Sverige och Europakonventionen – erfarenheter av mötet med en ny rättsordning (2.1995 side 57)


Carl Henrik Ehrenkrona, departementsråd i Utrikesdepartementet

 

Liksom Danmark och Norge var Sverige ett av de första länderna som ratificerade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Detta skedde år 1952. Samtidigt accepterade Sverige den enskilda klagorätten till kommissionen enligt artikel 25 för obegränsad tid.

Vid tiden för den svenska ratifikationen var det få som kunde föreställa sig vilken betydelse denna konvention skulle få trettio-fyrtio år senare för svensk rättsutveckling. Det torde inte vara en överdrift att säga att konventionen fört den svenska rättsutvecklingen närmare ett monistiskt synsätt även om Sverige alltjämt tillhör de stater som man brukar kallas dualistiska, dvs med en rättsordning som förutsätter att en internationell traktat genom en särskild lagstiftningsakt införlivas med den nationella rättsordningen för att kunna tillämpas direkt av domstolar och rättstillämpande myndigheter.

Det kan nog sägas att regeringens proposition till riksdagen med förslag till ratifikation av konventionen inte redovisar några mer grundliga överväganden om vad Sveriges anslutning till konventionen egentligen innebar. Man förutsåg på intet vis den rättspraxis som skulle komma att utvecklas under konventionen och kunde inte heller rimligen göra det. I en artikel i Svensk Juristtidning har justitierådet Hans Danelius en aning tillspetsat recenserat de överväganden som gjordes i propositionen med att säga »att propositionen genomsyras av tanken att Sverige borde visa god vilja och medverka till genomförandet av en internationell överenskommelse som tog sikte på att förbättra rättsförhållandena i andra länder än vårt eget.«1 Men man bör samtidigt vara medveten om att man i Sverige liksom i övriga Europa vid denna tid var helt inriktad på att åstadkomma ett internationellt regelverk som kunde förhindra en upprepning av de händelser som människorna i det av det nazistiska Tyskland dominerade Europa fått uppleva under det andra världskriget och att det var i det perspektivet som Europakonventionen tillkom.

I Sverige var man emellertid vid denna tid, liksom i flera andra konventionsstater, inte beredd att fullt ut underkasta sig en fullständig kontroll av ett internationellt judiciellt system och avgav således inte någon deklaration enligt artikel 46 om att godta domstolens jurisdiktion. Det var framför allt den dåvarande utrikesministern Östen Undén som uttryckte en stark skepsis mot en så långtgående kontrollapparat som konventionen föreskrev. Han utvecklade sina skäl bl.a. i en artikel i Svensk Juristtidning flera år därefter. Där framförde han bl.a. ståndpunkten att rättsskyddsmekanismen i konventionen blivit alltför komplicerad och dyrbar och att de problem som i praktiken skulle komma att hänskjutas till domstolen knappast motiverade den stora apparat som tillskapats inom Europarådet. Han fruktade att domstolen skulle bli alltför koncentrerad på vissa subtila problem med en långtgående detaljgranskning av medlemsstaternas lagstiftning som följd.2

Sedan Undén lämnat regeringen och Danmark och Norge accepterat domstolens jurisdiktion gjorde också Sverige detta, vilket alltså skedde först år 1966. Detta godkännande avgavs för en tid av fem år och godkännandet har därefter förnyats vart femte år.3

Konventionsorganen, kommissionen och domstolen, levde ett ganska undanskymt liv under sina första 15-20 år. Konventionen har under denna tid karaktäriserats som en »sleeping beauty« och det förhållandet varade för Sveriges del fram till år 1982. Fram till dess förekom endast ett fåtal klagomål mot Sverige och före 1982 hade endast två mål mot Sverige prövats i domstolen – båda med för Sverige friande utgång. Båda målen gällde föreningsfriheten och fackliga rättigheter.4

Utvecklingen efter 1982 har däremot varit ganska dramatisk. Antalet mål i balans hos regeringen har ökat från ett tiotal till som mest över 50. Under tiden 1989-1994 begärde kommissionen regeringens yttranden i mellan tio och tjugo nya mål per år. Därutöver finns ett stort antal klagomål som direktavvisats av kommissionen utan föregående kommunikation med regeringen. En redovisning av situationen finns i regeringens proposition 1990/91:79 om förlängt godkännande av domstolens jurisdiktion samt i Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande, »Inkorporering av Europakonventionen«.5 Där finns också en kort sammanfattning av alla domar som meddelats i mål mot Sverige fram till utgången av år 1992.

