorefter sagen registreres. Derefter sender Domstolens sekretariat breve til alle medlemsstaterne, til Kommissionen, undertiden til Rådet, men tillige hver gang til A og B. Brevene orienterer modtagerne om indholdet af de præjudicielle spørgsmål og giver dem to måneder til at ytre sig i om sagens retlige problemer.

Erfaringerne viser, at Kommissionen altid reagerer med en udtalelse; at hovedsagens parter gør det yderst ofte; men at der er stor variation i, hvor meget man hører fra medlemsstaterne. Imens arbejder Domstolens sprogtjeneste på at oversætte spørgsmålene og de vigtigste af de efter omstændighederne voluminøse sagsakter, som Byretten (i vores tilfælde) har fremsendt sammen med sine spørgsmål. Der oversættes til alle 11 officielle EF-sprog. De indkomne udtalelser fra Kommission, medlemsstater mm oversættes også til alle ni sprog, hvorefter alle orienteres på ny.

På et tidspunkt meddeler Domstolen, at den indkalder til mundtlig forhandling i Luxembourg. I denne forhandling kan alle de nævnte tage ordet, hvis de vil, omend der skal gode grunde til at få tildelt en taletid på over ca 30 minutter. Alle deltagere i den mundtlige forhandling taler eget modersmål, hvorfra der simultantolkes til alle andre berørte, officielle sprog.

Når den mundtlige forhandling er slut, skal sagens generaladvokat have tid til at forberede og fremkomme med sit begrundede forslag til, hvordan Domstolen bør løse sagen. Det har han lov til at skrive på sit modersmål, hvorfor det begrundede forslag i de fleste tilfælde skal oversættes til dansk (i danske sager) og til fransk, for at alle dommerne kan læse og forstå forslaget. I sjældne tilfælde dukker der efter den mundtlige forhandling retlige spørgsmål op, som man ikke har været (fuldt) opmærksom på før, og som nødvendiggør, at der afholdes en ny mundtlig forhandling, eller at Kommissionen skriftligt besvarer nogle spørgsmål, som Domstolen stiller.

Punktum sættes på sagens EF-side, når Domstolen afsiger sin dom på alle elleve officielle sprog. På det tidspunkt er der i gennemsnit i mindre komplicerede sager gået ca 15 måneder og i komplicerede sager 2-2½ år fra den dag, Domstolen modtog de præjudicielle spørgsmål. Tidsforbruget er således 3-4 doblet i forhold til, hvis sagen kun var blevet behandlet i Danmark. Endelig skjuler den kendsgerning sig bag statistikkerne, at det i nogle sager tager EF-domstolen 3 år og derover at afsige dom.                     

Når EF-domstolen sender den afsagte dom til Byretten, kan denne afsige dom i hovedsagen, hvis ikke sagens parter enes om at forlige sagen. EF-domstolen har i reglen sammenvævet forholdet mellem hovedsagens faktiske omstændigheder og dens retlige spørgsmål så grundigt, at Byretten og A og B ikke er i tvivl om, hvad klokken er slået.

Vi er nødt til allerede nu at stille spørgsmålet, om femten landes 350 mio. undersåtter på stedse flere retsområder i længden kan leve med et i betydelig grad ceremonielt maskineri og et tidsforbrug af disse proportioner. Hvad mere er, Den europæiske Menneskerettighedskonvention kræver, at enhver har ret til at få sin sag behandlet af en domstol »inden en rimelig frist« (Menneskerettighedskonventionens artikel 6, stk. 1). Den frist kan være vanskelig nok at holde uden EF-behandling af stadig flere sager, som det stadig vil tage mere tid for EF-domstolen at afvikle; men fristen forekommer ret uoverkommelig, når dertil i et ikke ubetydeligt antal sager skal lægges mellem 2 og 3 års sagsbehandling for EF-domstolen.

Efter vor opfattelse må svaret på spørgsmålet, om det er til at leve med, blive et NEJ.