I förhållande till landets storlek har Sverige haft ett relativt stort antal klagomål mot landet registrerade hos kommissionen – 161 vid 1994 års utgång. Denna siffra kan jämföras med Frankrike (435), Storbritannien (236), Österrike (154), Italien (506), Tyskland (186), Nederländerna (104), Schweiz (154) och Danmark (25).6

Domstolen har sedan dess tillkomst avgjort drygt 400 mål. De flesta under tiden 1976 och framåt. 31 domar avser mål mot Sverige. Av dessa är 8 helt friande. Två avser fastställande av förlikning. I de återstående 21 har således konventionsbrott konstaterats. Som en jämförelse kan nämnas fällande domar mot andra stater vid utgången av år 1994; Storbritannien (33), Österrike (27), Belgien (20), Nederländerna (22), Italien (82) och Danmark (2).7 Flera av de svenska målen har emellertid i princip rört samma rättsfråga nämligen avsaknaden av domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut, där klagomålen avsett olika typer av tillståndsbeslut som inte kunnat överprövas av domstol, t ex tillstånd att driva viss näring, förvärvstillstånd, byggnadslov m.fl. Idag har målbalansen minskat. Ett tjugutal mål är för närvarande under behandling hos regeringen.

Det som gjorde konventionssystemet känt i Sverige var Europadomstolens fällande dom i målet Sporrong-Lönnroth år 1982.8 Målet gällde kränkning av äganderätten och avsaknad av domstolsprövning av beslut om s k expropriationstillstånd.

I målet var fråga om två fastigheter i Stockholm som under lång tid, 25 respektive 12 år, varit belagda med expropriationstillstånd och därtill knutna byggnadsförbud. Tillstånden var tidsobegränsade. Fastighetsägarna saknade enligt svensk lag möjlighet att få en tidsgräns för tillstånden bestämd eller att få någon slags ekonomisk ersättning för intrånget. Europadomstolen fann att dessa omständigheter i förening innebar en kränkning av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet (skyddet för äganderätten). Domstolen fann också att artikel 6 i konventionen kränkts därigenom att fastighetsägarna saknade möjlighet enligt svensk rätt att få tvisten mellan dem och Stockholms stad om expropriationstillstånden prövad i domstol. Fastighetsägarna tillerkändes skadestånd av svenska staten med 800 000 respektive 200 000 kr. jämte ersättning för rättegångskostnader.

Målet blev mycket omskrivet i Sverige och riktade uppmärksamheten på de möjligheter som konventionen gav den enskilde medborgaren.

Klagomålen mot Sverige härefter kan grovt indelas i följande kategorier.

1. Domstolsprövning av förvaltningsbeslut (artikel 6)

2. Påstådda kränkningar av äganderätten (artikel 1 i det första tilläggsprotokollet)

3. Omhändertagande av barn och skyddet för familjen (artikel 8)

4. Vissa rättssäkerhetsgarantier i domstolsförfarandet (artikel 6)

5. Utlänningsärenden (artikel 3 och 8)

Den första kategorin mål rör ett problem som sammanhänger med gammal svensk förvaltningstradition. I gamla tider skilde man inte så noga mellan rättsskipning och förvaltning. Konungen utövade den högsta domsmakten på samma sätt som han var den högsta förvaltningsmyndigheten. Successivt anförtroddes konungens domsmakt domstolarna, först åt Högsta domstolen såvitt gäller allmänna civil- och brottmål. I början av detta sekel inrättades regeringsrätten som högsta förvaltningsdomstol för överprövning av vissa enskilda förvaltningsärenden. Rättsskipningen inom förvaltningen har härefter först i modern tid överförts till särskilda förvaltningsdomstolar, länsrätt och kammarrätt med regeringsrätten som slutinstans. En stor del av de förvaltningsrättsliga ärendena har emellertid kommit att ligga kvar hos konungen eller hos Kungl. Maj:t som sista instans – efter 1974 års grundlagsreform hos regeringen. Beslut i sådana ärenden kan givetvis beröra den enskildes rätt också på ett ganska ingripande vis. Det var med avseende på sådana beslut som konventionsenligheten av det svenska systemet kom att ifrågasättas.

Artikel 6 är enligt sin lydelse tillämplig på tvister om »civila rättigheter och skyldigheter« eller »civil rights and obligations«. Då Sverige ratificerade konventionen utgick man från att därmed avsågs frågor som hörde till den traditionella civilrätten, förmögenhetsrätten och familjerätten. Detta framgår av regeringens proposition som i denna del helt kortfattat säger: »Bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantierna äro i full utsträckning täckta av rättegångsbalkens regler.«9

Att artikeln skulle komma att tillämpas också på det förvaltningsrättsliga området var alltså på intet sätt förutsett av regeringen. Domstolen i Strasbourg har emellertid intagit just denna ståndpunkt, vilket skett genom en praxisutveckling i mål inte bara mot Sverige utan även mot bl.a. Tyskland, Österrike, och Nederländerna.10 Slutsatsen kan sägas ha blivit att artikel 6 ansetts tillämplig och att domstolsprövning således krävs vid prövning av alla tvister där beslutet är direkt avgörande för den enskildes privata rättigheter och skyldigheter som dessa läggs fast enligt statens egen rättsordning. Detta gäller oavsett om tvistefrågan enligt respektive lands nationella rättsordning hör under den offentliga rätten eller under privaträtten. Därmed har rätt till domstolsprövning kommit att krävas i ärenden som enligt svensk rättstradition reglerats i offentligrättslig ordning, till exempel ärenden om indragning av olika typer av tillstånd att bedriva en viss näring, trafiktillstånd, utskänkningstillstånd, förvärvstillstånd, frågor om byggnadslov liksom planärenden m.m. Inom dessa områden saknades enligt svensk rätt möjlighet för den enskilde att få uppkommande tvister prövade av domstol och konventionsbrott har därför ansetts föreligga.

Äganderättsskyddet i det första tilläggsprotokollet har gett upphov till ett flertal klagomål, ofta i kombination med klagomål om avsaknad av domstolskontroll. Det är emellertid endast i det nyss nämnda Sporrong-Lönnroth-målet som en kränkning har ansetts föreligga. Konventionsorganen får sägas ha intagit en mycket försiktig hållning vid bedömningen av den känsliga frågan om i vad mån den enskildes intresse bör få vika för ett allmännyttigt intresse då det gäller intrång i äganderätten. Den intresseavvägning som den nationelle lagstiftaren eller den rättstillämpande myndigheten gjort i dessa mål har således godtagits utom i ett fall där omständigheterna får sägas ha varit exceptionella.

Målen om omhändertagande av barn enligt den svenska sociallagstiftningen ger upphov till svåra rättstillämpningsproblem. Enligt den svenska lagstiftningen kan en förvaltningsdomstol på ansökan av en socialnämnd besluta om vård av barn och ungdomar på grund av missförhållanden i hemmet som medför en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.11 Barnen kan därefter placeras i fosterhem som utväljs av de lokala sociala myndigheterna. Systemet blev föremål för en omfattande rättspolitisk debatt under 1980-talet där kritikerna hävdade att besluten om omhändertagande av barn för vård fattades på lösa och oprecisa grunder. Denna debatt reflekterades också i utländsk press bl a i Tyskland. Klagomålen i dessa mål har som regel syftat till att få svenska domstolars beslut om omhändertagande av barn underkända såsom konventionsvidriga. Det är skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8 som åberopats av föräldrar som fått sina barn omhändertagna och placerade i fosterhem. I dessa mål har konventionsorganen i praktiken gjort en materiell överprövning av de svenska myndigheternas och domstolarnas beslut för att avgöra om dessa varit försvarliga och nödvändiga för att tillgodose barnets bästa. Europadomstolen har emellertid inte i något fall underkänt ett omhändertagandebeslut som sådant, däremot sättet för dess genomförande i ett fall – målet Olsson.12 Domstolen konstaterade i detta mål att placeringen av tre barn, som omhändertagits för vård, i olika fosterhem på långt avstånd från föräldrahemmet inte varit nödvändig i barnens intresse. Placeringen innebar därför en kränkning av föräldrarnas rätt till skydd för familjelivet.

I målet Eriksson kritiserades de sociala myndigheternas underlåtenhet att aktivt verka för en återförening av mor och dotter sedan ett omhändertagandebeslut hävts.13 De sociala myndigheterna hade funnit att en återförening med modern inte kunde ske utan att barnets hälsa riskerades och förbjöd därför, med stöd av en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen, modern att flytta barnet till sitt hem. Vidare hade moderns rätt till umgänge med barnet reglerats på ett sätt som saknade uttryckligt stöd i svensk lag och utan att det fanns möjlighet för modern att få umgängesbegränsningen prövad av svensk domstol. Domstolen fann dessa förhållanden konstituera brott mot artiklarna 8 och 6 i konventionen.