Den præjudicielle procedure er ikke beregnet til at løse de dagligt forekommende retlige uklarheder, der opstår i den daglige jura – »the lawyers' law« – for de private købere og sælgere, ansatte i virksomheder og små og mellemstore erhvervsdrivende. Og denne sagstype er der som nævnt udsigt til, at vi får uhyggeligt mange flere af.

Vi er ikke i tvivl om, at EF-dommerne i tidens løb, i forbindelse med behandlingen af sagerne, formentlig mange gange »inden for murene« har endevendt disse problemstillinger. Vi er tillige ret overbeviste om, at der ikke findes lette løsninger på disse problemer. Havde lette løsninger været for hånden, ville EF-domstolen antagelig have skåret igennem – for heller ikke EF-domstolen kan være tjent med at være skydeskive for en kritik som den, vi diskuterer i denne artikel. Vi ved også, at EF-dommerne i stigende grad henstiller til dommerne i medlemsstaterne, at de afgør flere selv uden at ty til artikel 177. Alligevel må vi konstatere, at tidsproblemet stadig er aktuelt, og vi kan ikke udelukke, at det er voksende.

Vort ærinde med denne diskussion er derfor, frem for alt, at inspirere til en bredere offentlig debat om denne side af EU-retten og EF-domstolens rolle. En sådan debat bør finde sted såvel her i landet som i andre medlemsstater. Det er der flere grunde til:

Vi har allerede gjort opmærksom på kravet i Menneskerettighedskonventionens artikel 6 om afslutning af retssager »inden en rimelig frist«. At forlænge en almindelig sag med to år eller mere blot for at sikre grundlaget for en fælles EU-retsanvendelse giver efter vor opfattelse anledning til alvorlige overvejelser.

Dernæst er debatten påkrævet for at forhindre, at EF-domstolen »drukner« i sager. En overbebyrdet domstol vil aldrig blive nogen velfungerende domstol. Derfor vil der under alle omstændigheder opstå et politisk pres mod den. Hvorfor ikke tage højde for dette pres allerede nu?

Man kan forestille sig i det mindste fire løsninger på problemet.

For det første kan man fortsat lade artikel 177-proceduren omfatte de samme sager som nu, men gøre sagsbehandlingen mindre omstændelig og tidkrævende. Herved kan nogen tid vindes, men det grundlæggende problem vil ikke være løst.

For det andet kan man ændre samarbejdet mellem de nationale domstole og EF-domstolen med det formål at holde mange, mindre principielle sager væk fra EF-domstolen, for at denne kan forkorte tidsforbruget på de sager, som er vigtige nok til at begrunde den kostbare procedure. Her er vi mere optimistiske. En del kunne vindes ved at lave artikel 177 om, så kun nationale sidste-instans-domstole for fremtiden får ret – og pligt – til at samarbejde med EF-domstolen.

Den tredje løsningsmodel er inspireret af det direktiv om persondatabeskyttelse, som vi berørte ovenfor. Efter vor opfattelse kan intentionerne om at skabe regulatoriske rammer for et indre marked i vid udstrækning opnås uden EU-forskrifter af den traditionelle slags, som i deres statur er »retlige«, og som altså kan gennemtvinges. I en række væsentlige sammenhænge kan ganske samme formål opnås gennem forskrifter, som ikke nødvendigvis kan gennemtvinges (såkaldt »soft law«), og som derfor heller ikke behøver at opnå deres EU-retlige fortolkning med EF-domstolen som mellemled.

Den fjerde løsningsmodel tager fat på måderne at løse konflikter på, som sagtens kan gøres mindre tidkrævende i et meget betydeligt antal sager (herefter: konfliktløsningen). Det er dem, vi nu vil se lidt nærmere på.