Klagomålen avseende rättsäkerhetsgarantierna i domstolsförfarandet rör främst tre områden, rätten till muntlig förhandling inför domstol, om den prövning som skett gjorts av en opartisk domstol, samt om domstolsprövningen av beslut om frihetsberövande skett tillräckligt snabbt. I fyra mål har domstolen haft att pröva i vilken utsträckning Artikel 6 i konventionen kan anses ge den klagande en rätt till en muntlig förhandling i hovrätt också då en sådan förhandling hållits i tingsrätt, målen Ekbatani, Helmers, Andersson och Fejde.14 Beroende på omständigheterna blev utgången i dessa fyra mål olika och det är svårt att dra några generella slutsatser om i vilken utsträckning artikel 6 uppställer krav på muntlig förhandling i en överinstans.15

I målet Langborger16 prövade Europadomstolen om den svenska bostadsdomstolen utgjort en opartisk domstol vid prövning av en tvist mellan en hyresgäst och en hyresvärd. Tvisten rörde en fråga där klaganden – en hyresgäst som inte var ansluten till hyresgästernas intresseorganisation – gjorde gällande att de i bostadsdomstolen ingående lekmannaledamöterna, som var utsedda av hyresgästernas och fastighetsägarnas intresseorganisationer, kunde anses ha ett gemensamt intresse som stred mot hyresgästens. Europadomstolen, som ansåg att det fanns objektiva grunder för en sådan misstanke, fann därför att bostadsdomstolen inte utgjort en opartisk domstol vid prövningen av tvisten. I målet Holm17 uppkom en liknande fråga såvitt gällde sammansättningen av en tryckfrihetsjury i ett tryckfrihetsmål. Juryn i tryckfrihetsmål nomineras av landstingskommunernas politiskt valda församlingar. Europadomstolen ansåg, liksom klaganden, att vissa jurymedlemmars medlemskap i ett visst politiskt parti gav anledning till tvivel om deras opartiskhet och oavhängighet i ett mål där svarandeparten hade en nära anknytning till just detta parti. Klaganden, som fått sin talan ogillad, ansågs därför inte ha fått en opartisk rättegång. Omständigheterna var emellertid speciella. I båda dessa mål är det, liksom i målet Hauschildt mot Danmark,18 kravet på objektiv opartiskhet som enligt domstolens mening blivit åsidosatt.

I målet Mc Goff19 var det fråga om inom vilken tid domstolsprövning av ett frihetsberövande krävs för att tillgodose kravet på snabb prövning enligt artikel 5.3. Det svenska regelsystemet ansågs ha medgivit en alltför lång tidsutdräkt (15 dagar) innan den misstänkte blev ställd inför domstol och att en kränkning av artikeln därför skett.

På senare tid har flera utlänningsärenden anhängiggjorts hos kommissionen. Det är en följd bl a av den fällande domen i målet Soering v. Storbritannien.20

I klagomålen har påståtts att en verkställighet av avvisningsbeslut meddelade enligt utlänningslagen skulle strida mot Artikel 3 därför att det föreligger en beaktansvärd risk att utlänningen, om han sänds tillbaka till sitt hemland, där utsätts för tortyr eller omänsklig behandling, alternativt emedan verkställigheten som sådan innebär ett så svårt psykiskt trauma för honom att behandlingen får anses omänsklig. Endast ett sådant mål har hitintills prövats av domstolen – målet Cruz Varas – dock utan att konventionsbrott ansetts ha förekommit.21 I målet uppkom också fråga om statens underlåtenhet att efterkomma kommissionens begäran att inte verkställa avvisningsbeslutet i avvaktan på kommissionens prövning av klagomålet, innefattade ett åsidosättande av statens skyldighet att inte hindra ett effektivt utövande av klagorätten enligt artikel 25. Domstolen fann med en rösts övervikt att detta inte var fallet.

De svenska erfarenheterna av rättsutvecklingen i Strasbourg har lett till en ökad bevakning av domstolens praxis också vad gäller mål mot andra stater än Sverige. Det står helt klart att avgöranden också mot andra länder indirekt kan få rättsverkningar mot Sverige som måste beaktas. Men de mest konkreta exemplen på konventionens inflytande på svensk rätt kan härledas från de svenska målen.