Fælles for vores tanker om tredje og fjerde løsningsmodeller er, at de anskuer fælleseuropæisk regulering som et anliggende, der ikke nødvendigvis behøver at være »retlig« og konfliktløsning som en opgave, der ikke nødvendigvis behøver at være »judiciel«. Det er derimod et ufravigeligt krav, at såvel regelgivning som konfliktløsning også i fremtiden skal ske på måder, der er egnet til at nå de bagvedliggende politiske intentioner, samtidig med at de vækker tillid hos de retsundergivne.

1. Hvad EU-retlig regelgivning angår, kunne man som nævnt overveje at gøre mere brug af det, der i moderne jura-slang har fået betegnelsen »soft law«. Hermed tænkes på regler, der pr. definition ikke er retsregler, fordi de mangler det for retsregler helt karakteristiske tvangselement, men som ikke desto mindre virker som retsregler, fordi deres adressater føler sig forpligtet af dem. Formandskabets konklusioner fra Edinburgh-mødet i Det Europæiske Råd går i den retning.1

En sådan reguleringsmetode er blevet stadigt mere moderne. I det »pæne selskab« gør man, hvad man skal, uanset der ikke er nogen umiddelbart forestående bødetrussel inde i billedet. For det første rummer konformiteten nogle iøjnefaldende rationaliseringsgevinster. For det andet vil efterlevelse af en alment accepteret adfærd ofte holde politikerne fra at regulere på den »hårde« måde.

I en enkelt del af EF-retten er soft law allerede en del af systemet. Det drejer sig om den såkaldte »nye metode« i relation til direktiver, der har at gøre med teknisk harmonisering (omtalt i EU-Karnov, 1996, s. 958). Denne metode går ud på, at den europæiske regelgivningsproces skærer det uvæsentlige fra og nøjes med at regulere det væsentlige i direktiverne. De mindre væsentlige tekniske krav regulerer man så i såkaldt tekniske standarder, dvs. regler, der bliver til i et teknisk miljø, og som tager sigte på gentagen eller konstant anvendelse uden at være retligt forpligtende.

Under den nye metode har man opbygget en regelstruktur, hvorefter selve direktivet og den heraf følgende lov (f.eks. det produktsikkerhedsdirektiv, der danner grundlag for den danske lov herom) opstiller de grundlæggende krav, idet restreguleringen finder udtryk i tekniske standarder, vedtaget under deltagelse af de berørte kredse inden for eksisterende standardiseringsorganer, jf. nærmere Rådsdirektiv nr. 83/189 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1983 L 109/8, som aftrykt i EU-Karnov, 1996, s. 965, med senere ændringer).

Hvis EU i stigende grad gjorde brug af de principper, der er indeholdt i den »nye metode«, kunne man opnå en betydelig forenkling af vanskelige reguleringsspørgsmål i de grundlæggende direktiver. I sådanne tilfælde kunne man nemlig lade det egentlige direktiv omfatte de »væsentlige« beskyttelseskrav – f.eks. til personregistreringen – idet man herefter overlod det til andre organer at foretage detailreguleringen.

Man kan vel sige, at denne metode måske ikke umiddelbart egner sig som grundlag for at regulere persondataområdet, eftersom der hverken er europæiske standarder at referere til eller standardiseringsarbejde. I relation til dette konkrete eksempel kunne denne mangel imidlertid være afbødet, hvis direktivet i så henseende byggede videre på de regler om adfærdskodeks, det selv indeholder i kapitel 5, og skabte mulighed for at gøre sådanne regler bindende med henblik på nærmere præciseringer af direktivets grundlæggende krav.

2. I henseende til spørgsmålet om den retlige prøvelse af EU-reglerne kunne man overveje at bevæge sig bort fra tanken om, at tvivlsspørgsmål nødvendigvis skal forelægges for EF-domstolen. Man kunne, som antydet, forestille sig en regel, hvorefter kun appeldomstole i medlemsstaterne er bemyndiget til at stille præjudicielle spørgsmål. Den tyske kansler Kohl var i hvert fald tidligere besnæret af den idé.2

Man kunne tillige forestille sig at lade flere EF-førsteinstansdomstole afgøre præjudicielle spørgsmål med en begrænset appel til EF-Domstolen. Sidstnævnte skal i dag i princippet behandle alle indkommende præjudicielle sager uanset sagens økonomiske værdi eller den juridiske og/eller politiske betydning. Man kunne overveje, om denne almindelige sagsbehandlingspligt ikke kunne opblødes lidt, for eksempel således, at Domstolen ved en kommende traktatændring fik myndighed til at afvise præjudicielle spørgsmål, som ikke rejser principielle retlige, specielt forfatningsretlige, spørgsmål.