Avsaknaden av domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut har föranlett en helt ny lag – 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.22 Enligt denna lag kan den enskilde som drabbats av ett förvaltningsbeslut som rör hans privata rättigheter och som ej kan prövas av förvaltningsdomstolarna i ordinär ordning, begära s k rättsprövning hos regeringsrätten. Härigenom kan också regeringens beslut i enskilda förvaltningsärenden bli prövade i domstol, vilket är en konstitutionell nyhet i Sverige. Tidigare kunde detta ske endast genom tillämpning av institutet resning. Lagen tar främst sikte på en laglighetsprövning, dvs. om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel.

Lagen var från början tänkt att gälla under ett övergångsskede och gjordes därför tidsbegränsad. Dess giltighet har därefter successivt förlängts. Avsikten är att man därutöver, inom respektive rättsområde, i största möjliga utsträckning skall lägga enskilda förvaltningsärenden under förvaltningsdomstolarnas jurisdiktion.23 Det råder olika meningar om den prövning som företas enligt rättsprövningslagen är tillräcklig för att tillgodose kravet på domstolsprövning i artikel 6. Frågan har berörts i målet Fredin II,24 där frågan emellertid begränsades till om regeringsrätten, som avslagit klagandens begäran om muntlig förhandling i ett rättsprövningsmål, bort hålla sådan förhandling. I två hos kommissionen anhängiga mål är emellertid hela frågan huruvida prövningens omfattning är tillräcklig för att tillgodose artikel 6 uppe till bedömning.25

Även på andra områden har lagstiftning blivit nödvändig för att säkerställa svensk rätts överensstämmelse med konventionen.

I rättegångsbalken har införts föreskrifter av innebörd att anhållna skall ställas inför häktningsdomare inom 4 dagar från gripandet. Detta har lett till att domstolarna numera måste hålla häktningsförhandlingar också på helger (SFS 1987:1211).

Enligt 1990 års lag med särskilda bestämmelser om vård av unga skall beslut om begränsning av umgängesrätt i samband med s k flyttningsförbud kunna meddelas och sådana beslut skall kunna överprövas av domstol (SFS 1990:52).

Bostadsdomstolens sammansättning ändrades för vissa typer av tvister där den enskilde partens intresse kunde anses stå i konflikt med såväl hyresgäströrelsens som fastighetsägarnas intressen så att sådana mål skulle avgöras utan lekmannadomare.26

Konsekvenserna av domen i målet Holm för juryn i tryckfrihetsmål övervägs för närvarande. Domen synes nödvändiggöra en ändring av rättegångsreglerna i tryckfrihetsmål vilka återfinns i tryckfrihetsförordningen, som är en svensk grundlag.27

Man kan spekulera i orsakerna till att just Sverige – bland de nordiska länderna – har blivit föremål för särskild granskning. Ett viktigt skäl är självfallet att konventionssystemet efter 1982 blev allmänt känt i Sverige och att det också blivit använt som ett argument i den inrikespolitiska debatten. Ett annat viktigt skäl för de svenska problemen i Strasbourg är den svenska synen på Europakonventionen som rättskälla i Sverige. I flera europeiska länder blir ju internationella konventioner direkt tillämpliga som inhemsk lag i och med att de har trätt i kraft. Så är fallet i de flesta kontinentaleuropeiska stater som använder den s.k. monistiska modellen. Sverige och de övriga nordiska länderna samt Storbritannien hör till de länder där en annan ordning tillämpas.

Då Sverige tillträtt en internationell konvention innebär detta att staten åtagit sig att iaktta de skyldigheter och förpliktelser som konventionen anger. Då det gäller Europakonventionen innebär åtagandet bl.a. att staten måste tillse att de i konventionen angivna rättigheterna garanteras alla som befinner sig under svensk jurisdiktion. Det är således staten som har det primära ansvaret för att konventionen efterlevs i landet. Det sätt på vilket staten tillser att en konvention efterlevs är emellertid en internrättslig angelägenhet. I Sverige tillämpas två metoder, antingen införlivas konventionsreglerna så att de görs till direkt tillämpliga svenska rättsregler genom en särskild lag, eller så anpassas den svenska lagstiftningen så att den harmoniserar med konventionen, dvs. nödvändiga lagändringar genomförs på de olika rättsområden som är berörda. Man talar i det första fallet om inkorporering och i det andra fallet om transformering.