3. Man kunne endelig måske tage ved lære af den udvikling, der skete i dansk forvaltningsret i efterkrigstiden. I takt med den eksplosive udvikling af lovgivning og forvaltning inden for velfærdssamfundets nye reguleringsområder (først og fremmest miljø-, skatte-, afgifts- og socialområdet) opstod et stærkt pres for at få disse regler håndteret på en enkel og tillidsvækkende måde, der ikke nødvendigvis involverede brug af domstolsapparatet.

Resultatet blev, at vi på en række områder fik råd og nævn, der traf afgørelser i klagesager med bindende virkninger. I en række tilfælde var – og er – det vanskeligt at se forskellen mellem disse råd og nævn og de almindelige domstole. Dels er deres formand ofte en dommer i en landsret eller Højesteret. Dels hænder det, at klagereglerne foreskriver, at nævnenes afgørelser slet ikke kunne indbringes for domstolene.

4. Løsningerne #1 og #3 har begge det tilfælles med løsning #2, at EF-domstolen vil få færre sager. Forskellen mellem dem er, at de politiske processer under #1 og #3 er med til at afgrænse, hvilke retsakter som kan komme til at udløse retssager. Løsning # 2 overlader til sagernes parter og appelretterne i medlemsstaterne at sondre mellem, hvilke retlige problemer der kan/skal udløse en præjudiciel sag.

Afslutningsvis skal vi trække hovedlinierne op af en problematik, som gældende ret vist ikke for tiden leverer noget tilfredsstillende svar på. Det drejer sig om spørgsmålet, om det er Unionen/EF eller medlemsstaterne, som er ansvarlige i forhold til Menneskerettighedskonventionen for en dom i en sag, som ikke afsiges »inden en rimelig tid«, jf. artikel 6 og bemærkningerne herom ovenfor.

Det lette svar på dette spørgsmål lyder, at Unionen/EF ikke kan være ansvarlig, allerede fordi den ikke er medlem af Menneskerettighedskonventionen. En gammel afgørelse fra Menneskerettighedskonventionens kommission støtter ret klart dette synspunkt. Der er heller ikke udsigt til, at Unionen/EF inden for en overskuelig fremtid bliver medlem af Menneskerettighedskonventionen. Et medlemskab vil kræve en traktatvedtagelse herom, idet EF-domstolen har udtalt, at artikel 235 ikke afgiver fornøden hjemmel til at foretage en indmeldelse.

Realiteten er med andre ord, at den meget omfattende magt, som Unionen/EF udøver i henhold til traktaterne, udgør et ansvarstomt rum i forhold til Menneskerettighedskonventionen, hvis ikke medlemsstaterne, i fællesskab eller hver for sig, gøres ansvarlige for handlinger eller undtagelser, som kan tilregnes Unionen/EF.

En løsning på problemet forekommer dog at være påtrængende, fordi eksistensen af det ansvarstomme rum er krænkende for retsbevidstheden. Man kan anlægge følgende overvejelser:

Man kan for det første hævde, at medlemsstaterne ifølge forholdets natur i fællesskab bør være ansvarlige i forhold til Menneskerettighedskonventionen. De bør ifalde eller påtage sig en slags solidarisk ansvar for mangler ved EU-magtudøvelsen. Unionen/EF er ikke blot medlemsstaternes produkt. De har tillige alle ratificeret Menneskerettighedskonventionen. Vores forenklede argumentation fremhæver, at hver gang en EU-medlemsstat overfører nye kompetencer til EU, det vil sige overlader større mængder af offentlig regulering til EU, er det ensbetydende med, at disse stater de facto fraskriver sig ansvaret i forhold til Konventionen. Vi er af den opfattelse, at dette ikke bør kunne være lovligt hverken i forhold til medlemsstaternes forpligtelser i henhold til Menneskerettighedskonventionen eller i forhold til medlemsstaternes egne borgere. Disse implicitte ansvarsfraskrivelser bør bringes til ophør, og der bør i stedet tilvejebringes muligheder for, at EU-borgerne uden vanskelighed kan anlægge sag om EU-retlige spørgsmål.

Ifølge denne tankegang kan en borger, hvis retssag ikke afgøres inden en rimelig tid af EF-domstolen, indklage alle medlemsstaterne for Menneskerettighedskonventionen for krænkelse i forhold til ham/hende af artikel 6. Der skulle ikke kunne rejses uovervindelige Menneskerettighedskonventionen-indvendinger imod denne løsning, idet der, så vidt vi kan se, ikke er noget principielt til hinder for, at mere end én af de stater, som er medlemmer af Menneskerettighedskonventionen, indklages for Konventionens myndigheder i samme sag.

Den lige skitserede løsning repræsenterer den fordel, at den kan gennemføres uden yderligere tiltag fra de 15 EU-medlemsstaters side.

Den anden udvej af det ansvarstomme rum ser skitsevist således ud: De enkelte medlemsstater, herunder Danmark, fremsætter en ensidig »skyldner«-erklæring over for Menneskerettighedskonventionen, hvorved det bekræftes, at den danske stat hæfter i forhold til Menneskerettighedskonventionen for EU-institutionernes krænkelser i forhold til danske borgere af den danske stats forpligtelser i henhold til Menneskerettighedskonventionen. Denne løsning indebærer fordele sammenlignet med det solidariske ansvar. Den mest iøjnefaldende fordel er, at løsningen én gang for alle skærer igennem det retlige problem og samtidig gør det klart for danske borgere, at der ikke længere eksisterer et ansvarstomt rum for så vidt angår Danmark. Denne gestus vil genoprette respekten for og anvendeligheden af Menneskerettighedskonventionen, hvilket ikke mindst er vigtigt i en medlemsstat, som har sat Menneskerettighedskonventionen i kraft i sit eget retssystem. Så kan man jo se, om ikke også andre medlemsstater vil følge trop.

Uden ulemper er denne løsning ikke, blandt andet fordi der vil opstå vanskelige afgrænsningsproblemer, når det skal afgøres, hvilke EU-retsnægtelser Danmark er nærmest til at bære ansvaret for. Imidlertid, fordelene forekommer os langt at overstige ulemperne.

En dynamisk politisk indsats, der tager sigte på at løse de problemer, vi har diskuteret, forekommer os at være et must. Et af Unionens fornemste bidrag til at gøre Europa til et fredeligere og sikrere sted at handle, rejse og leve, har været dens retskultur: Alle, stater, borgere og virksomheder, skal rette sig efter den samme lov, som EF-domstolen håndhæver med fasthed. I en tid, hvor Unionens politiske processer kæmper med store problemer, må alle gode kræfter sættes ind for at genskabe, og om muligt forbedre, borgernes tillid til loven og til EF-domstolen. Det er nu, der skal smedes.

Noter

1.      En anden illustration er den adfærdskodeks, som EU-landene for tiden er ved at udarbejde med det formål at sætte en ikke-retlig n´bom for skatteflugten i EU (Pol. 10/9-97).

2.      Efter at vi skrev disse afsnit, har Amsterdamtraktaten i sin nye artikel K.7 i TEU lagt begrænsninger i forelæggelsesretten efter ganske samme retningslinier, som vi foreslår her. Artikel K.7 handler om præjudicielle forelæggelser inden for områdets retlige og indre anliggender (Søjle III).