Genom de högsta domstolarnas praxis under 1970-talet har det kommit att stå helt klart att en av Sverige tillträdd konvention inte blir direkt tillämplig för de svenska domstolarna och myndigheterna utan att detta föreskrivits i lag. Såväl den svenska högsta domstolen som regeringsrätten har klart uttalat att av Sverige biträdda internationella överenskommelser inte gäller direkt för den inomstatliga rättstillämpningen i landet. Även arbetsdomstolen har intagit denna hållning. Uttalanden har gjorts just i mål som rör Europakonventionens tillämplighet i Sverige.28

Även om innehållet i en sådan konvention som Europakonventionen inte är direkt tillämpligt på samma sätt som en svensk rättsregel, bör svenska domstolar och myndigheter i sin rättstillämpning beakta de regler som konventionen innehåller liksom den praxis som utvecklats under dess regelsystem (den fördragskonforma tolkningens princip). Senare rättsfall från Högsta domstolen har visat på en alltmer ökad lyhördhet för just Europadomstolens praxis.29 Ger den svenska rättsregeln utrymme för olika tolkningar står det alltså den svenska domstolen eller rättstillämpande myndigheten fritt att använda sig av en internationell konvention som ett tolkningsdatum bland flera för att undvika konventionsbrott. Men skulle domstolen eller den rättstillämpande myndigheten finna att det uppstår en direkt konflikt mellan en svensk rättsregel och innehållet i en internationell regel torde det stå klart att den svenska myndigheten har att tillämpa den svenska regeln. I sådana situationer blir lagstiftning nödvändig för att tillse att den ifrågavarande konventionsförpliktelsen uppfylls.

En principiell förändring av rättsläget inträffade emellertid den 1 jan 1995 då lagen (1994: 1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna träd i kraft30. Genom denna lag införlivade Europakonventionen med svensk rätt som nationell lag. Detta kan ses som ett naturligt led i svensk rättsutveckling med den ökande betydelse konventionen haft för svensk lagstiftning och praxis på fri- och rättighetsområdet. Det svenska medlemskapet i EU har också gjort att en inkorporering framstår som naturlig och följdriktig. Att de övriga nordiska länderna ungefär samtidigt vidtagit åtgärder för att inkorporera konventionen har självfallet varit av stor betydelse.

Den nya lagen kan i alla fall under en övergångsperiod ge upphov till en del lagtolkningsproblem för vilka vissa anvisningar ges i fri- och rättighetskommitténs betänkande, i propositionen och i konstitutionsutskottets betänkande över lagförslaget.31 Vid konfliktsituationer pekas här på den fördragskonforma tolkningens princip, på lex posterior-principen och på konventionens speciella karaktär som en fri- och rättighetskonvention. En specialregel har införts i regeringsformen av innebörd att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.32

Det kan i och för sig diskuteras om en inkorporering i realiteten bidrar till en harmonisering av den svenska rätten med Europakonven­tionen. Det är ju inte endast konventionens ordalydelse som har betydelse. Denna är ju som fallet måste bli på detta rättsområde mycket allmänt hållen. Det är den tolkning som Europadomstolen ger konventionen som blir avgörande och denna tolkning blir alltmer långtgående. Inte heller de stater där konventionen sedan länge utgjort en del av den inhemska rätten undgår domstolens kritiska granskning. Här finns först och främst ett informationsproblem. Strasbourgorganens praxis har varit tämligen obekant för det stora antalet verksamma jurister i Sverige, bland domare, advokater och bland ämbetsmän som arbetar med lagstiftningsfrågor. Det är först på senare år som intresset för konventionen ökat och information härom börjat sökas. Ett ökat utbud av rättsvetenskaplig litteratur på området liksom kurser för domare bidrar nu till att tillfredsställa det informationsbehov som blivit särskilt angeläget efter en inkorporering.

Liksom vad gäller EG-rätten innebär Europakonventionen ett möte med en ny typ av rättskälla för svenska domare och jurister. I Sverige har det varit sällsynt att man redovisar konstitutionella överväganden på fri- och rättighetsområdet i domar och beslut. För Sveriges del hänger detta samman med att konstitutionen av ålder spelat en underordnad roll i den praktiska rättstillämpningen. Konstitutionella överväganden är inte en naturlig del av svensk rättstradition. Detta torde sammanhänga med den begränsade lagprövningsrätt som de svenska domstolarna haft då det gäller att pröva grundlagsenligheten av en av riksdagen stiftad lag. Enligt den svenska regeringsformen kan en svensk domstol åsidosätta en av riksdagen beslutad rättsregel som strider mot en grundlagsbestämmelse endast om felet är uppenbart. Denna domstolarnas lagprövningsmakt har varit och är en politiskt mycket kontroversiell fråga i Sverige. Frågan, som har direkt betydelse för konventionens tillämpning i Sverige, får knappast sin slutliga lösning genom inkorporeringslagen utan får lösas i praxis. Inkorporeringen måste emellertid medverka till en större medvetenhet om konventionen hos domare och praktiskt verksamma jurister. Den måste också leda till att överväganden gentemot konventionens innehåll klart redovisas i domar och beslut, vilket rimligen borde minska risken för en konventionsstridig rättstillämpning.

Trots att konventionsorganens praxis vad gäller äganderättsskyddet visat sig vara ganska återhållsam till förmån för staten har detta skydd gett upphov till starka meningsskiljaktigheter i den inrikespolitiska debatten. Konventionen har under 80-talet ofta kommit att användas som ett slagträ i debatten om utformningen av den socialdemokratiska välfärdsmodellen. Missnöje med av regeringen och riksdagen beslutade kontroversiella reformer har blivit föremål för flera klagomål – löntagarfonderna, handredskapsfisket på enskilt vatten i Östersjön och i de stora insjöarna, engångsskatten på pensionssparandet m.fl. Men inget av dessa mer kontroversiella klagomål har haft framgång utan har avvisats, flera utan att ens ha blivit kommunicerade med regeringen. De politiska motsättningarna rörande äganderättsskyddet återspeglas klart i fri- och rättighetskommitténs betänkande. Den svenska debatten härom har ibland focuserat på denna fråga i så hög grad att man kan bibringas föreställningen att äganderättsskyddet är Europakonventionens huvudsakliga syfte.

Från Östen Undéns perspektiv kan man i bland ställa sig undrande inför den art av problem som kommit upp till prövning inför konventionsorganen. Det skulle kunna hävdas att kommissionen och domstolen kommit att koncentrera sig på processuella brister i staternas rättsordning som är av tämligen subtil karaktär. Det kan t.ex. ifrågasättas om de frågor som avgjorts i målen Fejde och Andersson är av sådant slag att de hade bort komma under prövning av en internationell domstol till skydd för de mänskliga rättigheterna (i det ena fallet fråga om ansvar för förseelse mot vapenlagen och i det andra en trafikförseelse där påföljden i båda fallen stannat vid böter). Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 har blivit betydligt mer långtgående än vad staterna urspungligen avsett. Denna typ av kritik kan också höras i andra länder. Vidare kan diskuteras lämpligheten av att en internationell domstol i materiellt hänseende överprövar de nationella domstolarnas beslut i mål om omhändertagande av barn på ett sämre underlag än vad de nationella domstolarna haft. Slutligen finns risken att domstolens praxis, med den »dynamiska« tolkningsmetod som domstolen använder sig av, kan komma i konflikt med den nationella riksdagens suveränitet att stifta de lagar som anses nödvändiga för att uppnå angelägna politiska mål.

Även om man i Sverige kan ha ställt sig kritisk till vissa avgöranden har Sverige emellertid lojalt följt fällande domar. Lagstiftningen har ändrats i de fall detta ansetts nödvändigt för att förhindra framtida konventionsbrott. Men oavsett vad man anser om Strasbourgorganens praxis är systemet något som Sverige liksom andra konventionsstater måste lära sig att leva med. Att konventionen – som någon gång antytts i debatten – skulle sägas upp, har blivit politiskt omöjligt för ett land som vill kalla sig en rättsstat. Det ligger i sakens natur att man med ett system, som det som nu vuxit fram, också måste vara beredd på att för lagstiftaren obehagliga överraskningar kan komma. Länge tillämpade rättsregler och fast praxis kanske måste överges. Men detta följer av en ökad internationalisering och ligger i linje med den europeiska integrationsprocessen. För Sveriges del kan erfarenheterna av Strasbourg-systemet sägas ha tjänat som en föraning om vad vi kommer att möta då vi nu blivit medlemmar i EG. De rättsverkningar som följer av EG-rättens dynamiska utveckling kan bli betydligt mer långtgående än vad Strasbourgsystemet ger exempel på.

Noter:

1.      SvJt 1989, s. 654.

2.      SvJt 1963 s. 657 ff. Om dennes inställning närmare se bl a L. Kellberg »Den svenska inställningen till Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna«, i Studier i internationell rätt tillägnade Lars Hjerner, Stockholm 1990 sid 299-311.

3.      I regeringens proposition med förslag till lag om inkorporering av Europakonventionen (prop. 1993/ 94:117) föreslås att detta godkännande skall ges utan tidsbegränsning då godkännandet skall förlängas nästa gång år 1996.

4.      Svenska lokmannaförbundet, Ser. A Vol. No. 20, Schmidt & Dahlström, Ser. A Vol. No. 21

5.      SOU 1993:40 s. 18.

6.      European Commission of Human Rights, Survey of Activities and Statistics 1994.

7.      European Court of Human Rights, Statistics 1997

8.      Sporrong-Lönnroth, Ser. A Vol. No. 88

9.      Prop. 1951:165 s. 12.

10.  Se bl a Ringeisen v. Österrike, Ser. A Vol. 13, Benthem v. Nederländerna Ser. A Vol. 97, Sramek v. Österrike, Ser. A Vol. 84, König v. Tyskland, Ser. A Vol. 27.

11.  Se nu gällande lagstiftning, 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Liknande regler fanns i 1980 års lag med samma namn samt i tidigare barnavårdslagar från 1924 och 1960.

12.  Olsson v. Sverige, Ser. A Vol. 130.

13.  Eriksson v. Sverige, Ser A Vol. 156.

14.  Ser. A Vol. 134, 212 A, 212 B och 212 C.

15.  Jfr också målen Håkansson-Sturesson Ser. A Vol. 171 och Fredin II Ser. A Vol. 283.

16.  Ser. A Vol. 155.

17.  Ser. A Vol. 279.

18.  Ser. A Vol. 154.

19.  Ser. A Vol. 83.

20.  Ser. A Vol. 161.

21.  Ser. A Vol. 201.

22.  Lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Prop. 1987/88:69.

23.  Fri- och rättighetskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1993:40) föreslagit att lagen permanentas. Kommittén har därutöver föreslagit en ny princip i den svenska förvaltningsrätten i det att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel skall kunna överklagas hos förvaltningsdomstolarna om inte annat föreskrivs. Genomförs detta förslag blir rättsprövningslagens tillämpningsområde mycket begränsat.

24.  Se ovan note 15.

25.  Appl. No. 18660/91 och 16970/90.

26.  Bostadsdomstolen avskaffades den 1 juli 1994.

27.  1993 års domarutredning har i sitt betänkande »Domaren i Sverige inför framtiden« föreslagit en ändring i tryckfrihetsordningen av innebörd att Högsta domstolen på begäran av part eller efter framställning från berörd tryckfrihetsdomstol skall besluta om ett tryckfrihetsmål skall prövas utan medverkan av jury om medverkan av en jury kan uppfattas stå i strid med kravet på en oavhängig och opartisk domstolsprövning i artikel 6 (SOU 1994:99 s. 316).

28.  AD 72 nr 5, NJA 73 s. 423, RÅ 74:61, NJA 81 s. 1205.

29.  Se t ex NJA 1988 s. 572, 1989 s. 131, 1990 s. 636, 1991 s. 188, 1992 s. 363, 1992 s. 532.

30.  Lagförslaget bygger på ett delbetänkande av Fri- och rättighetskommittén (SOU 1993:40). Se vidare Prop. 1993/94:117 och konstitutionsutskottets betänkande 1993/94KU:24.

31.  Se SOU 1993:40 s. 126-127, Prop. 1993/94:117 s. 37-28, 1993/94KU:24 s. 17-20.

32.  RF 2:23 som trädde i kraft den 1 januari 1995. Regeln kan ge det märkliga intrycket att det råder förbud att lagstifta endast i strid mot Europakonventionen men inte mot de andra internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig. Bestämmelsen får ses i ljuset av den särskilda betydelse lagstiftaren synes ha velat ge Europakonventionen som rättskälla i Sverige, även om man inte gett konventionen ställning som grundlag. Den avser också ge utrymme för en viss lagprovningsrätt.